行政信访的功能分析

2013-08-15徐继敏

河南财经政法大学学报 2013年5期

徐继敏

(四川大学法学院，四川成都 610225)

行政信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动①参见2005年国务院通过的《信访条例》第二条。。

我国信访存在社会公众信访热情高与信访问题解决率低的困境，信访案件的纠纷解决率仅为2‰。本应是一种柔性辅助制度的信访，事实上却成为最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济［1］。行政信访对司法权威及法治带来负面影响，很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现了“信访不信法”的现象［2］。面对行政信访的现实困境，理论上出现了废除信访制度与改革信访制度的观点。主张废除者认为，就我国的宪法框架的发展趋势看，信访体制应该趋于淡化或消亡，其现有的绝大部分乃至全部功能，都应逐步由核心政制来承担，我国宪法创设的核心政制，从根本上说就是全国人大和地方各级人大［3］。主张继续保留信访者认为，信访制度之所以面临法治困境，陷入尴尬的境地，并非信访制度本身具有的缺陷所致，而是因为在实际运作过程中，信访制度承载过多的权利救济功能，并进一步破坏了司法的独立性和权威性。信访制度与法治并不相悖，信访制度作为公民政治参与的途径、权力监督的手段和权利救济的渠道有其存在的合理性和必要性，信访制度存在的问题完全可以通过改革予以解决［4］。在理论争论的同时，各地也推进了各种信访制度创新②如陕西省洛南县出台《信访工作程序》和《信访案件分流与卷宗管理程序规定》，建立信访工作领导责任制度、首办责任制度、矛盾纠纷排查调处制度、社会利益协调机制和信访工作联席会议制度。杭州市构建了以拓宽群众利益诉求表达渠道与维护群众权益为核心的政府、媒体、公众“三位一体”的信访工作机制。。

其实，信访并不是一种人治手段，行政信访本身是法治体系的一部分。我国行政信访实践存在问题，理论存在争议，其主要原因在于法律对行政信访的功能定位不清楚，未按照信访应有的功能设计信访制度。

一、行政信访的法定功能

(一) 宪法对信访功能的规定

公民信访的权利从宪法中的请愿权派生而来［5］。信访制度的宪法依据是宪法第四十一条，是宪法赋予的建议权、申诉权的具体体现［6］。宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

有学者认为，基于我国宪法第四十一条的规定，对信访权加以分解，分为政治性权利和非政治性权利。反映情况、提出建议、意见和提出不服等四种信访事项，如果是公民基于自己的政治意志和公共利益而行使监督国家机关及其工作人员活动的权利，可称之为“监督权”;如果公民针对国家机关及其工作人员对公民个人的合法权益的不法侵害而行使权利，则属于“获得权利救济的权利”［7］。也有学者认为，通过对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济［8］。

笔者认为，宪法第四十一条赋予公民信访权利，公民行政信访权的依据是宪法第四十一条的规定。但并不能依据宪法第四十一条推论出信访承担保护公民申诉、检举、控告等权利的责任。除行政信访外，我国还有行政监察、检察等制度，公民可以通过行政监察和检察等制度行使申诉、检举、控告等权利;行政监察机关和检察机关等也可以通过行政监察和检察制度监督行政机关，实现对行政机关的监督，并对公民权利进行救济①《中华人民共和国行政监察法》第六条规定，监察机关建立举报制度，公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。我国行政监察机关也是受理控告或者检举的机关，承担监督其他行政机关的职责。同时，我国宪法明确检察机关是法律监督机关，对行政机关承担法律监督职责。。因此，行政信访制度只是实现宪法第四十一条赋予公民权利的制度之一，并不能从宪法第四十一条推论出行政信访具有监督行政机关和对公民权利实现救济的功能。

(二) 国务院《信访条例》对信访功能的规定

2005年《信访条例》是系统规范行政信访的行政法规。有学者认为，结合新条例第十四条的规定，可以看到信访的包容性极强，几乎可以涵盖行政管理及与行政管理密切相关的所有方面和事项，而对这些事项的处理方式却千差万别。在此意义上，我国的信访事实上成为“功能齐全”的组合体，似乎信访无所不能［9］。这种观点实际上是对《信访条例》的误读，《信访条例》并未赋予信访这么多功能。

