从“约定俗成”看档案立法的民主原则

卫 恒

（河南广播电视大学，郑州 450000）

档案立法是国家为了协调档案与公民、档案与社会各方面关系的一种法律手段。档案立法的基本原则是指调整档案与社会关系的方针和思想，民主原则作为档案立法基本原则中的一项重要原则，旨在体现人民民主，是协调国家、社会和人民群众关系的重要保障性原则。档案立法民主原则的实现要保证立法主体的多元化，不能只靠立法机关单独进行，还必须吸纳政府部门、档案部门、社会团体、法律专家、档案管理专家、历史学家以及普通市民的广泛参与，面向社会，集思广益，并接受公众的意见和质询。

然则，究其应如何实现和保障档案立法的民主化，笔者试从“约定俗成”一词的文化解释入手探寻。“约定”：共同制定；“俗成”：大家都这样，习惯上一直沿用，指事物的名称或社会习惯往往是由人民群众经过长期社会实践而确定或形成的，是一种建立在世俗、人情、道义、道德间的社会习惯，《荀子·正名》中指出：“名无固宜，约之以命，约定俗成谓之宜，异于约则谓之不宜。名无固实，约之以命实，约定俗成，谓之实名。名有固善，径易而不拂，谓之善名。”

逐本溯源，任何社会生活秩序的形成，必然根源于某种相同的行为规则，而这些受到遵循的行为规则本身，又来源于社会公众的共同“约定”。在已经“定”下来的“约”中，业已明确缔约各方应当做什么、不能做什么、可以做什么等方面的内容，以法律创制的层面来说，“约定”即可以看做规则的制定。而后之“俗成”，则指在某个特定区域或群体范围内，形成了某种受到普遍遵循的风俗和习惯，比如某种独特的婚姻习惯、生育习惯、交易习惯、纠纷解决习惯等。直言之，秩序的形成依赖于习惯，但是习惯本身，又必须是社会公众反复约定、共同选择的结果。这就是“约定俗成”一词的法理蕴含及其反映出来的普遍规律。

国家在立法的时候，应当充分尊重社会公众在日常生活中形成的风俗习惯，因为它是社会群体普遍意志逐渐凝聚的产物。社会公众永远是真正的立法者，他们之间的“约定”，他们依“约”形成的风俗习惯，永远是国家法律的源头。法源于“俗”，并最终源于“约”。“约定俗成”的文化解释和法理蕴含在一定程度上可以让立法者在执行立法程序时更进一步的理解和考量民主原则。

国家的立法机构并不能无中生有地创制法律，鉴于任何一种和谐有序的社会生活，既表现为一种风俗习惯，也包含了一套行为规则。由古至今，立法者都应秉持着“立法为民”的宗旨，在立法活动中充分尊重社会公众的共同意愿和“约定”。社会发展至今，法制越来越健全，立法活动也更加规范，2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的 《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），此法明确、具体地规定了立法活动应遵循的基本原则、立法权限、立法程序、法律解释、各种形式法的效力的界定以及适用规则等。

档案立法也必须按照《立法法》的相关要求进行，《立法法》第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。这正是对立法民主原则的说明，档案立法必须也需要遵循这一根本原则。

首先，人民民主要求档案立法遵循民主原则。人民民主与档案立法的民主原则密切相关。档案立法的民主原则是人民民主的自然延伸和内在要求。在人民当家作主的社会主义国家，国家的立法体制建立在人民民主的基础之上，立法权源于人民的授权，立法机关代表人民行使权力，保障立法权归属于人民。档案立法的目的是制订相关的法律法规以规范档案工作与档案活动，保护人民的宝贵财富，为人民提供方便有效的利用，在档案立法中就应该明确“由谁立法，为谁立法”这个问题，答案很明确地告诉我们：由人民立法，为人民立法。人民作为社会实践的主体、社会生产活动的主体，是社会历史的真正创造者，是推动历史前进的真正动力。档案立法的民主原则表明了全体人民的立法主体地位，承认了每个公民参与国家立法的民主权利。

