行政承诺不反悔论

关保英

(上海政法学院，上海 201701)

行政承诺的履行是现代行政法治的重要衡量标准，在行政主体积极履行了行政承诺的情况下，行政法治通常是良性的。反之，当行政主体反悔行政承诺且成为一种普遍的行政态势时，那么，行政法治的质量也就处于相对较低的水准。当然，从大前提上讲，行政承诺的存在也与一国行政法治发展的进程有关，即在行政法治水平较高时，行政承诺在整个行政过程中就是相对较少的，而当一国行政法治还没有达到理想水平时，行政承诺的绝对数也就会相对增多。此时，行政承诺的履行状况自然而然地成了一国行政法治的组成部分。由于我国行政法治还处于发展阶段，加之我国行政权长期的强势状态，便使我国行政过程中的行政承诺的数量相对较多①无原则不受约束的行政承诺并不是法治行政和法治国家的必然要求，一定意义上讲，在法制健全的国家是不需要相应的行政承诺的。因为，在严格的程序规则下，口头的承诺可能是多余的。我国行政权在行使中有诸多法律没有调整到的空间，行政承诺大多就存在于这样的空间之中。而在这样的空间中，行政主体和行政公职人员的主观意识等就成了承诺中的关键因素。。显然，当行政承诺成为一国行政过程中的一个普遍现象时，行政承诺的反悔与否就成为行政法治中不可小视的一个问题，而且从我国行政法治实践看，行政承诺的反悔也是较为普遍的②在行政法治实践中相当一部分行政承诺是在行政主体和行政相对人之间相对不默契的情况下形成的，或者说，一些行政主体或行政公职人员向行政相对人进行承诺的目的是为了缓解行政执法中的压力，缓和行政执法过程中的紧张关系。与之相适应，一旦这种紧张关系有所缓和，原来的行政承诺也就有可能不予兑现。我国行政系统中使广大公众缺乏预期也往往由此产生。。基于此，笔者认为有必要系统研究行政承诺的不反悔问题。应当说明的是，对于行政承诺而言，反悔是它的反题，而不反悔是它的正题，本文将从正题的角度对该问题进行研究，一旦我国行政法治循着这个正题处理行政承诺问题，那么，行政承诺既可以成为一个有效的行政手段，又可以作为一个规范化的行政执法制度。在我国行政程序法还没有出台的情况下，行政承诺会成为调整行政过程的一个重要机制，并成为我国行政法治构建的基本内容。本文试从行政承诺不反悔的概念、阻滞因素、法律价值、保障对策等方面对该问题予以系统探讨。

一、行政承诺不反悔的界定

所谓行政承诺不反悔是指行政主体在行政管理和行政执法中对行政相对人作出的承诺没有不予履行或终止履行的情形。这是我们给行政承诺不反悔所下的一个简单定义，对于这个定义的理解应当注意这样一些切入点:第一，行政承诺不反悔是一个行政法实在问题。在行政法问题的研究中往往有两个不同的问题范畴，一是行政法理问题，另一是行政法实在问题。前者是指为了解释和分析行政法现象人们有意识地设立一些命题，并运用这个命题对行政法实在作出构设、论证和分析。行政法学理是行政法问题研究中不可缺少的，但行政法学理是相对主观的，其在存在形式上具有一定的独立性，即既可以依赖于行政法实在而存在，又可以在一定条件下脱离行政法实在成为一种具有独立价值的东西，例如行政法关系的概念及理论、行政行为的概念及理论等。后者是指或存在于行政立法之中，或存在于行政执法之中，或存在于其他形式的行政法实践之中的构成要素，它们可以是制度，可以是规则，也可以是其他形式的行政法实在。行政承诺不反悔可以作为一个分析行政法问题的理论，但是在行政法问题的研究中，它应当是一个行政法实在。事实上，在一些国家的行政法制度中存在着这样的制度，不论这样的制度是以什么形式命名的。若我们仅仅将行政承诺不反悔放置在学理范畴之中，那就大大降低了该问题的价值。第二，行政承诺不反悔存在于行政法治之中。行政承诺与行政法治的具体关系在行政法学研究中尚未有深入研究。而在笔者看来，行政法上的承诺存在于两种情况下:第一种情况是法律对某一行政执法作了严格规定，而在这个规定中为行政承诺的存在留下了一定空间。例如，在行政许可的实施中，常常有一个较长幅度的法定期限，行政主体便可以依这个期限的刚性规定，对行政相对人作出柔性化的许可，如可以将60日的许可期限在30日内予以完成，30日完成行政许可是行政主体对行政相对人所作的一个承诺。第二种情况是行政法未对有关的行政管理事项作出规定，而行政主体为了有效履行管理职能，便可以对行政相对人作出某种承诺，这时的承诺没有法律上的明文规定，是行政主体依据行政裁量而作出的。行政承诺不反悔在上列两种场合都有存在的空间，由于现代法治国家将上列两个空间都框定在行政法治之中，因此，我们认为行政承诺不反悔存在于行政法治之中。第三，行政承诺不反悔的法治对象是行政主体。行政承诺不反悔作为一种行政法实在，与行政法的法律治理有着非常密切的关系，即是说，行政承诺不反悔并不单单是一个行政法元素，而是行政法治理中的一个动态的东西，或者动态于行政法治过程之中，或者动态于行政法的运行机制之中。一旦行政法中存在某种作为动态的法理制度或机制，这个法理就是具体的，就应当有具体的法理对象，行政承诺不反悔的法治对象便是行政主体，而不是行政相对人。此三方面是我们界定行政承诺不反悔的基本切入点，若以此三者为切入点，我们便可以发现行政承诺不反悔具有下列涵义:

第一，存在一个行政法上的承诺。行政法上的行政承诺的存在是现代法治政府的必然，也是责任政府的必然。即是说，在法治政府和责任政府的理念之下，行政主体与行政相对人的关系由原来的绝对权威关系或命令服从关系形式转化为了契约关系或协商关系的形式。在契约关系和协商关系之中，行政主体与行政相对人的地位具有一定的平等性，这种平等性是行政承诺存在的前提。换言之，在行政主体与行政相对人传统的权威关系模式中，行政主体既可以作出这样和那样的行为，也可以在此时作出和在彼时作出，其行为方式是不受相应的条件制约，尤其不受行政相对人设立的条件制约的。现代法治使行政主体与行政相对人的关系形式在本质上具有平等性和契约性①行政合同行为广泛运用于现代行政管理就充分证明了这一点。行政合同在很多情形下就是“政府部门与特定相对人在协商基础上达成的协议”。参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2009年版，第308页。，而这种非常特别的关系属性将行政主体与行政相对人置于了双方互动、权利义务对等的新模式之中。行政法上的强迫在这种模式中少之又少，取代行政主体无原则地施以强迫手段的则是一些相应的柔性手段，其在行政管理和行政执法中对行政相对人的承诺便是一种柔性的行政手段。然而，这种柔性手段仅仅对该手段的选择具有意义，一旦行政主体选择了该手段，其就由一个主观问题变成了一个客观问题，该问题客观化以后承诺的不反悔就是这个问题的本质。由此可见，我们不能离开行政承诺本身来分析行政承诺的不反悔。应当说明的是，一旦某一承诺成为行政法问题它就具有法律上的相关属性，之所以要强调这一点是因为行政法上的承诺与行政法上的恶意串通是不能相提并论的。在行政法实践中，行政主体有时为了某种不正当目的，便与一些行政相对人在法律之外达成合约，这个合约中行政主体给行政相对人的意思表示也是以承诺的形式出现的，但由于这个承诺是受法外因素制约的，因而，其是行政主体与行政相对人的恶意串通，对于这种以承诺形式出现的恶意串通当然不能以反悔与不反悔论之。进一步讲，行政承诺不反悔中的行政承诺是一种正当的法律承诺，正是这个正当法律承诺的存在才使行政承诺不反悔的进一步发展有了意义。

第二，行政主体履行了或正在履行这个承诺。行政承诺不反悔既是行政主体对行政承诺的态度，又是其对行政承诺的法律状态。作为一种态度，在行政承诺反悔的情况下，行政主体对原来的行政承诺有了新的认识，而这个新的认识与原来承诺作出时的主观认知是相反的。反之，在行政承诺不反悔的话语中，行政主体对行政承诺的认知在该承诺作出时与该承诺作出后是一致的，即都认同这个承诺的相关内容。然而，行政主体对行政承诺的态度还不是问题的关键，因为在行政法治实践中行政主体也常常存在履行不高兴承诺的情况，即行政主体履行行政承诺与主观认同行政承诺并不一定绝对地对应。而对于行政法治的精神而言，所关注的并不在行政主体对行政承诺的后期态度，而是其客观行为。行政主体对于已经作出的行政承诺可能会采取下列行为方式:一是作出某一行政承诺时，因主观认知的变化而不将承诺的内容予以兑现，导致这个承诺只有客观外形而无客观上的实质要件。二是行政主体在行政承诺履行过程中，由于主观认知的变化而中止了承诺的进一步履行。在行政承诺履行中止中，行政主体只兑现了行政承诺中的部分义务，而没有兑现全部义务。反过来说，行政相对人只接受了行政主体的一部分行为，而没有机会接受全部行为。三是行政承诺履行完毕后，行政主体由于态度的变化，而要恢复到行政承诺没有履行前的状态，或以其他方式改换原来履行时的义务，将履行时的义务状态变为权利状态。显然，行政承诺不反悔是对上列三种行为状态的否定，即是说，行政主体与行政承诺之间一要着手或打算履行行政承诺中的义务。二要不作停止承诺内容的表现。行政主体对于行政承诺的内容要不折不扣地予以实施，而不能只实施一个阶段、一个时期、一个部分。三是行政承诺一旦实现后，这个承诺的法律状态就已经结束，不能以任何理由再捡起，尤其不能将已经完成的承诺内容进行倒置性处理。说到底，行政承诺不反悔是对法律行为而言的，至于行政主体心理上对行政承诺的态度不是不反悔关注的焦点，因为，如果我们从心理机制上对行政承诺不反悔作出概念界定的话，就违背了有关法律行为客观性的理论，这要求读者必须从行为机制上而非心理机制上领会反悔的概念。

第三，行政相对人受益了承诺的内容。行政承诺若放在较大的视野考察，我们就可以发现它是一个关系的复合体，即其涉及行政主体与行政相对人的关系、行政主体与利益关系人的关系、行政主体与国家政权体系的关系等。这种复杂的关系形式使行政承诺与多方主体的利益有直接或间接关系。行政承诺的直接对象是行政相对人，因此，这中间的直接主体便是行政相对人，其是行政承诺的直接受益者。与行政相对人关联的是利害关系人，所谓利害关系人是指与承诺内容关联的行政相对人以外的公民、法人或者其他组织，他们中有些从行政主体对行政相对人的承诺中间接受益，有些则间接受害。由于行政主体的行政承诺背后还涉及国家利益，这就使整个行政承诺伴随着错综复杂的利益关系，而这种复杂的利益关系会对行政主体的承诺行为在履行中产生一定的影响。如果某一行政承诺履行时，其他利害关系人因利益受损而提出异议，或者行政主体履行以后发现会对国家利益或某种公共利益造成侵害，便有可能在承诺履行中调整相应的利益关系。笔者认为，行政承诺不反悔中，利益关系的分配是一个重要的衡量指标，即必须根据谁受益而判定行政承诺履行的情况。也许，行政承诺作出后由于一些内外在原因可能使承诺内容对第三方不利，行政主体从平衡权益关系出发而降低承诺内容中行政相对人受益的量，这种情况下就不能说该行政承诺不反悔，而可以说行政主体反悔了这个承诺。深而论之，行政承诺的内容之受益者是行政相对人，而且其确确实实受益了这个承诺，行政主体将受益对象调整为其他主体，那么，这个行政承诺就处于反悔状态中。从这个意义上讲，行政相对人受益行政承诺的内容是衡量行政承诺不反悔的基本要件之一。