首先，从保障公民基本权利角度分析，《信访条例》保障公民的权利范围比较窄。《信访条例》第二条界定信访概念时，明确信访仅保障公民“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的权利。因此，公民行使控告权、检举权并不通过信访这一途径。

其次，《信访条例》未赋予行政信访直接监督功能。《信访条例》赋予信访机关受理、交办、转送信访人提出的信访事项以及协调处理重要信访事项或者督促检查信访事项的处理等职责，信访事项如何处理，由有权处理的行政机关决定。《信访条例》并未赋予信访机关改变或者撤销其他行政机关行政决定的权力，信访机关不能对存在行政违法或者失职行为的行政机关及工作人员作出行政处分，这些规定说明行政信访不具有直接监督功能。

分析《信访条例》对信访人权利、信访机关职责及信访事项处理的规定可以发现，《信访条例》赋予行政信访以下功能:

第一，政治参与功能。《信访条例》从三个方面保障信访人政治参与功能的实现。首先，规定社会公众可以向行政机关反映情况，提出建议和意见，要求行政机关应当受理公民反映情况和提出的建议、意见。其次，《信访条例》第二十九条规定，信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。再次，《信访条例》第三十七条规定，县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。

第二，权利救济功能。《信访条例》规定信访机关应当接受社会公众的“投诉请求”，社会公众的“投诉请求”一般是请求保护其权利，并希望通过信访使其权利得到救济。《信访条例》第三十一、三十二条规定，对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由;必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况;需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。信访人请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，应当予以支持。这些规定赋予信访权利救济功能。

第三，怨情排解功能。《信访条例》规定，信访人“请求事由合理但缺乏法律依据的”，应当对信访人做好解释工作，这实际上赋予了信访怨情排解功能，要求信访机关通过信访化解社会公众的怨情，增进信访人对政府行为的理解。

二、行政信访的实然功能

《信访条例》将接受公民、法人或者其他组织反映情况和建议、意见作为信访首要功能。2007年中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》将信访工作的目标确定为“切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐”，该文件将维护群众合法权益变成信访的首要功能。而行政信访实践又将信访功能泛化，维持社会稳定成为行政信访的首要功能。

(一) 信访功能泛化

信访制度在近60年的发展历程中，其作用主要包括以下方面:反映民情民意，成为沟通民众与政府的纽带;进行公民权利救济，成为抗衡公共权力滥用的一种替代性选择;进行民主监督，是防范腐败行为的一种手段;充当社会安全阀，成为缓和社会矛盾激化的一种特色装置［10］。信访制度，公正和及时解决各种社会争议或纠纷、监督行政机关依法行政和其他国家机关依法办事、防止国家机关滥用权力、消除或缓解社会矛盾、维护社会稳定［11］。

按照学者们的总结，我国信访承担的功能包括:(1)公民政治参与功能，成为公民实现其自身基本权利(尤其是批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权等参政权)的重要途径和方式［12］;(2)窗口功能，通过信访渠道，国家、政府可以清楚地看出社会中存在的问题和矛盾，上级国家机关可以了解到底层老百姓的现实处境，上级政府机关可以看到下级政府及其职能机关的行政效果，是否存在比较严重的扭曲行政的现象等［13］;(3)公民权利救济功能，对主体制度不能解决和对主体制度解决不满意的事务，当事人有权通过信访解决纠纷，寻求救济［14］①有学者认为，我国信访制度目前面临的主要问题之一是信访制度功能的扭曲，其具体表现是，信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张。参见孙大雄:《信访制度功能的扭曲与理性回归》，载《法商研究》2011年第4期，第52 页。;(4)纠纷解决功能，信访问题的根源是纠纷问题，因此，信访问题的解决也就转化为纠纷问题的解决，解决信访问题的关键也是解决纠纷［15］;(5)宣泄和安全阀功能，受到管理或者不公平待遇的人可以通过信访渠道发泄自己的不满，缓和激烈对抗的情绪［16］;(6)监督行政机关依法行政功能，不论何种信访，都是以反映情况、提出建议、意见或者投诉请求为内容，体现出政治参与和监督［17］。

