新疆被征地农民之法律保障研究

阿丽耶·阿卜力肯木，祁志杰，阿比旦木·依马木

随着城乡一体化进程的推进，我国的城镇化水平不断提高，城镇人口稳步增长，农民的生产方式发生了很大的变化，社会结构正在悄然转变，新的社会经济增长方式也正在形成之中，城市化将是不可阻挡的潮流。土地是一种物，是最重要的不动产，自古以来即是人类赖以生存和发展的基础［1］，而在征地过程中，诸多方面法律的不完善，导致被征地农民的应有权益无法得到维护，社会不稳定因素增多。

一、新疆被征地农民保障工作的现状

各地区采用多种语言方式加强宣传工作，深入基层进行讲解，提高了被征地农民对行政法规的认识，思想上有了很大提高，参保率得到很大提升。以伊犁州为例，截至2011年11月15日，2011年以前被征地农民中愿意参加被征地农民养老保险的1881人中，已参保1114人，参保率为66.3%。此外，被征地农民在符合一定条件时可被纳入城、乡最低生活保障。为确保被征地农民失地不失业，各地区通过多种方式拓宽就业渠道，创造就业机会。以上这些措施，维护了自治区的社会稳定，提高了农民生活水平，转变了生产方式，拉动了城乡经济长远发展，也促进了全区的经济发展。

二、新疆被征地农民保障工作存在的不足

在新疆伊犁州，农民对土地的依赖程度较高，土地不仅是农民的基本生产资料和生活来源，更重要的是，在农村社会保障体系缺失或者尚未健全的情况下，土地具有最终的社会保障功能。[2]因此，对被征地农民的补偿应考虑两个方面：一是作为生产、生活资料的补偿；二是对社会保障的补偿。[3]被征地农民保障工作属县（市）级统筹，因各地方政府财政能力的不同而保障水平也参差不齐，区内绝大多数地方政府财力薄弱，被征地农民保障水平低，没有最低保证数。在征地过程中，部分失地的农民没有被纳入被征地农民养老保险体系，只有全部被征地农民才能进入被征地农民养老保险体系当中，导致部分被征地农民的养老得不到保障。更早的被征地农民养老保险工作过程中，程序最复杂，面临困难最艰难的属衔接问题，因统筹层次低，各地区的标准不一，各地区各险种不能够平稳接续，在实际操作中存在着许多障碍，出现许多待遇差别问题，农民意见较为强烈。

三、行政立法视角下的保护

首先，被征地农民在行政过程中处于绝对的劣势地位，各地方政府主体处于优势地位，行政法规和规章的不健全，往往会导致被征地农民的权益不能得到很好的保护，产生各种矛盾，出现农民集体上访事件。

其次，在立法时，社会的发展因素也是很重要的一方面，如果没有考虑到社会发展因素，就无法做到立法与社会发展的一致性和同步性，这样的地方性法规往往是落后的，不具有时代性和先进性。

再次，被征地农民保障工作的行政立法也应考虑到农民的心理因素，土地是农民收入的最主要来源，农民赖以生存和发展的物质基础，征收农民的土地，不仅切断了农民收入的来源，而且农民赖以生存的物质基础也动摇了。

四、权益保障过程中的法律保护

（一）征地过程中的法律保护

各地方政府应当按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、城市信用、权责统一的原则依法行政，对征收农民土地的面积严格把关，以防止对土地的滥用和过度征收，对被征收土地的用途进行长期跟踪监督，严格依照法律法规确保土地不被闲置，防止对土地的炒作，稳定土地使用价格，特别是用于商品房建设的被征收土地。

（二）养老保险过程中的法律保护

首先，被征地农民养老保险缺乏最低保证数，保障水平低，多数地区的养老金无法满足农民的生活要求。以伊犁州为例，全州已享受养老金待遇的被征地农民月人均大约为477元，按照这样的保障水平，以及物价的不断上涨，被征地农民老年生活根本无法得到保障。针对这个问题，应该加强行政立法，规定被征地农民养老保险的最低保证数，并根据物价波动幅度，提高保障水平。

