现有的《国际刑警组织章程》无需被替换

易 军，梁晓春

(广东警官学院法律系，广州 510230)

为解决国际刑警组织(International Criminal Police Organization，简称 Interpol)的法律基础问题，国际刑警组织最高管理机构即全体大会(General Assembly)曾经试图制定一个类似于《欧洲刑警组织公约》(Europol Convention)的国际刑警组织公约。2002年10月全体大会在其第71次会议上通过决议，提出将建立一个工作组，其任务是评估通过国际刑警组织渠道进行警务合作所遇到的法律障碍。①该决议的编号为AG-2002-RES-17，标题是Interpol Convention:Setting up a Working Group。可从下述网址获得该决议的全文:http://www.interpol.int/News-and-media/Events/2002/71st-INTERPOL-General-Assembly/71st-INTERPOLGeneral-Assembly-Resolutions。上次访问时间是2012年3月20日。随后，针对工作组提交的报告，国际刑警组织执行委员会(Executive Committee)认为报告并未达到预期目标，责成该组织秘书处(General Secretariat)进一步完善。秘书处出台了一个名为“国际刑警组织公约:雅温得工作组工作的继续”的文件，该文件指出需要创制一项国际刑警组织公约，并且建议执行委员会在其第143次会议上为未来的公约制定一个纲要计划。在第142次会议上，执行委员会对上述秘书处的文件进行了讨论，不赞同秘书处所提出的制定国际刑警组织公约的建议［1］。制定国际刑警组织公约以改善该组织法律基础的工作就此搁浅。围绕着是否需要制定一项新的国际刑警组织公约的问题，执行委员会和秘书处发出了不同的声音。

究竟是否需要出台新的国际刑警组织公约呢?这涉及到国际组织的基本文件问题。国际组织的法律基础是政府间的协议，这种协议是国际组织建立组织机构和进行活动的法律依据，是国际组织的基本文件［2］。从性质上来说，现有的《国际刑警组织章程》②第二次世界大战后，国际刑警委员会更名为国际刑警组织。1956年，国际刑警组织制定了《国际刑警组织章程》，1977年该章程被修订。(INTERPOL Constitution)是根据国际法建立国际组织的协议，足以担当国际刑警组织基本文件的重任，所谓制定新的正式的国际刑警组织公约并重新构建国际刑警组织的命题纯属多余。

一、《国际刑警组织章程》的非正式性问题是否十分重要

与其他政府间国际组织的基本文件相比，作为国际刑警组织基本文件的章程无论是从其诞生过程还是其名称来看均具有某种程度非正式性的特点。从法律的角度来看，国际协议的这种非正式性是否是十分重要的呢?正式的国际协议与非正式的国际协议在本质上有区别吗?

联合国国际法院(International Court of Justice)在1961年5月26日柬埔寨诉泰国的柏威夏寺案(Temple of Preah Vihear)的初步反对裁决(Preliminary Objections Judgment)中指出:“对于遗嘱、婚姻等私法问题，出于保护利害关系人、公共政策或者其他缘故，法律规定了某些手续上的强制性规则，这些规则会影响到某些交易的有效性。但是，对于国际法而言，其重点是当事人之间的意图(intention);至于形式，法律未作特别的规定。只要可以明确推断出当事人的意图，当事人可以自由选择其所乐意的形式。”［3］

针对埃塞俄比亚和利比里亚诉南非的西南非洲案(South West Africa cases)，联合国国际法院在1962年12月21日的初步反对裁决中(Preliminary Objections Judgment)坚定地认为:在国际法上，形式或者用辞都不是关于国际协议性质问题的决定性因素［4］。

在新西兰诉法国的核试验案中(Nuclear Tests case)，联合国国际法院在1974年所作出的判决中谈到口头的单边声明可以创设国际法上有约束力的义务的时候，再次重申了国家自由的理念:“关于形式问题，国际法并无特别或严格的要求。声明是以口头形式还是书面形式作出并无本质区别，因为在特定情况下所作出的声明也可能构成国际法上的承诺，声明并不要求以书面形式表达。因而，形式问题不是决定性的。”［5］

联合国国际法委员会(the International Law Commission)在条约法条款草案的说明中明确表示:条约的定义包括以非正式形式而制定的国际协议［6］。

