浅析涉讼信访概念的法律性价值

裴小梅

(河南财经政法大学，河南郑州450002)

伴随着信访现象日趋复杂，信访概念也处于不断的变化、修正之中。到目前为止关于信访的概念依次经历了从信访、涉法信访、涉法上访、涉法涉诉信访到涉诉信访和涉讼信访的演变轨迹。信访概念多元化、精细化的同时也给研究者提供了理论研究的契机。正如美国法理学家博登海默所指出的那样:“概念是解决问题所必需的工具，没有严格专门的概念，我便不能清楚和理性地思考法律问题。”［1］长期以来，实务部门一直存在着“涉诉信访”和“涉讼信访”的习惯化、口语化的交汇，有着广义和狭义概念的纷争，对涉讼信访概念进行系统化的研究对于涉讼信访的规范化、法制化具有重大的现实和理论意义。

一、涉讼信访概念的独立化进程

本文研究的主要对象是涉讼信访，但在实践中，信访及其衍生概念之间存在着千丝万缕的历史和文化关系，为此要对涉讼信访的概念进行清晰的界定，把握其本质特征，我们就必须将其与信访、涉法信访、涉法涉诉信访等概念加以明确地区分。

(一)信访——涉讼信访概念的本源

信访自古有之，源远流长。随着社会的不断发展，信访的内涵与外延、结构与功能也在不断演变和扩展。信访一词最早出自于1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》之中，该决定对人民的来信来访的表述为“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”。由此可见，当时民主解决人民内部矛盾的方式就是“书信”和“见面谈话”，而这一决定也就成了中国信访制度的起源。让当时的政务院都没有想到的是，这样只是针对民主解决内部矛盾的方式的简单表述竟然成为后来信访及信访衍生概念的渊源和比照。时隔44年后的1995年10月，国务院在其颁布的《信访条例》中将信访界定为“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动”。信访概念的这一表述最终以其法定化形式成为涉讼信访等相关概念不可动摇、不容置疑的参照和依据，并在法制越来越健全的今天，被不断地发扬光大。

信访作为我国的一种政治活动和社会现象，有着多种理解，信访概念是对政治活动的高度概括，在学术界也有多种争议，主要是广义说和狭义说两种。广义的信访是指社会成员通过书信、电话、电报、访问的形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动［2］;狭义的信访仅仅指对行政机关的信访活动，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府的工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从信访概念的起源来看，《信访条例》中信访是狭义的信访，仅限于针对行政机关的信访，也称作“小信访”。

(二)涉法信访——涉讼信访与行政信访的胶着状态

狭义的信访仅指的是向行政机关的信访，但信访者不会理会抑或不会明白向行政机关信访该访些什么，当他们的权利得不到维护，当他们输了官司的时候，他们仍然会毫不犹豫地冲入信访部门，诉说他们的“冤屈”和“道理”，此时，在信访部门的业务归类中“涉法信访”的概念悄然诞生。然而，涉法信访并不是一个严格意义上的法律概念，而是一个人们在日常生活中约定俗成的术语，因其使用频率高、范围广，在党政机关的行文中俨然成为了一个“法律概念”。从理论层面看，涉法信访是在新的法制环境下由信访发展、演变而来的概念，经过实践的沉淀，并最终形成了完整的定义。涉法信访是指那些已经或应当被司法机关和行政机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。易言之，涉法信访主要指“公民以来信和来访的方式向法院和检察院(有的时候还包括公安机关)就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的行为”［3］。可见，人们通常把涉及公检法处理的案件或是需要用法律手段调整的信访称为涉法信访。

在比较的语境下，涉讼信访是比涉法信访外延更小的概念。浙江省衢州市中级人民法院民二庭副庭长杨日洪撰文认为:“无论从文义理解还是从政府实际统计情况考察，涉法信访的范围都不局限于公、检、法三家，信访者把解决问题的目光更多地投向了司法机关以外的其他部门，包括各级权力机关、党政机关、人民团体乃至各级媒体机构，这决定了他们信访的范围是多维度、多层次的。”“涉诉信访作为‘涉法信访’的种概念，是指公民以信函或其他文字载体或直接用语言向各级人民法院或其他党政机关或人民团体(包括各级媒体)，就各类诉讼案件(包括未生效案件和已生效案件)进行申诉或要求解决与诉讼相关问题的行为。”可见，涉诉信访是涉法信访的重要组成部分，涉法信访中有相当一部分不属于涉讼信访的范畴。据有关方面公布的数据，涉法信访占全社会信访总量的70%以上，而涉诉信访又占涉法信访的70%。在实践中人们常常将涉法信访和涉诉信访并列起来，但实际上他们并非并列关系，涉法信访既包括针对公安机关、行政机关的行政信访，也包括对检察院法律监督活动的检察信访和对法院系统的涉诉信访。涉法信访将涉讼信访和行政信访胶着在一起，是信访概念发展的必然阶段和必经过程，涉法信访反映的问题主要涉及司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，以及司法的效率与公平关系、社会纠纷与矛盾的解决机制等问题，其中法院是当前各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，也是解决涉法问题的重中之重［4］。