二、行政承诺不反悔的阻滞因素

上面我们已经指出，行政承诺有行政执法中的承诺和行政管理中的承诺之分，前者有较为严格的法律前提和具体的法律规定，如《行政许可法》对行政许可中承诺的规定①《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”这实际上就是对行政承诺的强调。。后者则是行政主体根据行政管理的需要通过行政职权自由裁量之，其就法律规则而言是相对松弛的。我国行政法治实践中，存在于执法中的行政承诺相对较少，而存在于行政管理中的行政承诺则相对较多。即是说，我国绝大多数行政承诺都发生在行政管理领域，由于该领域的承诺没有严格的法律依据和具体的法律规范，这便导致这个范畴的承诺是最易发生变化的，如果我们用反悔与不反悔来分析的话，那么，就可以说存在于行政管理领域中的行政承诺是最易反悔的。众所周知，我国行政权的行使中行政主体有非常高的行政权威，这个行政权威使行政主体的职权行使或存在于法律规范和法律典则之内，或存在于法律规范和法律典则之外。客观上讲，行政主体的绝大多数行政管理行为并不一定是严格意义上的法律行为，不仅行政主体的内部管理如此，行政主体的外部行政管理也是如此。我们以某区人民政府某年度的政府工作报告为例，其中就有这样一段内容:“大力提升城镇管理水平。综合推进规划管理、市容管理，切实加强城镇维护，确保城镇运行规范、整洁、有序。严格实施城市总体规划，加快完善城市规划体系，强化规划管理和执法，依法、有力、有效推进动拆迁，加大对违法建筑的整治力度，充分发挥规划对城市建设的调控、引导作用。大力推进市容环境综合管理，全面实施网格化管理，建立和完善发现及时、处置快速、解决有效、监督有力的长效机制，探索建立城市综合管理联动机制。针对重点地区、重点路段，加大市容市貌专项整治和执法力度，大力治理市容顽症，进一步改善市容环境。”［1］这些内容是重大的政府行政决策，但其中究竟有多大层面上的法律依据，我们是不易看出来的，然而，这一段话中却包含了诸项行政承诺的内容。毫无疑问，这些承诺从其作出开始就隐藏着难以兑现的情形。而这些内容和行为过程都体现了行政主体的高度行政权威。当然，行政主体具有行政权威是行政权行使所必需的，但是，一旦这种权威超过必要限度，行政主体的行为方式就有可能是琢磨不定的，因为其往往通过既有的行政权威随时改变行政决定。我国诸多地方政府在行政管理中都有着众多的随时改变行政方案的情形，例如，某市决定在一个新行政区域建一个新型的卫星城，在投入上百亿元后突然中止了原来的决策，或者大大放慢了原来决策推进的步伐，如果我们把原来行政决策中的内容用行政承诺来衡量的话，那么，这个承诺显然是处于反悔状态中的。由此可见，行政承诺的反悔与行政权威是有一定关联性的，在我国行政权威相对明显的格局下，行政承诺不反悔的阻滞因素就显得非常多见。笔者试就目前我国行政承诺不反悔的阻滞因素作如下分析:

第一，因行政承诺草率而阻滞。行政承诺不反悔的反题是行政承诺的反悔，因此，行政承诺的反悔也就成了行政承诺不反悔的阻滞因素，而这个阻滞因素的第一个便是草率作出的行政承诺。所谓草率作出的行政承诺是指行政主体在对行政相对人作出某一承诺时对承诺内容实施和实现的背景未作充分考虑或论证，导致这个承诺的内容在客观上难以按时实现、难以按质实现、难以按量实现的情形。在行政法理论中，由于行政主体考虑不同，而使行为不能实现的状态有:主体不能，即有关的权益承受主体无法或者不可以接受行政行为所设权利或义务的状况，当然，在行政承诺中主要是所赋予权利的状况，如行政主体承诺某一行政相对人减免某种行政收费或税收的情形，而这个主体在法律上并不具有被减免的资格，此种情形下该承诺中的主体是错误的。客体不能，指行政承诺中的权利与义务是虚幻的或者无法实现的。例如，行政主体向某一行政相对人承诺在某一自然保护区作旅游开发，而这个保护区本身是国家尚未许可的自然保护区，而在这样的保护区内任何旅游开发都是不可以的。客体不能是行政承诺中不能实现的主要情形。标的物不能，指行政承诺所涉及的客观对象是不存在的，或者至少不能在这样的对象上进行某种行为，例如，行政主体承诺将某一公共资源让私人去开发等①公共资源在现代行政法中是一个基本的规制对象，即是说，行政法自20世纪中期以后就调整有关公共资源的分配问题，毫无疑问，行政主体在公共资源的分配中起着非常重要的作用。从法律理论上讲，公共资源具有明显的公共性，它的受益主体乃至于经营主体都是不特定的。正因为如此，《政府采购法》要求在公共资源的经营中必须通过竞争等方式确定相应的主体资格。而在行政法治实践中，一些行政机关往往出于诸多非理性因素的考虑随意承诺将某种公共资源交给已确定好了的主体经营，而不以法定程序为之。。在行政法治实践中，上列三个方面的因素都必然导致某一行政承诺的草率。草率的行政承诺就承诺本身而言并不是违法的，即是说，某一行政承诺不能因为草率而导致它对行政相对人的无效性，也就是说，行政承诺中的草率因素并不能否认它的法律效力，或者更深一步讲，行政主体对行政相对人草率承诺中的过错不应当由行政相对人买单。然而，客观情况是草率作出的行政承诺的确是无法实现或不能实现的。即便在行政执法承诺中，此种草率作出的承诺也是客观存在的，例如，行政主体本来答应行政相对人在10日内办完行政许可，但这个10日的期限可能无法完成许可事项。无论如何，行政承诺本身的法律属性使草率的承诺一旦不予兑现就成了行政承诺的反悔，即不反悔的阻滞因素②草率承诺无法实现和不能实现中，行政相对人是否有过错、行政相对人是否应当为这个过错买单是值得讨论的问题。如果能够证明行政相对人有欺诈行政主体的行为，按常理行政相对人是要承担一定责任的。但就行政承诺本身是一种行政行为而言，行政相对人似乎是无须为此买单的。。

