浅析我国行政体制改革的现状及其未来发展方向

王持贤

一、我国行政体制改革的现状

行政体制能否适应我国政治、经济、文化、社会环境，直接影响我国人民当家做主地位的实现，影响我国社会主义市场经济体制建设。从新中国成立以来，我国进行了多次行政体制改革，主要有1954年，1958年，1982年，1988年，1993年，1998年，2003年等七次较大的政府机构改革，每次改革都强调积极转变政府职能、削减政府行政开支、精简政府机构等问题。而这些改革也确实在一定程度上精简了政府机构，明确了政府职能，促进了社会主义市场经济的发展。但无论哪次改革，最终都陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的黄宗曦定律的怪圈。如何突破这个怪圈，找到一条适合我国国情，有中国特色的行政体制改革方略成了公共管理的一个重大难题。而入世的公共行政，发展新型的组织形态，强调社会公平以及建立受益者导向的公共行政等观点，对我国行政体制改革具有重要而现实的启发意义。

二、我国行政体制改革存在的问题

（一）政府观念未转变，“官本位”思想依然存在

党的十八大报告指出，解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实是科学发展观最鲜明的时代特征，而解放思想是重中之重。何为解放思想？在我国行政体制改革中最显著的特征就是政府要转变观念，要转变过去“官本位”的思想。而当前我国行政体制改革的实践与事实表明，政府“官老爷”思想在一些地区、地方依然根深蒂固。这对于我国行政体制改革的积极发展无疑是巨大的阻碍。

（二）政府职能不清，政出多门

我国政府职能主要分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等等。一直以来，政企不分、政事不分情况都存在。这主要是因为未能准确、严格地定义、执行政府职能，未能切实按照社会主义法制要求去积极履行政府职能。而对于能给自身带来经济利益、物质利益的政府职能，则是多个部门争着去执行，导致政出多门，严重影响我国经济社会发展的正常秩序。

（三）法治观念不强，人治观念严重

我国是社会主义法治国家，对于政治、经济、社会生活中的事情一切都要以法律为准。2011年十一届人大四次会议，吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，这标志着我国依法治国观念的正确性。而在长期的行政体制改革实践中，有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在，甚有执法犯法。这一切都严重影响着我国社会主义法治建设。

（四）制度体系建设不完善

没有规矩，不成方圆。要切实依法推进我国行政体制改革有效进行，制度的保证不容忽视。新中国成立以来，我国建立了人民代表大会制度、政治协商制度、少数民族区域自治制度等一系列有中国特色的社会主义制度。这些对行政体制改革无疑起着重要的保证作用。但我们同时必须看到，我国的制度建设、制度水平、制度执行依然落后，这一切严重阻碍着行政体制改革的发展。

三、我国行政体制改革的方向

（一）建立服务型政府，促进公民对公共事务的参与

何谓服务型政府？它是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[1]新公共行政学提倡建立受益者导向的公共行政，也就是我们现在所讲的服务型政府，即政府行使公共权力，要满足社会公共需要，实现社会公共利益，为社会提供公共产品和公共服务。那么如何构建服务型政府，促进公民对公共事务的参与，笔者认为可以通过以下几种途径。

1.切实转变“官本位”的思想，树立“民本位”思想。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，我们党的宗旨也是全心全意为人民服务。然而，长久以来，由于传统观念根深蒂固以及行政权力的不断扩大，事实上某些官员已经居于人民之上，一切为领导者服务的现象也屡见不鲜。这就造成了行政效率低下，行政执行不力，官员脱离群众等一系列不良现象，从而使得人民被排斥在政府决策之外，这与“民本位”思想无疑是背道而驰的，对构建服务型政府也是相当不利的。而公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益基础之上的。因此，只有政府及其官员把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为政府的行动准则，切实将人民纳入政府决策体系之中，才能从根本上体现服务型政府的理念，进而让公众了解政府，促进政府与公众关系的和谐发展。

2.推进政府绩效评估体系建立，扩大公民的知情权。一直以来，由于公共部门的垄断性，产品的非市场性，目标的多元性等，“要度量一个机关的输出量常常是很困难的—实际上，即使是只对什么是国家部门的输出做一番设想都足以令人头昏脑胀。”[2]因此，必须切实遵循“4E”原则，即经济(Economy),效率（Efficiency),效益（Effectiveness),公平（Equity)原则，建立政府绩效评估体系。这其中主要的问题是要完善参与机制，即多元评估主体的参与，也就是扩大公民的知情权与参与权。除了政府内部评估以及专业评估机构的评估以外，还应该切实扩大外部评估渠道，主要包括公民评估，第三方评估等。这样不仅可以使公民获得知情权，提高公民参与政治的能力，还可以使得政府的政策更加符合社会需要，不断提高公共服务的质量以及公众满意度。这也是弗雷德里克森提倡的建立受益者导向的公共行政、民主行政所要求的。

