中国城市社区治理模式的历史变迁与创新

翟文瑜

中国城市社区治理模式的历史变迁与创新

翟文瑜

城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映，它代表着我国城市社区发展的方向。本文通过分析我国社区治理模式的历史变迁和社区管理体制的构建实践，并结合社区治理实践中的成功经验，来探讨新形势下我国城市社区治理创新应遵循的原则和应采取的措施。

社区治理；变迁；创新

翟文瑜/河南大学哲学与公共管理学院在读硕士（河南开封475004）。

社区治理是指社区地域范围内，通过多元化的权力主体对社区事务进行参与，控制和规范社区内的各种活动，满足社区需求，维持社区秩序。社区治理不仅引入了国家和市场的制度安排，并且在此基础上进行创新，有效的对国家和市场的旧治理模式进行重构和补充。我国城市社区治理缘起于上世纪90年代，计划经济体制开始向市场经济体制转变，政府无法再奉行全能主义而垄断所有社会资源，市场经济要求资源自由流动，并且促生各种新型的社会组织、民间团体，以权利为本位的市场经济也使居民越来越重视各自的居所和所居住的社区，居民开始重视社区的治理并积极参与社区事务。全国各个城市开始在经济体制转轨的背景下展开了创新社区治理的探索。

一、我国城市社区治理模式的历史变迁

我国城市社区组织的发展变迁由传统的行政化管理逐渐向治理的转变是我国城市社区治理模式发展沿革的主线。我国传统的城市社区治理模式产生于计划经济时期，集中反映和体现了当时的国家意志和社会需要。此时国家作为社会管理的唯一主体，通过高度集权的行政管理体制和直接的行政干预，对经济、社会实行全方位的统辖与管理。从严格的意义上来说，改革开放以前国家对城市社区的管理并不是真正意义上的“社区治理”，而应该是“地区管理”，采用的是高度行政化的管理模式。改革开放以来，伴随着我国经济与社会的转型，单一的行政化管理模式逐渐被打破，社区的内在价值凸现出来，创建现代城市社区治理模式的要求也越来越强烈。总体来说，我国城市社区治理模式的发展大致经历了以下三个阶段。

（一）行政型社区

政府主导型社区治理模式行政型社区是以政府为核心的社区治理模式，主要是以街居制为核心，在街道办事处和居委会的主导下，其他中介组织、社会团体配合，对社区内的各项事务进行管理。街居制主导的管理模式具有以下优势，政府可以联合社区内各种主体成为一体，且政府可以发挥社区建设的主导作用，担负对城建、环卫、公安、文化等部门的协调、组织功能，进而建设成条块结合的以块为主，各司其职的社区管理网络，共同做好社区各项事务的管理工作。由于政府有坚实的权利做后盾，因而政府的行为具有权威性和统一性。但这种模式也有不足，主要表现在不符合我国目前政府机构改革关于“精简机构，提高效能”的原则，因此，政府主导型的社区治理模式要求必须转变政府职能，减少管理成本支出，减轻社区负担。

（二）混合型社区

也称为合作性社区，是指政府不再主导，而是起促进作用，而社区逐渐实现自治的相互结合的治理模式。这种社区治理模式的特点：第一，是治理主体的扩展，由政府主导转向政府和社区自治组织、其他组织共同合作。合作就要求相互协商和妥协，政府必须将自己过多的权力转移给社区自治组织，实现自身的职能转变并且加强社区组织的职能。第二，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织”，社区自治组织是我国法律明确规定的社区治理主体。第三，资源投入不再由政府垄断，而是开始以政府为主，社区组织为辅，逐渐开放多渠道的资源投入。第四，这一时期的居委会还不能算是完全独立的社区治理主体，它是政府与社区之间的缓冲带和交流平台，政府与社区组织共同治理的连接点。第五，计划经济体制开始向市场经济体制转型，社区居民的利益不再由政府统一分配，而是与社区内的各种事务变化有着紧密的联系，因此社区居民开始重视社区内的公共事务，社区组织是社区居民参与社区事务管理的平台，政府与居民之间需要社区组织进行联系，社区组织是居民参与公共事务的重要途径。

（三）自治型社区

政府不再主导社区治理，而是以社区自治为核心的治理模式。自治型社区是以社区居委会为核心广泛联合社区内其他各种组织，共同参与治理社区事务，从而实现社区居民民主自治的一种模式。社区自治模式的优点：第一，能调动社区居民广泛参与社区事务的积极性，使社区居民真正成为社区的主人。第二，社区内各种主体能广泛参与社区事务，能帮助社区居民形成强烈的认同感和归属感。第三，通过各种途径调动社区主体参与社区建设，可以大大减轻政府在社区建设中的负担，有利于政府转变自己的职能。第四，社区居民积极参与社区事务，有利于提高社区居民的生活质量。社区自治模式的改革方向是政府要积极引导社区各个主体参与社区事务的积极性、主导性；要保证各社区主体参与社区事务有法可依，依法行事；要把群众组织起来，建立有效的管理机制。这种治理模式既是我们提倡的，也是要大力发展的。