第二，因行政政策变迁而阻滞。行政政策是指行政权行使中行政系统高层以及相关的权力主体为行政过程确立的行为导向，该行为导向常常是明确和清晰的。具体地讲，行政政策的来源既可能是行政系统之高层，即行政系统之决策层，例如，我国国务院就处在行政系统之顶端，国务院全体会议和常务会议确立的某一时期和某一阶段的行政方略就是行政政策之一种。又可以是其他主体，如一国执政党也是行政政策的主要产出者，这既包括中央关于全国的行政政策，又包括地方党的领导机构关于地方行政权行使的政策③如2011年《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》;深圳市2011年《关于建设廉洁城市的决定》，2012年《关于进一步加强党管人才工作的意见》等。。上述政策对于一国行政权行使而言具有非常重要的指导意义，它们虽然不是法律，但常常决定着行政法律实施的走向。它们不是行政行为，但常常决定着行政行为履行的走向。在一些时期或特定情况下，这些政策也可能取代行政法律。我们知道，政策的本质特点在于其灵活性和多变性，其常常依据国内外形势的变化而注入一些新的内容。可以说，无论是行政法治高度发达的国家，还是行政法治相对不发达的国家，法律机制和政策机制共同对行政权的行使起着规范和指导作用④正如安德森所言:“某一法令只是赋予某个机构对某些问题采取行动的合法权威，机构的效能和其实现目标的程度，受机构借以活动的政治环境以及它所拥有的政治支持的影响。换言之，政治影响着某一机构如何运用它的处理权和计划的执行。机构存在环境包含许多力量，它们在此时或彼时对机构的行动发挥着影响。”参见［美］詹姆斯·E．安德森著:《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第125页。。所不同的是，不同水准的行政法治在政策指导行政权的机理上有不同表现，即发达国家政策对行政的作用常以机制化的形式渗入之⑤在这里有一个非常极端的例子就是“9·11”以后，美国政府的行政政策对行政权行使的影响。以社会治安的行政执法为例，在有关国家安全和社会安全政策的导向下，美国社会治安的管理不断强化，而且这种强化已经在一定范围内与美国宪法规定的人权保障原则有所冲突。，而在行政法治相对不发达的国家，政策对行政权过程的渗入有序化程度不高。一旦政策渗入到行政权行使中，那么，行政行为就会在两个轨道上运行，即法律的轨道和政策的轨道。毫无疑问，只有当政策轨道和法律轨道不一致时，政策轨道才有效。换言之，政策轨道与法律轨道并不是重合的，而政策的导向作用在此情况下便会改变行政行为运行的轨道，行政主体对行政相对人原先作出的行政承诺就会因为政策的介入而改变，这种改变反映到具体的承诺中就有可能是原行政承诺的反悔。当然，有些行政承诺由于本身在法律典则的严格规制之内，反悔的情形不会因政策的介入而出现。而存在于行政管理中本身以承诺形式为法律效力的承诺便有可能因政策的介入而反悔，例如，行政主体承诺廉租房的改善可能会因房价调整政策而不能实现。因政策变迁而阻滞行政承诺不反悔的情形在我国行政法治中是非常多见的。

第三，因行政系统内部变化而阻滞。行政系统内部变化是指行政系统内部的机构变化和人事变化以及其他方面的硬件变化。行政系统中的机构设置虽然在行政组织法的机制下具有稳定性，但在行政法治实践中，新的机构的产生和组建，旧的机构被撤销以及机构本身的组合并非是个别现象，也并非是偶然现象。例如，我国近年在相对集中行政处罚权制度构建中，就撤销了一些行政机构，组建了一些机构，合并了一些机构等。行政系统中的人事变化更是一个常态化的现象，这包括免职和任职以及撤职等。上列变化就其固有属性看都属于行政系统内部的变化，这个内部变化本来不应当直接影响到行政系统的外部属性，然而，在行政法治实践中，每一次的行政系统内部的变化都会或深或浅地影响到外部行政过程之中。这种影响有时表现为原来行政方略的调整，即新的机构和新的行政领导对行政管理和行政执法传统方式或原来方式的否定，而形成新的方式和方略。有时则表现为对原来行政空间的扩展或缩小，尤其在行政机构被整合的情况下，原来的行政空间要么被拓展，要么被缩小，例如，相对集中行政处罚权后，一些机关固有的行政空间就发生了深刻变化①相对集中行政处罚权是对行政职权的一种整合，在整合过程中，一些行政机关权力有所剥离，而新组建的机关则行使了若干机关的权力。这种权力的变化也必然影响到其行政空间上，包括行政事态空间、行政地域空间等。。有时还表现为对某种重大行政决策的否定，在行政系统中行政人员变化时此种调整最易发生。如某市原市长对于实现绿色城市情有独钟，在其任职期间朝着决定市民出门一公里后就必然有城市绿地的目标发展，而在新的市长上任以后，原来这个决策就发生了重大调整，即将原来的绿色城市的理念取而代之以高度商业化的城市理念。上列内部变化所导致的外部变化对于已经作出的行政承诺而言是非常致命的。我们知道，行政主体的行政承诺有时是一对一的，即一个行政承诺只对应一个行政相对人，有时则是一对多的，即一个行政承诺对应多个不特定的行政相对人，在行政相对人不特定的情形下，承诺虽具有普遍性的战略意义，但承诺的对应方都较为松散，正是这种松散性为行政主体变化后行政承诺的变化提供了温床。一旦行政主体将内部行政变化延展到行政系统之中，行政承诺不反悔就必然会出现阻滞。

第四，因行政承诺受到第三方质疑而阻滞。行政承诺的作出与行政承诺的履行是两个范畴的东西，二者在行为方式上表现得完全不同。就行政承诺的作出而论，其是在行政主体与行政相对人双方完全的合意下而为之的，整个过程只有两个参与主体，就是承诺方和被承诺方，即行政主体和行政相对人。就行政承诺的履行而言，则是另一种情形，其是多个社会主体的行为，与多个社会主体的利益有关联，即是说行政承诺履行中行政主体与行政相对人的单一关系已经不复存在。这其中包括制约行政主体的司法机关和立法机关，包括与行政相对人有关联的其他利害关系人。这种复杂的关系形式对于行政承诺的履行而言注入了诸多复杂要素。同时，行政承诺作为一种特殊的行政行为，可以从理论上归入给付行政行为的范畴。我们知道，在行政法上给付的行政行为是指“行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定情况下，依照法律、法规和其他有关行政规范的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或其他优待的具体行政行为”［2］。作为给付的行政行为，行政主体必然是以国家资源或公共资源，甚至一些特定社会主体的资源为代价的，例如，行政系统在公共绿地建设的行政承诺中，就有可能以公共土地价值的转换为代价。进一步讲，行政承诺在作出时行政主体可能还没有能力对相关的利益分配以及利益分配后的结果予以考虑，但是，进入行政承诺的履行阶段，这些问题就有可能暴露出来。或者利益关系人由于承诺牺牲了自己的利益而质疑原来的承诺关系，或者制约行政主体的其他国家机关质疑行政主体与行政相对人的承诺关系，一旦这样的质疑出现，它就有可能成为阻滞原来承诺履行的因素。当然，行政主体完全可以对一些质疑不予考虑，继续兑现原来承诺的内容，但是这只是预期情况中的一种。即是说，第三方对行政承诺的质疑常常会成为一个诱因，进一步导致行政主体反悔原来的承诺。我国行政法治实践中，因第三方质疑而使某一承诺中止的情况并不少见。