国际组织既可以通过正式的条约而创建，也可以通过非正式的国际协议而创建。在实践中，以非正式协议的方式创建国际组织并不少见。最典型的是关税与贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade)，它建立在非正式的临时协定的基础之上，从1948年一直持续到1994年。其他的国际组织有各国议会联盟(Inter-Parliamentary Union)、欧洲安全和合作组织(Organization for Security and Cooperation in Europe)、亚太经济合作组织(Asia-Pacific Economic Cooperation)和北极理事会(the Arctic Council)等。

总之，在国际法看来，国际协议的正式性和非正式性问题并非十分重要，重要的是国际协议当事国之间的意图。只要当事国之间的意图明确，非正式的国际协议同样也可以构成国际法意义上的条约或协议。那么，国际刑警组织章程是否是有关国家之间建立国际组织的协议呢?首先需要判断的是该章程是否可以归属于各有关国家。

二、《国际刑警组织章程》是否可以归属于达成共识的警察部门所属国家

针对关于人权委员会特别报告员诉讼程序豁免权的分歧，联合国国际法院在1999年4月29日作出的咨询意见中指出，根据已有的国际法规则，某国家任何机关的行为都应被视为该国的行为，这是一个习惯性规则［7］。

随后，2001年联合国大会第56届会议通过了由前述国际法委员会所制定的《国家对国际不法行为的责任的条款草案》(Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，简称《国家责任条款》)。《国家责任条款》第4条第1款规定:任何国家机关，不论行使立法、行政、司法职能，还是任何其他职能，不论在国家组织中具有何种地位，也不论作为该国中央政府机关或一领土单位机关而具有何种特性，其行为应视为国际法所指的国家行为。

依据上述国际法院的咨询意见和《国家责任条款》的规定，作为国家机关的警察部门在国际刑警组织章程中所达成的共识理应归属于各自国家。虽然这是国家责任领域的行为归属原则，但同样也适用于条约或国际协议中的行为归属问题。那么，就达成国际协议而言，是否由警察部门所从事的任何行为均可归属于国家从而对国家产生法律约束力呢?

长期以来，对于谁(除了国家元首、政府首脑、外交部长、大使之外)能代表国家承诺国际法律义务的问题，找不到国际法庭和仲裁庭的相关判决。然而，在过去几十年里，联合国国际法院也在某些案件中处理了由未经特别授权代表国家进行承诺的国家官员所达成的协议是否对国家有法律约束力的问题。例如，国际法院曾在1982年1月20日决定设立特别分庭以审理美国和加拿大两国之间关于缅因湾区域海洋边界的划界问题，该分庭在1984年10月12日作出判决。该案的判决预示着国际法院将如何处理某政府部门是否有能力使国家承担义务的问题。隶属于美国内务部的土地管理局曾经在1965年与加拿大北部事务和国家资源部就缅因湾区域的某问题进行过通信联系。在该案中，加拿大援引了这次通信往来中的一封由美国土地管理局发出的、署名为Hoffman的信件(称作Hoffman letter)以反驳美国的观点。而美国认为，1965年信件的作者是美国的中层政府官员，他无权确定国际边界，或者代表美国对外国诉求表态;Hoffman letter不能视为对加拿大诉求的明示或默示的承认，正如信件的作者在其信中所述，他无权使美国在中间线的位置上承担义务。美国在1969年11月5日的备忘录中也明确谈到上述观点，并建议美国与加拿大政府之间应就海区划界问题尽早协商。联合国国际法院的分庭驳斥了加拿大的观点。该分庭认为，与加拿大的同行一样，美国土地管理局只是在技术职责范围内行事;信件中的技术安排是与该管理局的加拿大通信方作出的，不能预先判断出美国在随后政府间谈判所持的立场。该分庭认为，加拿大不能依据美国内务部所属土地管理局的官员的信件内容作出判断，该信件只涉及技术事项，尽管看起来好像是美国政府关于国际海上边界的官方声明［8］。