二、我国城市社区治理模式的创新

我国城市社区治理模式的创新实践证明，创建城市社区管理体系，政府不应该过分地参与，而市场的逐利性往往起不到有效治理的效果，因此需要建立以社区自治组织为主导的，社区内其他组织共同治理的模式，重构城市社区管理体系。不再是由政府单一控制，而是政府推进，社区自治组织主导，不断引进其他社区组织的创新型管理体制。

（一）城市社区治理模式创新遵循的原则

第一、政府推动，权力下移。自改革开放以来我国的社区治理建设逐渐形成了三种代表性的模式：上海模式、江汉模式和沈阳模式。这三种模式都体现了两种倾向：政府推动、权力下移。第一种倾向将社区制看成政府加强对基层社区控制的一种手段，在经济体制转型的背景下我国的社区治理面临的重大考验，经济体制下的单位制不再能够有效的进行社区治理，而街道办事处承担起社区治理的职能，但是却没有相应的权力，有责无权的街道办事处亟需政府权力中心下移，街道办事处才有权力进行引导，将社会组织、企业、居民整合起来，有效治理。但是这种倾向实际上是一种基层政权的重构。第二种倾向主要是要求从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”进行转变，在计划经济时代，大包大揽的政府严重影响了社会力量的生长，而在市场经济体制下，政府权力过大会严重影响社会的成长，无法有效的进行资源优化分配，新政效率低下，社区难以发育。借鉴西方的理论，社区应该实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能，也就是“小政府、大社会”，政府只要起到推动作用，在有限范围内管理公共事务，而将更多的权力和职责下移给社区组织，街道办事处不再对上负责，而是要以为社区居民服务为宗旨。

第二、政府保障、强化社会。我国的社会转型是由政府进行推动的，在当前社区建设治理模式的创新必须由政府进行推动，这也是我国社区治理创新得以成功的保障，但是强政府也是我国社区治理创新所要面对的问题。首先是治理理念的转变，社区治理不应该再是以稳定为主旨，而应该以人为本，以服务居民为要义。社区治理是为了给居民创造更好的居住环境，更多的强调人文关怀，而不是物质关怀，变治理为服务，使基层社区成为环境优美、经济繁荣、民主开放的人性化居所。其次，是管理形式的转变，由政府控制向社区居民共同参与转变。社区是居民生存、发展的场所，居民是主体，社区治理以服务居民为目地，就应该广泛的吸收居民进行治理，居民的要求是社区发展的动力，只有与居民利益相符的社区发展规划、治理模式才是良好的社区治理。最后，有限政府，共同合作。计划经济时期政府对基层社会具有绝对的控制权，没有其他的治理主体，而在市场体制下，社区制治理模式则要求更多的社区组织进行社区事务管理，社区主体多元化要求国家能够和其他组织共存，减弱政府的权力，政府将一定的权力与职责下移给社区组织，只在有限范围内实行管理和承担责任，而将其他事务交由社区组织管理，逐步加强社区的管理能力，促进社会的成长。在强政府与强社会的合作中达到利益的最大化，是我国社区治理模式创新的必由之路。

第三，发扬基层民主和参与原则。十七大报告指出，要发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利，社区治理的一项基本任务就是探索形成有中国特色的社区基层民主管理制度。基层民主制度所包涵的丰富内容，对于中国民主政治的发展具有双重的意义。如果根据社会发展的要求来建立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进中国民主政治的发展；如果基层民主制度违背社会需要和我国的具体国情，就会阻碍中国民主政治的发展。只有民主参与意识深入广大市民心里，越来越多的市民认可了自觉、自主、自治的价值，愿意投身社区协商处理社区事务，社区治理才真正可能实现。

（二）正确处理社区治理中的两个“相结合”

第一，政府行政行为与社会自治行为相结合。国家实现有限政府，将部分职责从政府中剥离由社会承担，构建能够与政府相互配合的强社会。在我国，社区成员民主参与意识还比较薄弱，尤其是在已经习惯于政府统包的管理模式下，必须采用政府行政行为与社会自主行为相结合。在政府对社区管理领导作用的基础上，充分和广泛调动广大社区成员和非政府组织共同参与治理的积极性，从而改变过去社区治理中单一的行政模式，形成多元化治理的模式。

第二，治理与服务相结合。社区治理是一种特殊的管理，其管理目的就是营造社区的氛围，形成一种能够凝聚社区全体成员的合力、归属感和认同感，而这种治理目标又是在政府、非政府组织、社区成员等多方积极主动协作下实现的。所以，任何一种只注重管理形式而忽略服务内容的管理模式都是难以满足现代社区治理的需要，不管是从理论上讲还是从实践上看，服务也是一种管理，尤其是在社区治理中，服务是不可代替的。因此，必须坚持管理与服务相结合。

总而言之，社区治理主体多元化是不可逆转的，政府、社区组织和居民都应该承担各自的责任，共同努力整合优化资源配置，创造更和谐的人性化居住环境，这是一个需要不断完善和创新的过程。

：

[1]吴开松.城市社区管理[M].科学出版社,2006.8

[2]魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学报，2003(1)

[3]尹纯.我国城市社区治理模式创新研究[J].首都经济贸易大学,2008

[4]杨伟民.我国城市社区建设中的管理与自治[J].管理世界,2004（6）

[5]邬国盛.论城市社区的民主管理[J].理论前沿,2004(2)

C92

B

1671-6531(2013)18-0054-02

责任编辑：何 岩