三、行政承诺不反悔的法律对策

行政承诺不反悔在行政法上具有非常重要的价值，对此，我们必须从理论上给予关注。在行政法治实践中，一个行政承诺也许具有合理性与不合理性之分，但承诺一经作出即具有法律上的效力，除非这种承诺本身是行政主体与行政相对人在恶意串通下为之的。也就是说，行政承诺的合理性与不合理性不能成为行政承诺反悔的当然理由，若某一行政承诺确实存在不合理性，可以由行政机关对这种不合理性买单，但要对承诺进行变更则必须通过法律程序为之，并将其中因不合理调整给行政相对人造成的损失以其他方式予以弥补。深而论之，行政承诺不反悔是一个具有绝对价值的行政法命题，这个命题的法律价值可以由下列诸点予以佐证:其一，树立行政公信力的价值。行政公信力是指行政系统以及行政主体本身以及它的行为方式被公众认同的状态。即是说，行政系统自身有较高的威信，其行为方式亦得到公众的普遍认同，其就是有公信力的。反之，其存在本身就受到其他社会主体的质疑，其行政方式也常常被行政相对人诟病，那么，就可以说这个行政主体的公信力是较差的。行政承诺的反悔与否是行政公信力的基本判断标准之一。一个行政主体能够在行政过程中长期信守诺言，毫无疑问，这样的行政主体就会不断博得公众的信任。而当行政主体今日反悔自己的承诺，明日反悔自己的承诺时，其就不再有公信力。应当指出，我国行政主体的普遍公信力是比较低的①这也是我国要建立政府诚信体系的原因。近年我国一些地方已经着手构建社会诚信体系。如上海市人民政府2003年出台了《关于加强本市社会诚信体系建设的意见》、《上海市2003—2005年社会诚信体系建设三年行动计划》等。，而且在诸多方面公众已对行政过程产生了巨大的失望。因此，如果我们能够从行政承诺不反悔这一并不太大的事情做起，行政公信力的树立也就有了一个好的开端。其二，保证行政立法权威的价值。毫无疑问，不论在何种政权体制之下，行政权的运行都必然存在于法内和法外两种机制之下，正如有学者所指出的:“行政过程不可能单单从法律的视角进行描述。存在许多任务(如预算、协调和计划)，对此，法律并不是首要的考虑。执行机构的创设，和文官领域的许多发展一样，一直就没有得到立法的授权，而是被看作实质上属于各部管理的一种形式。许多政治家和行政人员倾向于从工具主义的立场出发看待法律，把它当作一种实现社会或经济政策的手段。在诸如税收这种政府领域，详细的规则存在于制定法或解释制定法的司法判决中。即使这样，这些规则也不能提供一幅完整的画面。”［3］法内的机制是相对理性化的，而法外的机制中非理性的成分相对多一些。因此，对于一国而言，要实现真正意义上的行政法治就必须尽可能将行政权的行使回归或框定在法律范围之内。行政承诺反悔的基本原因之一就是法外因素对它的干扰。事实上，行政承诺反悔使行政过程中一大部分行为方式游离于法律规范之外，这样即便我们在行政立法方面做了许多工作，即便行政立法体制已经基本完善，同样不利于树立行政立法权威的价值，因为在这种情况下行政立法对行政过程的规制被法外因素的规制所取代。基于此，我们认为行政承诺不反悔的又一基本价值是有利于树立行政立法的权威。其三，维护行政相对人权益的价值。行政法上的承诺往往是行政主体给行政相对人许诺下的一个义务，即是说在整个行政承诺中，行政主体是一个义务主体，而行政相对人则是一个权利主体。行政主体通过对承诺内容的实施履行了对行政相对人的义务，行政相对人便从这个义务履行中受益。进而论之，一旦行政主体作出行政承诺，行政相对人既获得了某种权益，又对这种权益有了行政法上的正当预期，这是行政承诺行为与其他行政行为相比最明显的特性之一，正是由于行政相对人与行政承诺的这种深层次的关系，就使得一旦行政承诺反悔，行政相对人的损失就要比行政主体终止其他行政行为的损失要相对大些，因为在行政承诺反悔的损失中，行政相对人既有物质上的损失，又有精神上的损失，尤其是他对行政系统的失望使这种心理创伤难以用一种救济手段来弥合。同时，行政承诺在有些情况下是以抽象行政行为的形式出现的，若被行政主体反悔后，行政相对人便无法用司法途径进行权益救济。故而，可以说行政承诺不反悔具有维护行政相对人权益的价值。行政承诺不反悔的阻滞因素及其上列法律价值决定了对于我国实现全面行政法治而言，行政承诺不反悔是至关重要的，从法律上保障行政承诺不反悔也就成为一种必然。那么，如何保障行政承诺不反悔呢?笔者试提出下列方面的思路:

第一，行政承诺应当谨慎化。在行政承诺行为中，行政主体与行政相对人的地位是对等的，这与其他相关行政行为有一定的区别。我们知道，在有些行政行为中行政主体的意志力占上风，如在行政强制和行政处罚行为中。在有些行政行为中则是行政相对人的意志力占上风，如在行政救助行为、行政物质帮助行为中，行政主体为一定行为与不为一定行为必须依行政相对人的诉求而为之，行政主体在这种行政行为中的无奈是非常明显的。然而，行政承诺行为中，既不是行政主体的意志力占上风，也不是行政相对人的意志力占上风，而是在双方对等意志力之下为之的。在这个对等关系中，行政主体是可以作出选择的，既可以依据兑现承诺的能力而选择承诺，也可以依据兑现承诺的能力选择不予承诺。就行政主体具有行政承诺的选择性来讲，其在整个承诺中是有积极性和主动性的，至少具有自身能力的完全控制力。若每一次的行政承诺行政主体都作很好控制的话，那么，行政承诺的反悔也就不会存在。正是由于行政主体在承诺中的放任态度才会带来承诺履行中的无法实现性。正因为如此，我们认为要在行政法上对行政承诺不反悔进行保障，首先应当强调行政承诺的谨慎化。在行政法治中，行政承诺的不谨慎作出常常与行政主体拍脑袋和拍胸脯的两个行为方式有关，一些行为主体不对所承诺的事项进行调查研究，便轻易对行政相对人进行表态。当然，若我们把原因深层追究一下的话，便可以说行政主体这样做时常出于攫取行政政绩或其他不良的主观动机。行政承诺的谨慎化要求行政主体既不要为行政相对人拍脑袋，也不要为行政相对人拍胸脯，而是比较严格地处理与行政相对人的行政法关系。为了控制行政主体不经过论证和调研的行政行为发生，一些国家的行政法制度中设置了谨慎条款，还有一些国家制定了专门的行政行为谨慎法。这样的法律典则在调整行政主体其他行政行为的同时，也对行政承诺的谨慎化作了规定。目前我国行政法中关于行政行为谨慎化的规范还是一个空白，我们既可以在相关的行政程序法典中作出这样的规定，也可以通过制定单一的行政法典对行政承诺中的谨慎化予以规定。