(三)涉法涉诉信访——涉讼信访与行政信访的相对分离

中央政法委在2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条中规定:涉法涉诉案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。在大量的信访中，涉法涉诉信访占据主力位置。从广义上讲，涉法涉诉信访一般是指那些已经或应当被行政机关、司法机关受理，通过行政裁决、行政复议、行政仲裁、司法诉讼等法律途径和法律手段，可以最终在法律上找到解决问题的依据和方法的事项。从狭义上讲，是指已经进入司法程序的案件中，有利害关系的当事人对于行政机关或司法机关的作为、不作为或乱作为所提出的申诉控告未能如愿，转向有权部门或领导投诉，寻求法律程序之外的请愿活动。

涉法涉诉信访是一个包含与被包含的逻辑层次关系。涉诉信访包含在涉法信访之中，涉诉信访都是涉法信访，但涉法信访不一定是涉诉信访。涉诉信访的重要特征是其涉及司法诉讼活动，具有典型的“涉讼性”。

(四)涉讼信访概念的独立表述

2004年的长沙会议诞生了涉讼信访概念，虽没有确切的表述，但基本的原则和规则已经确定，不再与涉法信访相伴，不再与行政信访绞缠，而是有了自己独立的概念表述。涉讼信访与涉法信访的分离，使信访工作纳入有序化、规范化渠道，向信访法制化迈进了一步，同时，涉讼信访成为了一个独立的概念，使得信访概念研究更加专门化和专业化。虽然在实际操作中，仍然还有“涉讼信访”和“涉法信访”的称谓，但应当不能成为一个问题。因为涉讼信访更多地指向法院，而涉法信访则更多地指向公安部门。目前关于涉讼信访的概念存在充分表达说、具体表达说以及精练表达说等多种表述方式。

1.充分表达说。

涉讼信访是指公民以信函或其他文字载体或直接用语言向各级人民法院或其他党政机关或人民团体(包括各级媒体)，就各类诉讼案件(包括未生效案件和已生效案件)进行申诉或要求解决与诉讼相关问题的行为［5］。本概念的内涵和外延宽泛:涉讼信访人仅局限于公民;涉讼信访指向的主体除了人民法院还有党政机关或人民团体;涉讼信访的对象是各类诉讼案件，包括未生效案件和已生效案件。

2.具体表达说。

涉讼信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民法院反映涉及人民法院受理、审理和执行的各类案件的情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求人民法院依法处理的活动。本概念相对于“广义表达说”是内涵和外延相对更小的概念:涉诉信访主体是指公民、法人及其他组织;涉讼信访是针对法院所进行的信访;涉讼信访的对象是各级法院受理、审理和执行的案件。

3.精练表达说。

涉讼信访是指对于那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序中的案件的有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理有关的事项，依法由人民法院处理的活动。本概念的内涵和外延同“具体表达说”，但表述更加规范和精练。

二、涉讼信访概念的现实样态

从涉讼信访的概念分析涉讼信访的特征，对于明确信访性质和归口管理以及统计学分析具有重要意义。涉讼信访的重要特征是其涉及司法诉讼活动，具有典型的“涉讼性”。

(一)涉讼信访的构成特征

1.涉讼信访的主体是涉讼当事人。

涉讼即涉及诉讼，参与诉讼，与诉讼有关。涉讼当事人是指那些被人民法院受理或应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序中的案件的有利害关系的公民、法人或其他组织。大部分当事人是诉讼纷争的一方当事人，或者是受惩罚、被制裁的刑事被告人，或者是因特殊原因导致伤残、贫困的社会弱势群体。近年来，涉诉信访的主体更呈现出多元化的态势。不仅有工人、农民等传统的信访群体，又有机关分流人员、下岗职工、孤寡老人、低保户、残疾人和其他丧失劳动能力者等社会弱势群体，还有房屋拆迁户、土地征用户、军转干部、复员、退役军人等特殊群体，不但案件当事人信访，案外人信访也比较严重。