其次，法制建设需要档案立法遵循民主原则。依法治国，是建设社会主义法治国家的基本方略。法治建设与档案立法的民主原则相辅相成，不可分割。档案立法的民主原则是档案事业法治建设的前提，为其奠定了基础，并提供了重要的保障。社会主义国家立法民主的本质就是要保障和实现人民的民主，使人民的利益和需求在民主和法治的框架下得到充分表达和反映。在档案立法时就应该切实地推进立法民主化，使民主原则渗透到档案立法的每一个环节中。为档案工作创造一个“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的环境。

再次，提高立法质量要求档案立法遵循民主原则。正如宋代王安石所说：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”法律是治国的依据，其生命力在于立法的质量，因此决定着法律是否能够有效的实施。档案立法的民主原则就是提高档案立法质量的有效途径和根本保障，它要求档案立法要从人民的角度出发，从档案工作的本身出发，坚持走群众路线，保证档案立法行之有效，使人民大众对档案利用更合法、更合理、更有效。

那么，在立法实践活动中应如何体现民主参与，实现档案立法的民主原则呢，主要体现在以下三个方面。

（1）档案立法主体的民主化。法律的制订主要靠全国人民代表大会及其常委会来讨论和投票通过，他们也就是我们所说的立法主体。全国人民代表大会的人大代表来自人民的选举，代表人民，向人民负责，也正是人民将立法权授予他们。作为档案法规体系的基本法《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）于1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过并于1988年1月1日施行，而后在1996年7月5日的第八届全国人民代表大会常务委员会第20次会议通过其修改的决定并即日施行。《档案法》作为档案法规体系的基础，虽然经过了修改但仍然存在诸多问题，因此，我们更需要档案立法主体的民主化，人大代表的选举要更普遍、更平等，在选举过程中着重考察和提高其议政和立法的能力；人大及其常委会的结构要更完善、更专业，进一步加强人大代表的执政能力建设，努力提高他们的整体水平和质量。

（2）档案立法内容的民主化。档案立法内容的民主化是民主立法的核心，也是民主立法的结果。在社会主义和人民民主的条件下，维护人民民主是档案立法内容民主化的价值取向，以人为本是档案立法内容民主化的指导思想。对于每个公民而言，档案立法内容的民主化，有时候就表现为法定权利的确认和保护，特别是公民的隐私权、知情权、著作权和知识产权等基本权利。档案立法内容的民主化，就要坚持以人为本，把满足人的全面需求和保护人的基本利益作为档案立法工作的根本出发点和落脚点，围绕为民、便民、利民、开展档案立法工作，把实现满足人民的需要、维护人民的利益作为档案立法的标准。在新的时代背景下，我们必须牢固树立以人为本、立法为公的档案立法原则。

（3）档案立法程序的民主化。档案立法的程序是立法议案提出程序、法律草案审议程序、法律文件表决程序、法律文本公布程序。这些程序的各个方面都体现着档案立法的民主原则，例如议案的提出、审查和处置，其主体是由宪法规定的人大主席团、全国人大各专门委员会等机构，或者是一个代表团，或者是30名以上的人大代表等；在法律文件的表决过程中，施行的是以电子表决器的方式以三分之二以上的多数赞成才算通过。

相对于《立法法》第五条提出的“保障人民通过多种途径参与立法活动”体现出的立法的民主原则，《立法法》在其第34条和第58条又进一步作出了如下规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取多方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

但是，不可否认，从档案立法技术的角度看，档案法律法规还有需要完善和提高的地方。在立法实践时，一些法规、规章的起草、审查，没有广泛听取公众的意见，特别是听取基层档案工作者、相关基层部门、相关工作人员和有关专家、学者的意见不够。孔子曾说：“礼失而求诸野”。档案部门的工作人员是最接近档案和档案工作的，对相关的档案和档案工作涉及的各个方面的法律问题，他们都是最了解的，最有发言权的，应该在档案立法中多吸取他们的意见和建议，采取多种民主形式，如全民讨论、档案立法调研、档案立法座谈会、档案立法论证会、档案立法听证会以及利用网络征求公众意见等方式。同时与相关专家、学者相互沟通交流有关法律问题，更加全面地了解人民的意志，更好地体现人民群众的利益，提高档案立法的民主性、公开性、公正性和整体质量。只有遵循民主参与原则，才能实现对立法过程的监督，制定出公正完备的档案法，保证相关利益者的权益。

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