第二，行政承诺应当制度化。行政承诺既发生于行政执法行为之中，又发生于一般意义的行政管理行为之中，因此行政承诺较之行政法上的其他行政行为都要复杂一些。一方面，行政承诺会以具体行政行为的形式出现，当行政承诺对象单一、主体单一、内容单一时，其就是一个典型的具体行政行为，尤其行政执法中的行政承诺更是一个附着性的具体行政行为，即它附着于一个主行政行为之中，是一个主行政行为的从行政行为。显然，在行政执法中的承诺还不能完全包容承诺中具体行政行为的属性，即是说作为单独的具体行政行为出现的行政承诺在行政管理行为中同样是存在的①通常情况下，当行政机关在行政执法尤其在作出某一具体行政行为时所作的承诺都具有附着性，而当行政机关在相对抽象的意义上履行行政管理职能时，所作的承诺便具有相对的独立性。例如，一些环境保护部门常常会作出在特定时间内改善某种环境的承诺就具有相对的独立性。。另一方面，行政承诺还会以抽象行政行为的形式出现，当行政承诺对象相对模糊时，承诺行为作为抽象行政行为的属性就要明显一些。例如，行政主体在自己所辖行政区域内，向行政相对人承诺提高公共福利的行为，就更接近于抽象行政行为，因为在这个行为中行为对象是不特定的。也许，正是由于行政承诺的这种复合属性，我国学界没有针对行政承诺进行相应的理论构建，我国行政法治实践也没有针对行政承诺进行相应的制度构建。然而，在笔者看来，行政承诺的本质所反映的是行政主体与行政相对人在行政权行使中的相互关系，这种关系一旦进入国家行政权力行使领域就应当是一种法律关系，而非抽象意义上的行政关系。客观实践中行政承诺关系也与行政法关系是重合的，无论关系主体、关系客体，还是关系运行中的实在逻辑，都难以从法律关系的理论构建中剥离出去。我们肯定了行政承诺行政法关系的性质以后，对承诺行为以及因这个行为而引起的法律关系进行制度构建就是理所当然的。换言之，我们应当在行政法典则中肯定行政承诺作为一种特殊形态的行政行为的性质，甚至将其上升为行政法上的一种制度，使行政承诺依相关的制度规则而为之。

第三，行政承诺应当契约化。行政承诺的理念是不断发展和变化的，在这个发展和变化过程中基本的曲线是行政调控方式由刚性而柔性，由强迫而自愿。我们知道，在西方国家的行政法理论中最早的理论范式是“红灯理论”，所谓红灯理论就是指行政法通过对行政权的有效控制使其在面对公众生活时立即刹车，将公与私予以严格区分，并使它们在两种运行逻辑之下运行之。后来该理论被放弃，而换之以“绿灯理论”，该理论主张行政主体对于公众生活的介入是无条件的，尤其在现代福利国家之中，只有允许行政主体无条件地介入公众生活，其才能够为社会公众提供公共服务和社会保障。在绿灯理论之下，公共权力范畴与私人权利范畴不再有原来的绝对性。同时，行政主体在绿灯理论之下也可以有更多更大的作为。后来还出现了相对折中的“黄灯理论”等［4］。现代一些发达法治国家则更喜欢契约理论，正如英国学者所描述的:“自1979年以来，连续几届保守党政府通过一系列的政策创新，转变了我们所谓的‘行政国家’的角色定位;而保守党政府所提出的政策创新，根本上改变了人们对在公共部门中以不同形式适用的契约理念和预期……所有这些政策共同作用的结果是，导致政府履行职责的方式发生许多重大变化。在多数情况下，制定政策的总体责任虽然仍属中央或地方政府，但是一部分行政结构出现了授权产生的执行机关身份。”［5］虽然契约本身是非常古老的，但将契约的精神拓展至行政法中来则是一个新的思路。一则，契约的介入使行政法中“公”和“私”的界限不再像以前那样清晰，也无须作出像以前那样清晰分辨之必要。二则，契约的介入使行政法调控模式由原来的强制主义变成了协同主义，这样的协调既使行政相对人得到了巨大的心理满足，又使行政主体的职权行使不再像以前那样难看。笔者认为，行政法上契约理论的出现对于行政承诺而言意义是十分重大的，即是说我们可以用契约精神调适行政承诺。就目前而论，尽管行政承诺表现出了行政主体对待行政相对人积极性的一面，但从承诺不能完全兑现或不兑现的角度讲，承诺仍然是在行政权强势的情况下作出的，在行政法治实践中，一些行政主体撕毁行政承诺也像作出行政承诺一样简单，这样便使行政承诺只具有形式上的意义，而不具有改换行政法治的实质意义。基于此，笔者认为，行政主体的行政承诺应当以契约的形式出现，一个承诺中，主体双方是通过契约的文本联系在一起的，该契约中除了写明行政主体所承诺的义务以外，还有相应的追责条款。至于这种契约是否要严格框定在公法契约的范围之内则是可以考虑的。换言之，我们完全可以用私法契约的模式将行政主体和行政相对人在行政承诺中连结起来。