要求信访承担各种各样功能，给信访制度设计带来困难，也影响信访作用发挥。信访功能不同，处理信访问题的机构与程序也就不同，其结果是从中央到乡镇政府都承担信访职责，人民政府、信访机构、其他行政机关也都参与信访工作。这种情况下，很难设计科学、统一的信访制度。其次，信访功能泛化导致信访主要功能不清，信访机构在处理信访问题时分不清主次，应当由信访解决的问题得不到解决。再次，赋予信访过多功能，会刺激公民、法人或者其他组织信访积极性，必然出现信访量增大而信访解决率低的问题。

(二) 维持社会稳定演变成信访首要功能

由政治缓冲功能为主日益向政治控制功能为主转变是当代中国信访制度功能变迁的核心线索，中国体制转轨与社会转型带来的一系列预期后果与非预期后果共同导致了信访制度的功能变迁［18］。信访制度作为政治控制手段已经表现得十分明显:变被动为主动，强调控制信访源;限制越级上访和集体上访;信访工作化解社会矛盾、维护社会稳定的功能得以进一步加强。与之相适应，信访制度的反官僚主义功能被自身的官僚化所取代［19］。

全面落实科学发展观、发展社会主义民主政治、维护人民群众的合法权益、加强党风建设尤其是干部作风建设、密切党和政府与人民群众的血肉联系、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，成为信访工作追求的目标①参见2007年中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。。维持社会稳定演变成信访首要功能。

维持社会稳定成为信访首要功能的主要表现为:第一，管控型信访体制不断强化。从乡镇一直到中央都设立有信访机构，各级政府工作部门及党团组织都设置信访部门或者信访人员处理信访事项，信访机构向行政村、企事业单位延伸，网状信访体制形成并发挥作用。网状信访体制是管控型信访体制，通过这种体制即时了解各类社会矛盾，实现对社会的控制和维持社会稳定。其次，推行事前防范、事中疏导、事后解决的一体化信访工作机制，对信访问题全程追踪，其意图也是维持社会稳定。重大项目、重大改革、涉及民生的重大事项出台前，进行社会稳定风险评估，并将此项工作纳入信访事前防范范畴。事中推行“民情恳谈”机制，对可能发生的信访事件提前介入，部分地方推行七个“一线工作法”②如浙江德清县推行七个“一线工作法”，力量配置在一线、情况了解在一线、问题解决在一线、情感融合在一线、干部检验在一线、形象树立在一线、政绩创造在一线。各乡镇基层党政领导、联村干部、村干部定期走村入户，通过“拉家常”与群众沟通感情，及时发现并妥善处理基层的矛盾纠纷，消除社会不稳定因素。参见赵志秋、苏雅、吴伟强:《事前防范、事中疏导、事后化解——德清县信访机制改革经验》，载《经营与管理》2012年第3期，第10 页。。再次，变被动信访为主动信访。行政信访的工作程序原本是，社会公众反映情况、意见和建议，信访机构接受并处理，信访由信访人启动，信访具有被动接受性，但我国信访已由被动信访发展为主动接访。各地开展带案一线下访、主动下访和重点约访等信访活动。主动信访的意图也是即时了解社会矛盾，达到即时化解矛盾与纠纷的目的。最后，采用领导包案、重要时间或者重点区域信访控制、重点解决群体性信访等方式开展信访工作，这些工作方式的意图也是维持社会稳定。

将维持社会稳定作为信访的首要功能，必然强调信访权利救济和解决纠纷的作用，容易忽视信访的民主政治功能。将减少信访量作为信访的任务，特别是将减少进京或者进省上访数量作为考评指标，一方面导致公民宪法所赋予的权利得不到保障，另一方面出现政府花钱减少信访量，出现不公平，也刺激社会公众缠访和滥访。