其次，被征地农民养老保险将部分被征地农民排除在保障范围之外，部分被征地农民的养老无法得到保障。在疆内一些地区，地方政府将部分被征地农民纳入新型农村养老保险，或者将每户几个人的失地面积累积到一个人的份额中，让一个农民进入被征地农民养老保险体系中，但即使是通过此种方法，也达不到保障农民权益的要求，地方性法规和地方政府规章应当将部分被征地农民纳入保障范畴，转变保障标准，降低门槛，让部分被征地农民有法可依。

再次，被征地农民养老保险与其他养老保险险种的衔接是阻碍农民保障工作的最大困难，各种养老保险之间缺乏有效地统一标准，致使实际操作中出现各政策之间的矛盾和空白，因此，缓解矛盾和填补空白的行政立法工作迫在眉睫。

最后，被征地农民养老保险属县（市）级统筹，统筹层次低，异地缴费、转移困难，存在多种限制，多数地区养老基金存在潜在风险，最行之有效的解决途径是出台全疆统一的地方性法规，将统筹层次提高到自治区级，由自治区统一管理和统筹。

（三）就业过程中的法律保护

地方政府虽然提供了一系列就业岗位，创新了许多就业形式，但被征地农民大部分文化程度较低，在市场经济条件下，用人单位对就业者的要求不断提高，因此，大大限制了失地后重新就业的机会。因此，自治区行政立法时应重视被征地农民的就业问题，规定农民就业的动态跟踪监测机制，从立法上保障被征地农民就业问题。

五、解决矛盾过程中的司法保障

首先，在征地的始终，要为被征地农民提供法律援助，提供平等的行政救济、司法救济的渠道和机会。法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。主要应当将被征地农民也纳入法律援助的申请条件中，政府和社会专门的法律援助机构应当为被征地农民提供多种方式的法律援助，为其提供平等的享有行政救济、司法救济权利的渠道和机会。

其次，政府要坚持依法行政，杜绝违法征地等现象的出现。朱镕基总理曾说过：“我们政府机关应该处在一个公正的、客观的地位，去实施监督。”政府作为法律的执行者、公共利益的保护者，应当树立正确的政绩观，并且自己首先应当忠实遵循保护公共利益的法规，将法律有关公共利益的规定作为自己行动的指针，并在直接事关自身的行动中，模范遵守法律和维护公共利益，而不是反其道而行之。

再次，法律监督机关、执法、司法机关应当做好自己的本职工作，摆正自己在征地过程中的位置，发挥自己应有作用。只有坚持按照法律程序进行征地相关工作，努力与被征收人达成补偿协议，才能最大限度地维护被征收人的利益，降低被征地农民与政府发生矛盾的几率。

解决好农民权益问题不仅是中国社会发展的基石，更是社会稳定和谐发展的前提。构建和谐社会，和农业、农村、农民存在着千丝万缕的联系。只有善待农民，中国才有一个稳定和繁荣的未来！最后，笔者希望能够尽快制定我国 《土地征收法》，只有不断完善相关立法，才能进一步保障农民合法权益，改变被征地农民弱势地位。

[1]顾华详.论古代土地所有权保护制度的特征[J].法学研究，2009，1（30）：60

[2]陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004

[3]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M]北京：法律出版社，2006：519

[4]王大高.土地征收补偿制度研究[J].比较法研究，2004，（6）

[5]薛刚凌，王霁霞.土地征收补偿制度研究[J].政法论坛，2005，（2）

[6]冯留坡.关于被征地农民的权益保障研究[J].法制与经济，2008，（6）

[7]张建飞.征地过程中农民权益的法律保护——征地法律制度完善探析[J].法学杂志，2005，（3）

[8]李积霞.论城市化进程中被征地农民权利保障的法律维护[C].中国法学会行政法学研究会2010年会论文集，2010