从上述案例可以看出，关于警务人员的行为是否可归属于其本国的问题，在很大程度上取决于警务人员行为的性质。若世界不同地区的警务人员只是为了社会目的而相聚在一起(如国际警察协会，International Police Association)，他们不能执行主权行为，那么这些行为就不能归属于其本国;然而，若不同国家的警务人员为了执行警务使命而相聚在一起，就像国际刑警组织的创建一样，这些行为实际上是主权行为，那么就理应归属于这些警务人员的本国。

关于《国际刑警组织章程》所体现的共识是否能归属于通过该章程的警务人员的本国呢?联合国秘书处曾经给出了否定的答案。联合国经济和社会理事会曾以第1579(L)号决议的形式通过了联合国与国际刑警组织之间的一个特别合作安排，并把该特别安排向联合国秘书处申请登记。然而，联合国秘书处宣称该项特别安排不得进行条约登记，原因之一就是根据《国际刑警组织章程》，该组织的成员是各国的警察部门，尽管这些部门由政府指定，但这些部门并不必然代表其各自国家［9］。1982年联合国秘书处的法律事务部在关于国际刑警组织地位的分析中校正了以前的观点，认为国际刑警组织是政府间组织［10］。1996年，联合国大会赋予国际刑警组织以观察员的身份，一般而言，观察员身份是为联合国的非会员国和联合国专门机构之外的国际组织而设定的，所以这也意味着联合国认可该组织具有国际组织的身份。①该决议的编号为United Nations General Assembly A/RES/51/1。也就是说，联合国已经认定:国际刑警组织的成员即各国的警察部门是可以代表其各自国家的。

总之，《国际刑警组织章程》所体现的共识可以归属于达成共识的警务人员的本国的命题是完全成立的。当然，该章程所体现的共识仅仅可以归属于国家还是不够的，尚需核查有关各国是否已表明同意遵守该章程。根据联合国国际法院的法理，由并不经常代表国家的官员所达成的协议，如若未得到各方主管当局的批准，则不具有公约的约束力。换句话说，除非国家的主管当局批准、接受或同意国际刑警组织的章程，否则，该章程不能视为建立国际组织的国际协议。

三、《国际刑警组织章程》是否已经交由参加国政府批准

关于参加国家没有表明遵守《国际刑警组织章程》或者该章程从未交由参加国政府批准的说法，纯属无稽之谈。国际刑警组织在创建之初及其以后所显现出的参加国政府行为有力地反驳了上述观点。

首先，对于1956年参与国际刑警组织重建工作的国家来说，说其政府没有参与国际刑警组织的创建过程是毫无根据的。《国际刑警组织章程》第45条规定:“代表该组织章程附件1所列举国家的机构应被视为国际刑警组织的成员，除非他们的政府当局宣告其不能接受本章程。该声明应该在章程生效之日起六个月内作出。”在1946年该组织章程的第3条第3款也有类似的规定。

《国际刑警组织章程》第45条所采用的“退出”手法或者更确切地说“无异议”手法是一个在国际条约中经常采用的方法。《世界卫生组织组织法》第22条、《国际民用航空芝加哥公约》第90条都采用了该手法。这种手法的典型模式表现为:首先，国际会议或国际组织以多数赞成的方式通过某协议的文本;协议文本中的一个条款规定，所有的参加国家被视为受该协议的约束，除非这些国家在特定的时限内表示相反的意见。如果任何参加国家既不赞成也不反对的话，则该国被视为同意该协议。

以缄默的方式表达同意受某国际协议的约束的做法并没有被一般国际法所排除。根据《维也纳条约法公约》第11条和《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》第11条的规定，批准、接受、赞同或者加入并非表达遵守条约的唯一的方法。在联合国国际法院看来，法律对于形式问题未作特别规定，国家可以自由选择其愿意采取的任何方式，只要其意图明确。国际实践中，包含签署和批准在内的两步曲的程序是常见的关于条约生效的规定，但也有条约在签署后立即生效的情况;习惯法和两个维也纳条约法公约给国家采取何种程序的问题留下了自由的空间。就《国际刑警组织章程》的情况而言，缄默同意应该被认可。因为在1956年9月17日，该组织秘书长向第45条所提到的各国的国家中心局(National Central Bureau)负责人发去信件，信件中说:章程已在1956年6月13日生效，如果有国家不愿接受该章程，则其政府当局应在1956年12月13前提出。