三、行政信访的应然功能

行政信访应当承担什么功能，我国学者有不同观点:(1)信访应当承担政治参与、权力监督和权利救济三大功能［20］。(2)信访制度是一种具有鲜明中国特色的政治制度，它绝不仅仅是一种纠纷解决制度，同时也是一种民主制度。其功能有二:一是民主功能，二是救济功能［21］。(3)我国应通过完善司法救济制度逐步把权利救济功能从信访中剥离出来，使信访回到原初的政治参与和权力监督的功能上来［22］。(4)信访制度主要有三大价值功能:救济功能、监督功能和信息功能［23］。(5)对我国而言，确立信访制度行政救济手段的地位是改革的当务之急［24］。(6)将解决纠纷确定为特定时期的首要制度目标，进而进行相应的制度构建，将信访制度规范和改造为行政裁决、行政复议、行政诉讼等诸多行政解纷机制的过滤机制、补充机制和疑难处理机制［25］。(7)应将信访制度的功能定位于民主监督与政治参与。剥离信访的救济功能，完善信访的监督功能［26］。

笔者认为，行政信访应当拥有多种功能。信访人向信访机关提出信访要求，信访机关回应信访要求，体现民主参与功能;信访机关处理信访事项，可能保障信访人权利，也可能解决纠纷，还可能促使错误行政行为改正，信访又具有权利救济、解决纠纷和监督等功能。信访承担多种功能本身并无错误，关键是要区别信访的主要功能与次要功能、直接功能与间接功能。

(一) 行政信访的主要功能

信访是实现宪法所赋予公民批评、建议、申诉、控告和检举等权利的制度之一，我国信访功能的确定应以保障宪法赋予的公民权利为基础。行政监察制度、检察制度和信访制度都承担保障公民宪法所赋予权利的责任，但这几种制度是针对不同权利而设计的。行政监察制度和检察制度重点保障公民控告和检举权，信访制度不应过多承担保障公民控告和检举权的功能。公民控告和检举权利行使的目的是监督政府正确行为，因此，监督行政不应是信访的主要功能。

公民行使申诉权的目的一般是保障自己的权益，我国有相应的司法及行政救济制度保障公民的权益。公民申诉权主要应当通过司法和行政救济制度予以保障，权利救济也不应成为信访的主要功能。

公民申诉、控告和检举权主要通过其他法律制度保障，信访主要保障公民的批评和建议权。公民行使批评权与建议权实际上就是民主参与，是人民代表大会制度基础上的直接民主形式。因此，保障公民政治参与就是信访的主要功能。

我国宪法与地方组织法规定上下级政府以及人民政府与工作部门之间是领导与被领导关系，由此形成了具有中国特色的上级导向型行政体制①我国是一种网状行政体制，这种体制也是一种上级导向型行政体制，而不是市民导向型行政体制。参见徐继敏:《地方行政机构改革中如何推进大部制》，载《四川大学学报》2008年第5期，第105 页。。在这种体制下，行政机关更愿意按照上级意图办事，公民的批评与建议相对不重要。如果不改变上级导向型行政体制，就必须重视公民批评与建议权，从这个角度来看，也应当将信访的主要功能定位于保障政治参与。

(二) 行政信访的次要功能

信访人向信访机关提出批评、建议或者申诉，除基于参与政治生活考虑外，还有保护自己权利的愿望。如果信访不承担权利救济功能，信访人不能通过信访救济其权利，则会缺乏信访积极性，他们一般不会进行信访的，信访应当具有权利救济功能。

有学者认为，信访制度既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度，因为信访制度设置的目的是为了维护相对人的权益［27］。相对于行政复议和行政诉讼程序而言，信访程序更简便，如果将权利救济作为信访的主要功能，信访人就会选择信访实现其权利救济，行政诉讼和行政复议将难以发挥作用。我国可以改革和完善行政复议、行政诉讼制度，通过行政复议和行政诉讼救济社会公众的权利，不需要信访在此领域发挥特别重要的作用。因此，权利救济不应是信访的主要功能，而是次要功能。