2.涉讼信访的受理和处理主体是涉讼法院。

涉讼信访是针对受理、审理、调解、执行案件的法院，包括最高人民法院、地方各高级人民法院和中级人民法院以及基层人民法院，并不是针对国家权力机关、行政机关，人民检察机关和企事业单位，这就将涉讼信访和行政信访区分开来。

涉诉信访受理和处理的机关是人民法院。受理涉诉信访的法院机构包括中华人民共和国最高人民法院;在省、自治区、直辖市设立的高级人民法院;省、自治区、直辖市按地区设立的中级人民法院、在直辖市设立的中级人民法院，省辖市、自治区辖市、自治州设立的中级人民法院;在县、自治县、不设区的市、市辖区设立的基层人民法院，对基层人民法院派出的人民法庭的涉诉信访也归派出的基层人民法院受理和处理。涉诉信访的受理和处理还包括各专门人民法院，这些专门人民法院是军事法院、铁路运输法院、海事法院等。

实际上，涉诉信访是我国独具特色的制度，司法的权威性和终局性在涉诉信访面前受到了严峻的挑战，但由于司法具有严格的程序性和专业性，所以针对司法的信访应当、也只能由司法机关来处理。这符合我国宪法的规定，既坚持了审判独立的原则，同时也能够防止其他机关和社会团体肆意干涉司法活动。

3.涉讼信访的对象是涉讼案件。

涉讼信访的对象是各级法院受理、审理和执行的案件。涉讼信访往往是与具体诉讼案件相联系，包括初审的判决和裁定、终审的判决和裁定、再审的判决和裁定以及法官的行为规范［6］。涉讼信访在于其与法院诉讼活动的紧密关联性，它针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果，不仅涉及案件的实体处理问题，还涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。此类案件大多具有复杂性特点，具体表现在涉讼信访问题背景的复杂化、涉讼信访人员诉求的复杂化以及涉讼信访处理的复杂化。背景复杂化，主要是指涉讼信访所反映的有些问题是历史遗留问题，有些甚至是新中国成立以来矛盾积累的反映;诉求复杂化主要指其要求包罗万象，有许多非法院的职能所及，如解决子女的就业问题、婚姻问题等要求;处理复杂化就是指单纯依靠司法途径是无法满足信访人的要求的。

当然，除了不服各级法院的生效判决、裁定和调解以及执行等具体案件外，涉讼信访的内容还包括检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为;咨询有关政策、法律和法规，寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。

(二)涉讼信访的实践特征

1.涉讼信访的恒性特征。

涉讼信访的恒性特点是针对涉讼信访进行综合考量和高度概括后分析得出的，是每一个涉讼信访案件存在的共性特征。一是个案性。是指涉讼信访的案件一般说来都是针对特定的情况和个人的，案件与案件之间存在明显的区别，处理起来只能是按照个案的实际情况研究，不存在可以适用于每一类涉讼案件的处理方法［7］。对于案件本身来说，每一个案的原告和被告不一样，同时每一个涉讼信访人，不管它是涉讼信访案件中的原告还是被告，是申诉人或是被申诉人，他们的案情总是不相同的。即使是同一类案件，涉讼信访人也是共同原告或共同被告，涉讼信访反映的案件案情也是不一样的;即使是同一案情，比如同是侵犯人身权利，其侵犯的手段也不一样，涉讼信访人提出的要求也不尽相同。这些不同就构成了涉讼信访案件的个案性，可以说，每一个涉讼信访案件就是一个主角、情节、结果都不一样的故事。涉讼信访无法找到个案一致的具体措施来解决所有的类似的信访［8］。二是程序性。法院在处理涉讼信访时，应该按照严格的法律程序如听证、当事人的辩论，使涉讼信访人和其他参与人参与到这种处理程序中，亲身感受法律的公正和程序的正义，公开透明，人性办案，为解决涉讼信访人的诉求奠定基础。三是复杂性。如前所述，涉讼信访的复杂性体现在涉讼信访问题的背景复杂化、涉讼信访人员复杂化和涉讼信访处理的复杂化。