因此，就1956年参与国际刑警组织重建工作的国家而言，宣称该组织章程未交由政府批准或认可的说法是站不住脚的。

其次，《国际刑警组织章程》第4条涉及1956年之后加入该组织的新的国家愿意受章程约束。①《国际刑警组织章程》第4条:“任何国家均可派出官方警察机构作为本组织的成员，其职权限于本组织的活动范围。要求加入本组织应由适当的政府当局向秘书长提交申请。”根据该条规定，来自有关国家政府的申请是加入该组织的必要条件。

就国际刑警组织来说，该组织的记录显示，根据该组织章程第4条加入该组织的申请确实来自各国政府。②记录详情可参见标题为Dates of membership of INTERPOL member countries的文件，该文件可从 https://www.interpol.int/Public/icpo/Members/default.asp的网址中获取，上次访问时间是2012年3月29日。其中，有的来自各国元首或政府首脑，而根据国际法，他们被认为可以在国际关系中代表本国，③《维也纳条约法公约》第7条规定，国家元首、政府首脑为实施关于缔结条约之一切行为时无需出具全权证书，视为代表其国家。他们以国家元首或政府首脑名义作出的声明，无论是口头的还是书面的，都是该国家的行为［11］;有的来自国家的外交部长，而根据国际法，外交部长也被视为可以代表该国;④《维也纳条约法公约》第7条规定，外交部长为实施关于缔结条约之一切行为时无需出具全权证书，视为代表其国家。有的来自各国外交部之外的其他部的部长，如司法部长、内政部长、内阁大臣等，他们的职责包括了国际执法合作，而根据联合国国际法院在2006年2月3日的判决中的说法，卢旺达所提出的其不受司法部长作出的声明的约束是不可接受的，因为在特定领域可以代表国家的除国家元首、政府首脑、外交部长之外的其他人也可以被国家授权，其对权限范围内的事项所作出的声明也可约束国家［12］;有的来自各国的大使，他们作出的声明也可被视为表达该国的意志［13］。

针对前述美国和加拿大两国之间关于缅因湾区域海洋边界划界的案件，联合国国际法院在1984年作出判决。依据该判决中的法理，如果加入国际刑警组织的申请来自于非政府首脑、非部长级别或者非大使级别的官员(尤其是来自政府中层官员)的时候，那么只有在有关情况显示该国已经默许加入国际刑警组织的时候，该申请才能够构成有关国家意志的表示。从一个国家签订《国际刑警组织章程》之后的系列行为来看，可以推断出该国对于国际刑警组织的态度。《国际刑警组织章程》第7条规定:每个国家需要委派代表团参加该组织的全体大会。该章程第32条规定:每个国家应指定一个机构作为国家中心局负责本国与该组织的联络。该章程第38条规定:每个国家要向该组织缴纳经费。就国际刑警组织而言，国家在签订《国际刑警组织章程》之后的上述行为无疑表达了有关国家同意受该组织章程约束的意图。

四、《国际刑警组织章程》未向联合国登记是否表明其并非国际协议

就像联合国的前身国际联盟在其盟约第18条的做法一样，《联合国宪章》第102条规定:联合国任何会员国所缔结之一切条约及国际协定应尽速在联合国秘书处登记。联合国大会在1946年12月14日通过了由秘书处制订的关于条约登记和公布规则的决议，该决议后来历经数次修改［14］。对所登记的条约，联合国秘书处将以互联网和书面形式予以公布。

1946年之前所通过的国际刑警委员会(International Criminal Police Commission，国际刑警组织的前身)的两个章程、1946年的《国际刑警委员会章程》、1956年和1977年的《国际刑警组织章程》均未依据上述规定分别向国际联盟和联合国申请登记并公开。不仅如此，除了某些已经正式批准《国际刑警组织章程》的国家之外，国际刑警组织的会员国基本上也未在各国的官方文件上公开上述章程。因而，长久以来，一般大众无法获取国际刑警组织的组织约章，从而导致对该组织约章性质的种种误解。虽然国际刑警组织的官方网站在某种程度上可以解决无法获取其组织约章的问题，但实践中，法官、检察官等执业人士常常依靠官方来源，如各自国家关于条约和其他国际协议的官方公报。当他们通过这些渠道查阅之后，却发现无法找到《国际刑警组织章程》。