第四，行政承诺应当可诉化。行政承诺关系的形成无疑是在相对宽松的氛围中进行的，至少对于大多数行政承诺而言是如此①行政承诺从深层次讲与行政诚信(无论是作为理论层面上的，还是制度层面上的行政诚信)是紧密联系在一起的，质而言之，如果没有行政诚信理论的支撑，行政承诺就是不存在的。从这个意义上讲，在绝大多数情况下，行政承诺应当是在一种相对宽松的氛围中形成的。。这种宽松的氛围可能会犯一个错误，那就是行政承诺即使没有完全兑现也不会给双方主体造成什么不良后果，也许会有人认为在行政主体没有履行承诺时，行政相对人中的一些可能会一笑了之。笔者注意到，在我国行政法治实践中确实有一些没有兑现的行政承诺公众一笑了之的情形，如果某市政府向市民承诺在数年内建成国际大都市的承诺，数年后，这个城市距国际大都市还有非常大的差距，公众对于这个承诺往往不会太当真。但是，在笔者看来，行政承诺无论如何都应当是一个行政法问题，之所以这样说，是因为作出这个承诺的一方是公共权力的代表者，其作出承诺的行为是一种政府行为，乃至于国家行为，而非某个社会个体的行为。如果我们否定了行政承诺正式法律性质的论断，那么，任何一次的行政承诺一旦因某种原因而阻滞，一旦被行政主体反悔，行政相对人就不能对这种反悔无能为力，相关的权力主体也不能将这种反悔视为正当。若深一层论之，行政承诺若被行政主体反悔，行政相对人就应当有行使诉权的机会。在目前的行政法制度中，绝大多数行政承诺的反悔公众并无行使诉权的机会。如果是这样的话，那么，行政主体的承诺既可以这样为之，也可以那样为之，承诺中的内容既可以予以兑现，又可以不予以兑现。这样的状况所反映出来的仍然是行政权力的强大性和无原则性，而且行政承诺会作为行政主体忽悠行政相对人和其他权力主体的一个东西。总之，在行政相对人不能对反悔的行政许可说不，或者不能将这种反悔交给第三方公断时，行政承诺对整个行政法治的危害、对行政公信力的危害会超过所有不当行政行为。因此，我们认为，行政承诺没有兑现或只部分兑现时，行政相对人便享有相应的诉权。当然，我国行政诉讼法对行政相对人的诉权范围作了严格规定，依目前的行政诉讼制度，行政承诺反悔后其中的某一部分无法进入诉讼状态。笔者认为，这个问题并不难解决，我们可以用现代契约的起诉方式构建行政承诺反悔中行政相对人的诉权，即用私法原理处理相对人与承诺主体的关系。在行政承诺由公法关系转入私法关系以后，行政相对人的诉求就不再有障碍了，因为这时普通的诉讼制度就能够对此予以调整。

四、行政承诺不反悔与行政法治新进路

行政承诺不反悔与行政法治的关系是不能回避的问题，我们知道，仅就行政承诺不反悔这个命题来看，它是一个自律性的命题，所谓自律性是指行政承诺反悔与不反悔实质上所依靠的是一个自律机制，就是行政主体与行政公职人员通过良知和相关的道德因素对其进行约束的机制，这个机制在现代行政权的行使中是非常必要的。一定意义上讲，也是我国行政权和其他国家权力行使中的重要约束机制。但无论如何，我们还不能认为，行政承诺不反悔就是一个行政法治中的实在问题，之所以这样说，是因为行政主体和行政公职人员在行政执法中即使出现了反悔，他也不当然地构成不法行政的问题。此点也使行政承诺反悔一旦在行政法治实践中发生，行政相对人也不一定有非常有效的手段对其进行救济。基于此，我们认为，行政承诺不反悔无论如何都必须和行政法治联系在一起，不能游离于行政法治之外。然而，行政承诺不反悔究竟如何与行政法治联系在一起，却是一个难以解决的问题。一定意义上讲，也是一个具有高难度的行政法治问题。换言之，行政承诺不反悔从表层看，是一个行政执法中行政主体和公职人员的行为问题，但是，这个行为问题远远超越了行政行为的范畴，它可以成为现代行政法治中的一个新问题，可以带来现代行政法治在某个方面的深刻变化。我们知道，现代行政法治是一个动态的发展过程，在这个发展过程中，有下列若干方面的问题应当引起注意。一是行政法规范行政权的方式朝着多元进路发展。例如，在行政法治发展的初期，行政法仅仅允许行政主体扮演“守夜人”的角色，当国家形态发生变化进入民主国家或者福利国家以后，行政主体除了承担“守夜人”还要进行一定政府管制，还要为社会提供公共服务，行政救助在现代法治中的地位日益突出就是例证。二是行政法规范行政权的技术越来越考究。在行政法治发展的初期，行政法对行政主体的要求往往是非此即彼，其通过对职权的明晰界定使行政主体的行为和行为方式非此即彼。而后来因为赋予行政系统广泛的自由裁量权，行政法不再强调非此即彼的控制方式，而通过对行政自由裁量权的制约规范行政执法和行政行为，近几年相应的道德准则、技术准则等都是行政法规范行政权的重要方式。三是行政法中的制度形态越来越多。在传统行政法中，严格的行政组织制度、程序制度、司法审查制度等是行政法的主要制度板块。然而近年行政法中出现诸多新的制度形态，例如行政合同、行政给付等，都说明行政法治是随着行政权以及现代社会过程的发展而不断发展的。这一点使我们通过行政承诺不反悔来对我国行政法治的新进路进行构设有了充分的理由和信心。在笔者看来，下列若干方面可以被视为是行政承诺不反悔对我国行政法治发展方向的助动:

第一，关于行政诚信制度的建设问题。笔者曾撰文对我国制定行政诚信法的问题进行过研究，指出行政诚信在我国进行构建既是必要的又是有内容的。近年，我国在社会诚信体系的建设中采取了诸多措施，我们既提倡在民间建立社会诚信体系，也强调在政府行政系统建立诚信机制。对于我国的政府行政系统而言，诚信体系显得更加必要。之所以这样说，是因为我国行政权向来都是一种相对强势的国家权力，这种相对强势的国家权力尽管在社会事务管理中具有一定优势，但同时也常常存在政策乃至行政决定朝令夕改的状况。也许行政主体随着社会的发展对其政策和决定进行适当调整是合理的，但对于行政相对人和社会系统而言，行政系统政策的频繁变化会使行政相对人失去正当预期，进而在他们的内心深处便会产生行政主体不讲诚信这样一种心理状态。行政承诺反悔当然是不诚信的表现，而行政承诺不反悔则是政府诚信的体现。从这个角度讲，由行政承诺不反悔出发构建行政主体诚信体系是一个事半功倍的事情。那么，行政诚信制度究竟如何构建?笔者认为:“各国在确立行政诚信原则时不外乎两种方式:一是规定在一国的行政程序法典中，二是用单行法律规范来规定。在我国统一的行政程序法还不能出台的情况下，制定有关行政诚信的单行法律规范就是一个非常适时的立法选择。我国行政诚信法应体现有关行政道德的规则、有关执法承诺的规则、有关积极行政的规则、有关诚信责任的规则。”［6］行政诚信对于现代行政法治而言是非常关键的，因为，在现代法治发达国家行政诚信是行政程序法的立法价值和新的行政法治发展进路。因此，我国行政诚信的建设应当是系统的、成体系的，并应当突显其在整个行政法治中的地位。