(三) 行政信访的间接功能

我国人民代表大会、行政监察机关、检察机关等都承担对行政的监督功能，作为行政体系内的行政信访制度，就不应再直接承担对行政的监督功能。

纠纷有民事纠纷和行政纠纷。除法律有明确规定外，行政机关不应承担解决民事纠纷的责任，民事纠纷应当通过调解、司法裁判或者仲裁解决。行政纠纷是行政机关与行政相对人之间的纠纷，我国已设计了行政诉讼和行政复议两条解决行政争议的途径，因此，即使是行政纠纷，也不应当主要由信访来解决。

虽然信访不承担监督行政和纠纷解决的直接功能，但社会公众可以通过政治参与改变行政决策与决定，或者利用行政信访的权利救济途径，间接实现监督行政机关或者解决纠纷的目的。因此，监督行政和解决纠纷是行政信访的间接功能。

四、结语

宪法第四十一条赋予公民批评、建议、申诉、控告和检举的权利，这也是我国建立信访制度的宪法依据。公民批评、建议、申诉、控告和检举权利可以通过信访、行政监察、检察制度以及审计制度等来实现，因此，并不能从宪法第四十一条推论出信访承担保障公民控告、检举权责任的结论。国务院《信访条例》赋予行政信访政治参与、权利救济和怨情排解功能，《信访条例》定位的行政信访功能符合宪法第四十一条的精神，但在具体制度设计时存在偏差。依据宪法规定，结合我国行政体制的特点，政治参与应是行政信访的首要功能，权利救济是行政信访的次要功能，监督行政和解决纠纷是行政信访的间接功能。行政信访制度应当根据行政信访功能来设计，以期促进行政信访功能的实现。

我国是网状行政信访体制，从中央到县都有信访机构，乡镇和行政村也在逐渐建立信访中心，横向上，一级政府除有专门信访机构外，各工作部门都有信访机构或者信访人员。网状行政信访体制服务于管控型社会，有利于实现信访维持社会稳定的功能，但这种体制并不利于实现信访人政治参与的功能。我国信访体制的另一个问题是，专门信访机构未被赋予行政主体资格，他们是“中转站”，是否可以直接作出行政行为，是否可以当被告，这些都不清楚。因此，改革信访体制成为必然。如何改革信访体制，目前一种主流观点是借鉴国外的议会监察专员制度，将信访机构统一设置在人民代表大会，由人大承担信访工作职责①参见于建嵘:《对信访制度改革争议的反思》，载《中国党政干部论坛》2005年第5期，第16 页;林莉红:《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006年第1期，第90—94 页;宋振玲、赵涟漪:《信访制度的功能及实现途径》，载《党政干部学刊》2009年第1期，第55 页。。我国是一个大国，地方采用人民代表大会与人民政府分别设立模式，公民可以通过选举等民主制度参与政治生活，而公民缺乏参与政府管理的途径，以保障公民政治参与为首要功能的信访制度，应保障公民有序参与政府管理，因此，我国行政信访机构应当设置于政府内部。我国行政信访机构改革需要考虑两个问题:一是行政信访机构集中问题，一级政府设立一个信访机构统一承担信访职责;二是赋予行政信访机构主体地位，他们可以作出行政决定，也可以被申请行政复议和被提起行政诉讼。

保障公民政治参与权利，除接受公民批评、建议和申诉外，更重要的是吸收其合理观点、意见，促进行政政策的改进。随着社会建设的深化和行政信访的发展，信访制度形成了从信息收集到政策问题察觉，从沟通协调到决策方案评估，从政策宣传到促进政策调整的一系列作用机制，因此对公共政策发挥着重要影响和作用［28］。应在产生信访案件频率高或者发生重大信访事项的行政管理领域，建立行政政策评估制度，由信访机关评估行政政策的优缺点和实施中存在的问题，提出调整或者改革的意见与建议。

信访权利基本上是一种程序性的权利［29］。信访既然是公民的一种程序性权利，信访机关就承担保障这种权利的责任。信访人提出信访时，信访机关就须答复，信访机关未依法答复，信访人享有救济权利，可以针对信访机关不答复的行为申请行政复议或者提起行政诉讼。

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