2.涉讼信访的变性特征。

涉讼信访的变性特点是随着涉讼信访工作的开展所呈现的阶段性、变化性特点。总结归纳为:一是数量激增，信访总量大。二是对立严重。当事人之间以及当事人与法院之间的对立情绪越来越大，尤其是对案件主办法官存在很大对立情绪，接待稍有不慎，便极易使矛盾升级，特别是在当事人投入巨大精力、财力数次上访未能达到预期目的的情况下，信访人的精神压力巨大，并且迁怒于法官个人。三是诉中信访多。最初的涉讼信访多数针对的是已经审结、执结的案件，而现在有的当事人选择在诉讼进行之中就开始信访，信访的内容包括管辖权争议、法官的态度、对证据的采信等。四是涉及面广。信访反映问题涉及刑事、民商事审判，执行工作、立案工作、审判监督，干警作风等方面，几乎涵盖了法院工作的方方面面。五是信访人成分复杂。有案件当事人，有当事人的近亲属，有案件代理人，还有与案件无关的案外人。六是信访期望高。调查发现，有的信访人认为，关注领导的层次越高，“闹”出的事态越激化，自己预期可能获得的收益就越多。另一方面，信访者通常会在自己的“索赔清单”中列入上访的成本、因上访导致的各种损失以及其所受到的精神损害，这也导致其信访的期望值越来越高，化解信访的难度越来越大。七是信访老户重复访突出。旧存的信访老户每到国家重大活动、重要节日都会出来上访。八是反复信访多。有极个别信访人，每次信访后拿到部分救助款，都写出息诉罢访保证书，表示问题已解决，不再信访;但从不信守承诺，过一段时间后，就同一问题又开始信访。九是行为的多样化。信访人一般选择在召开“两会”期间，领导检查工作等时机，采取打横幅、竖标语、喊口号、闯会场、下跪、拦车、堵门、堵路等形式大造声势，摆出一副不达目的决不罢休的架势。十是息诉罢访稳控难。有些信访人反映的问题，已经经过法院、政法委等有关领导和有关专家、学者多次向其释法明理，但信访人始终刀枪不入，决不息诉罢访，同时由于涉讼信访一般会触及已生效的裁判文书，而改变生效裁判要遵循严格的法律程序，这样一来，信访者的诉求一时难以满足，息诉罢诉便难以实现。

三、涉讼信访概念的法律性价值

学者们对涉讼信访的理解各异，笔者认为，涉讼信访概念符合法律概念的一般特征，虽有欠缺，涉讼信访概念的法律性价值不容忽视，之所以称之为法律性价值，是因为涉讼信访从一个专业术语和一般概念，历经了10年的磨砺，俨然承担着一个法律概念的职责，以“涉讼信访概念的法律性价值”表述更容易让人接受。法律概念是法律的构成要素之一，是指在长期的法学研究和法律实践基础上对经常使用的一些专门术语进行抽象、概括所形成的具有特定的法律意义的概念。法律概念与一般日常交流中的概念相比有自己的特征。

(一)涉讼信访概念具有法律属性

法律概念大量来自日常生活，有的来自法律实践活动(立法、司法活动)，有的源自法学家的创设。法律概念所释放出的有效内容是由立法者或者司法者所确定的，带有法律性特征。这里的法律性包括两方面的含义:一方面是指由立法者通过立法明示，在法律规定中直接载明有法律概念的含义;另一方面是指由法律的适用者(主要是法官)在法律适用过程中根据法律原则和精神对概念的意义所做的具体确认。

1.涉讼信访是行政法规中直接载明的概念。

法律规范性文件中提出的概念当然具有法律性的特征。1995年的《信访条例》早已将信访概念进行了界定，虽然是指“由有关行政部门处理”的信访，但在最初的包含涉讼信访、涉法信访在内的信访概念，都是由政府的信访部门接待、受理、批转、督办、交办、转办和分流的信访，涉讼信访是信访的重要组成部分，构成信访的主要内容。最高人民法院2004年4月在长沙召开全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的涉讼信访概念，目的就是为了将行政信访及其他信访区分开来。最高人民法院将行政信访分流出来的涉及诉讼的信访，按照法律规定的信访概念的含义，在信访这一种概念下提出了符合逻辑关系的涉讼信访属概念，没有超越《信访条例》的直接规定，而只是在执行法律过程中对概念的精确概括和细化，目的是为了更好地处理信访问题，所以，涉讼信访概念是法律直接载明了的有法律含义的概念。