第二，关于政绩工程的控制问题。笔者此处所讲的政绩工程是指行政系统尤其一些行政机构或者行政首长在任职期间人为地动用公共资源并刻意形成某种物质上和精神上的行政工程。由于这些工程和日常的行政管理相比具有集中性、大规模性、较大的社会影响性等，常常被人们冠以行政政绩的名称。在我国较低层次的行政系统中，一些行政主体和行政首长非常乐于营造某种政绩工程。有些政绩工程是政治性的，例如，一些城市所实行的文明城市的建设工程;有些工程属于文化性的，例如近年多地都出现了申报非物质文化遗产的行政决策;绝大多数则是经济性的，例如大型经济开发区的建设工程、大型投资项目的建设工程等。所有这些政绩工程都有这样的特点:一是具有短期行为性。即是说，当这些行政主体在推进这样的工程时，并不考虑它的长期效应，常常脱离主客观条件而人为地促使该项决策的形成。二是大规模性。凡构成政绩工程都必然动用诸多方面的人力物力财力，对于一些行政主体和行政首长而言，他们所需要的是这些工程所产生的社会效用而不是这些工程本身的效用。三是主观性。我们知道，行政决策所动用的是公共资源，所产生的效果也往往会影响到公共利益，正因为如此，在法治发达国家有关较大的公共工程决策的作出都必须严格地以行政程序法为之，包括对这个决策的论证程序，甚至包括对这个决策的民主表决程序等。但是，我国行政系统所构筑的这些政绩工程绝大多数是主观的，形象地讲就是拍脑子工程。上列三个方面使政绩工程既涉及大量的公共资源，又缺乏可靠性。而且绝大多数这样的工程大大加大了社会公众的负担。我们要说的是，当行政主体在推行这样的政绩工程时，他对公众是作出承诺的，显然这样的承诺是难以兑现的。由于其不可兑现性，便在公众心中产生了行政承诺反悔现象①政绩工程或者形象工程在我国行政系统是非常普遍的，我们应当深入探讨政绩工程在我国产生的原因。笔者认为，政绩工程在我国的产生可能有下列原因:一是我国行政系统中行政首长和相关公职人员的遴选机制大多是自上而下运行的，即是说广大公众对行政公职人员的决定是间接而不是直接的。这样，便必然产生公职人员只对上负责不对下负责这样的心理状态。在这种情况下，他更愿意做点儿在他看来有影响的事而不是平实的事让决定他前途的上方看看。二是我国行政首长实行严格的任期制，由于我国没有将公务员分成政务类和事务类，导致所有公务员都实行任期制，毫无疑问，公务员乃至行政首长在任期有限的情况下，常常乐意在他任期内多做点事，这种心态并非不当，但它产生的效果就有可能带来政绩工程的效果。当然，我国的行政传统、长期在行政管理中形成的一些不正当观念也是政绩工程形成的原因。。基于此，行政承诺不反悔对行政法治中的又一个影响就是要人为地控制政绩工程。

第三，关于公务义务履行中的行政道德问题。上列已经指出，行政承诺不反悔是一个自我约束问题，说到底它是存在于行政公职人员中的一种心理机制问题，对于这样的心理机制而言，通过道德进行规范是非常有效的。当然，现代法治发达国家往往将道德的东西通过立法转化为法律的东西。1978年美国就制定了《美国政府道德法》，该法制定的大背景是水门事件后公众对总统以及政府部门的不信任，也就是说，正是由于政府不诚信和不道德的存在导致了政府道德法的出台。该法要求政府行政系统及其公职人员在履行职责时，必须把遵守道德作为一项行政义务。笔者注意到，美国政府道德法制定后，大大规范了政府行政系统及其公职人员的行为，大大提升了政府行政系统的诚信度。行政承诺一旦反悔就意味着政府行政系统和公职人员在公众心目中丧失了道德价值。因此，行政承诺不反悔的约束机制可以由纯粹的道德规范而渗入到法律规范中。其实我国已在有关公务员义务的立法中确立了公务员必须遵守的道德义务范畴，不久前中共中央颁布的八条规定和国务院制定的有关新的行为准则也包含了这样的道德准则。在笔者看来，美国政府道德作为单一法典的立法模式值得我们借鉴。我国行政法典在长期的立法过程中走的是成熟一个制定一个的立法道路，尤其在程序法典的制定中更加强调这一点。所以，我们制定一个行政系统或者公务员的道德性法典是完全必要和可行的。这是行政承诺不反悔对我国行政法治的另一个新进路影响。

第四，关于行政法的泛私法化问题。在法治传统中，公法与私法似乎是泾渭分明的，即是说，凡调整公权关系的或者纵向权力行使关系的法律规范被认为是公法，反之，凡调整私权关系或者横向权利关系的法律典则被认为是私法。从理论上讲，这似乎没有争议，似乎不存在界限上的模糊性，然而，在现代行政法治中，公法和私法的关系则具有一定的交织性，正如姜明安教授所指出的:“西方现代行政和行政法则完全是另一番图景:公私不分，公中有私，私中有公。”［7］这个描述比较形象地反映了现代行政法治中私法广泛渗入的问题。所谓私法对行政法的广泛渗入是指原调整民事关系的相关法律准则现在越来越多地进入行政法领域，或者成了行政法的一个原则，或者成了具体的行政法规则，或者以一种制度形态存在于行政法治体系之中。我们知道，诚实信用本是民法的最基本的原则，然而，该原则现在也成了我国行政法的原则之一，2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》就将这个原则确立了下来，其中谈到“依法行政的基本要求”时强调:“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”还如行政合同在我国行政法的诸多领域被广泛运用，当然，在这里有一个非常大的趋向就是行政系统将行政管理中的一些职权通过外包的方式交由个人或者私人组织实施，而这个外包行为也是由私法的精神产生出来的。私法建立的基础是两个相互平等的主体以及平等主体相互信任的理念，行政承诺不反悔事实上就是要在行政主体和行政相对人之间建立一种平等的关系形式，建立相互信任的关系形式。因此，笔者认为，行政法的泛私法化既可以作为我国行政法发展的趋势之一，又可以将其视作由行政承诺不反悔所推导出来的一个行政法治新理念。

［1］2011年上海市青浦区政府工作报告．

［2］应松年．行政法与行政诉讼法学［M］．北京:法律出版社，2009．203．

［3］［英］A．W．布拉德利，K．D．尤因．宪法与行政法(下册)［M］．刘刚，江菁等译．北京:商务印书馆，2008．544．

［4］［英］卡罗尔·哈洛等．法律与行政(上卷)［M］．杨伟东等译．北京:商务印书馆，2004．78－189．

［5］［英］彼得·莱兰，戈登·安东尼．英国行政法教科书［M］．杨伟东译．北京:北京大学出版社，2007．32．

［6］关保英．论行政诚信法的制定［J］．南京社会科学，2006，(9)．

［7］［美］朱迪·弗里曼．合作治理与新行政法［M］．毕洪海等译．北京:商务印书馆，2010．序言6．