未向联合国进行登记并公开的事实是否表明《国际刑警组织章程》并非一项国际协议呢?根据《联合国宪章》第102条的规定，如果某项条约未向联合国登记，则该条约不得向联合国国际法院和其他联合国的机构援引。该规定并未正面回答上述问题。联合国国际法院已经给出了答案。在卡塔尔与巴林之间的海上划界和领土案中，巴林和卡塔尔两国在双方外交部长于1990年某会议期间所产生的会议记录是否构成协议的问题上出现了分歧。争议的焦点之一就是卡塔尔将该会议记录向联合国登记的事实是否意味着该记录构成国际法意义上的协议。巴林坚持认为，卡塔尔直到1991年6月才把1990年12月的会议记录向联合国登记，当时巴林是反对该项登记的，这些都表明双方并未把1990年会议记录看做近似于条约的协议;与《阿拉伯国家联盟条约》第17条相反，卡塔尔未将该会议记录向该联盟秘书处呈请备案。巴林因而断言，与巴林一样，卡塔尔的行为显示其未把该会议记录视为一项国际协议。联合国国际法院驳斥了巴林的观点，法院认为:“未登记或者迟延登记对该协议的有效性并无任何影响，该协议仍然对双方有约束力。因而，不能从卡塔尔直到该协议签署六个月之后才申请登记的事实推断出该会议记录不是一项国际协议。关于未向阿拉伯国家联盟秘书处登记的事实，同样也是如此。巴林的上述观点不能接受。”［15］

从上述案例可以看出，将某文件登记与否和某文件是否构成国际协议是两回事。登记，并不表明文件是国际协议;反之，没有登记，也不表明文件不是国际协议。所以，《国际刑警组织章程》未向联合国登记的事实并不妨碍该组织的章程是一项国际法意义上的建立国际组织的国际协议。

五、结束语

综上所述，《国际刑警组织章程》是国际法意义上建立国际组织的协议，是国际刑警组织的基本文件，它解决了国际组织合法性的问题。至于该章程的非正式性以及其并未向联合国进行登记的事实，无损该章程的国际协议性质。当然，为了避免和消除人们对国际刑警组织章程的误解，国际刑警组织可考虑将其章程向联合国秘书处申请登记并公布。

［1］Rutsel Silvestre J Martha.The Legal Foundations of INTERPOL［M］.Oxford:Hart Publishing，2010:preface x，para.1.

［2］梁西.梁著国际组织法［M］.6版.杨泽伟，修订.武汉:武汉大学出版社，2011:6.

［3］Case concerning the Temple of Preah Vihear(Cambodia v Thailand)［R］.Preliminary Objections.Judgment of 26 May 1961.I.C.J.Reports，1961:31.

［4］South West Africa Cases(Ethiopia v South Africa;Liberia v South Africa)［R］.Preliminary Objections.Judgment of 21 December 1962.I.C.J.Reports，1962:331－332.

［5］Nuclear Tests(New Zealand v France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:473.

［6］United Nations Yearbook of the International Law Commission(1966)volume II［R］.United Nations，1967:188－189.

［7］Difference Relating to the Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights［R］.Advisory Opinion.I.C.J.Reports，1999:87－88.

［8］Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area，Judgment［R］.I.C.J.Reports，1984:306－308.

［9］Repertory of Practice of United Nations Organs，Supplement No 5(1970－1978)，volume 5［EB/OL］.［2012－03 －28］.http://www.un.org/law/repertory/:164.

［10］United Nations Juridical Yearbook 1982 ［EB/OL］.［2012－03 －16］.http://www.un.org/law/UNJudical-Yearbook/:179－180.

［11］Nuclear Tests(New Zealand v France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:474.

［12］Armed Activities on the Territory of the Congo(New Application:2002)(Democratic Republic of the Congo v.Rwanda)［R］.Jurisdiction and Admissibility.Judgment.I.C.J.Reports，2006:27.

［13］Nuclear Tests(Australia v.France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:269 －270.

［14］李浩培.条约法概论［M］.北京:法律出版社，2003:188－189.

［15］Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain［R］.Jurisdiction and Admissibility.Judgment.I.C.J.Reports，1994:122.