2.涉讼信访的概念具有严谨性。

涉讼信访的概念依据《信访条例》关于信访的概念表述，有利于涉讼信访概念的规范化，也是唯一可以参照的法定概念的文本格式。前文的“精练表达说”就是在此基础上形成的规范表述，即:“涉诉信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民法院反映涉及人民法院受理、审理和执行的各类案件的情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求人民法院依法处理的活动。”相对于学者们的众说纷纭，这样的表述更加严谨，更为具体，更有利于操作。首先，从概念的规范性看，参照法定概念的表述符合法律概念的表述要求，涉讼信访概念来源于信访概念，属概念与种概念具有天然的联系，作为法律概念与同类概念间的连接使法律得以表达，体现了法律概念的表达功能和法律的统一性;其次，从概念的内容结构上看，表述准确、条理、精练、严谨，丰富而明确的概念可以提高涉讼信访的法律化程度和专业化程度，法律概念与法律规则和法律原则同等重要，体现了法律概念改进法律、提高法律科学化程度的功能。

3.涉讼信访是法律的适用者对概念的意义所做的具体确认。

对涉讼信访现象的处理能够被纳入社会危机管理的结构和流程中去，并被期望在制度和机制的改良中医治社会病症，涉讼信访问题被党和政府当作重中之重的严峻社会问题予以重点攻关。中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》将处理涉诉信访的主体资格界定为:“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”为了扎实推进这一工作，各级政法委、法院、检察院和行政部门纷纷出台具体的实施办法，各级党政和司法机关，尤其是法院成为承办涉讼信访案件的责任主体，涉讼信访工作是法院工作的重要组成部分，也一直是法院工作的重点和难点，长沙涉诉信访工作会议上提出的涉讼信访概念，就是信访实践中由信访的参与者、管理者、执行者人民法院在信访法律适用过程中，根据一定的原则和精神对概念的意义所做的具体确认，是对信访法律和制度所欲调整之对象所进行的特殊归纳。

(二)涉讼信访概念具有法理学基础

涉讼信访有着极其强大的法律理念和法律支持，存在着宪政上的合理性。涉讼信访是当事人的一项法定权利。其一，1982年国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》(草案)，其中第二条规定了信访是宪法的民主权利。其二，《中华人民共和国宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告和陷害。”公民上访申诉、涉讼信访是在行使法律赋予自己的权利。不仅如此，根据宪法的规定，对于公民提出的申诉、控告、检举，尤其是控告和检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得打击报复。对信访人的信访，各级行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守，秉公办事，查清事实，分清责任，正确疏导，及时、恰当、正确处理，不得推诿、敷衍、拖延。任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人。其三，国务院《信访条例》也规定了任何公民、法人和其他组织都可以采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求。其四，《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定:人人有自由发表意见的权利;不论国界，也不论口头的、书面的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他形式。其五，这种权利还来自于其他涉讼信访法律法规中。信访权利就是公民应当和依法具有的基本民主权利，信访权利作为涉讼信访法律关系中法律主体的基本权利，充分说明了涉讼信访的法理学依据和法律学意义。

(三)涉讼信访概念具有诉讼属性

涉讼信访概念同任何法律概念一样，具备目的性、自由裁量性和严谨性特征。

1.涉讼信访具有诉讼目的性。

每个法律概念都是为了用言语来表达出一定的、区别于其他概念的、自己独有的含义和特征。涉讼信访是针对人民法院的信访，其目的是为了处理和解决当事人之间的纠纷。

2.涉讼信访具有自由裁量性。

虽然法律一般都要求禁止法官对法律的自由裁量，但现实生活中法律的某些含糊性的规定却又需要法官的这种自由裁量。法律不可能对社会生活中所发生的一切都面面俱到地给予列举，法律也不可能跟随着社会的变化一天天地进行修改，就如涉讼信访概念，就是人民法院通过法官在接访、听证和庭审等处理信访的活动，根据法律概念的表述进行自由裁量。法律概念的表述一般都留有一定的自由空间，而不是绝对的，这就是法律概念所具有的自由裁量性。

综上所述，法律概念对于法律的运作与法学研究具有重要意义。只有借助法律概念，立法者才能制定立法文件;只有借助法律概念，司法者才能对事物进行法律分析，做出司法判断;只有借助法律概念，民众才能认识法律，法律研究者才能描述法律、评价法律、改进法律。同样，涉讼信访的概念确定，尤其是作为法律性概念的确定，对于涉讼信访实务操作和理论研究具有重要意义。

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