（二）在改革中推动社会公平与正义

社会公平是我国行政体制改革核心价值取向之一，正如弗雷德里克森在《新公共行政学》书中指出的那样：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。”[3]促进社会公平与正义，便是我国行政体制改革的目标之一。

1.与其他体制改革配套进行，实现社会公平与正义。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，社会民主化程度的不断提高，人们对行政体制改革的呼声越来越高。政治体制改革的发展，提高了人们参政议政的水平和能力，促进了人们公民意识的觉醒；经济体制改革的推动，使得我国社会主义市场经济体制大体建立，这些都对我国行政体制改革提出了更高的挑战。因此，行政体制改革一定要与经济体制改革和其他体制改革配套进行，经济体制改革是政治体制改革和行政体制改革的基础，而行政体制改革则是经济体制改革的重要保证。两者需要协调进行，相互促进。也只有这样，才能使得行政体制改革的成果得到有效的巩固和发展，这些正是实现社会公平与正义的根本前提。

2.加强制度建设，保证社会公平与正义。制度是社会公平正义的根本保证。加强制度建设主要包括政治制度建设、法律制度建设、司法制度建设、收入分配制度建设、社会保障制度建设等。其中最重要的是建立顺畅的利益表达机制，使广大人民群众都有表达自己诉求的渠道。这也是体现当代中国政府始终坚持以人为本，始终以关注和实现人民的意愿、幸福和全面发展为目标指向和价值追求，始终以维护好、实现好、发展好人民的根本利益为出发点和落脚点的执政理念。同时，制度与社会公平与正义也是相联系的，只有体现社会公平与正义的制度才能得到大多数人的认可与遵从，社会也才能有秩序地运行；另一方面，制度最重要的功能就是保障社会公平与正义，“没有规矩，不成方圆”，说的就是制度对于保证社会公平与正义，维护社会稳定所起的作用。

3.完善公共设施建设，着力解决民生问题。我国行政体制改革必须按照保障和改善民生的要求，不断完善公共设施建设。要着力解决人民群众最关心的，最紧迫的，最需要的问题，想民之所想，忧民之所忧，才能真正推动社会公平与正义的进程。随着行政体制改革进程的不断深入，如何更好地解决民生问题成为行政体制改革的重中之重，这既是政府履行社会公共职能的需要，也是政府的宗旨所在。因此，必须要加强公共基础设施建设，解决好住房、医疗、社保等关系国计民生的根本问题，特别是特殊困难群体的利益要求，让更多的人享受改革开放的成果。此外，政府还要大力加强对民生建设的投入，实施更多的大型公共服务和民生工程，将民生问题落到实处。

（三）切实转变政府职能

新公共行政学认为，传统的官僚组织已经无法适应时代的需要，公共行政必须发展新型的组织形态，其主要特征包括分权化、分散化、顾客参与等。因此，对我国行政体制改革而言，是切实转变政府职能，就政治领域而言，政府的政治职能必须向发展社会主义民主法制方向转变；就经济领域而言，政府应该从微观管制过多到对全社会经济的宏观调控转变；就社会领域而言，政府必须从以经济职能为主向经济和社会职能并重发展。

1.明确政府角色定位，全面履行政府职能。在我国社会主义市场经济条件下，我国政府的主要职能应包括：宏观经济调控，市场监管，社会管理，公共服务等。但目前仍然对国有企业、微观经济管理过多，而对一些应该由政府解决的问题显得力不从心。因此，必须要明确政府的角色定位，主要是市场规则的制定者和市场秩序的维护者，是经济和社会发展的规划者，是市场规则的仲裁者。政府应该与市场各取所长，优势互补，而不能直接进入市场，只能对市场无能为力或无法解决的问题承担起干预的责任。

2.加强领导，上下联动。行政体制改革除了强调社会公平以外，还主张强有力的政府。公共管理者不仅要有效率地执行立法机关的指令，而且要影响和执行那些旨在改善全体人民生活质量的政策。[4]行政体制改革必然会涉及既得利益集团的利益，因而矛盾多，涉及面广。这就需要一个坚强的领导核心，行政领导者要意志坚强、坚韧不拔、执中有权、通权达变。同时还要加强与下级的协作，充分授权，上下联动。只有这样，才能保证我国行政体制改革的成效以及成果的巩固。行政体制改革任重而道远，唯有从我国国情出发，实事求是，在中国共产党的领导下，扎实、稳步地推进，才能取得成功。

[1]王乐夫.中国公共管理理论前沿[M].北京：中国社会科学出版社，2006：177

[2][美]詹姆斯.威尔逊.官僚制度国家的兴起[M].[美]RJ斯蒂尔曼.公共行政学[M].北京：中国社会科学出版社，1988

[3]丁煌.西方行政说史[M].武汉：武汉大学出版社，2011：310

[4][美]乔治·弗雷德里克森，张成福等译.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003：4