公共卫生事件中公民医疗权探讨

廖呈钱

H7N9禽流感的爆发引起了人们对于公共卫生事件的关注，目前学界对公共卫生事件的研究主要集中在建立应急机制、信息公开以及从医学角度分析医疗机构在其中的作用等，对在公共卫生事件中感染疾病的公民所享有的医疗权却几乎没有研究。显而易见，公共卫生事件中的任何应对措施最终目的都应保障公民的健康权，在公共卫生事件中要实现公民的健康权就必须充分保障公民的医疗权。

一、问题的提出及现状

2012年3月底，在我国上海和安徽两地发现了新型H7N9禽流感并且全国其他地区也陆续出现新感染病例，在全国宣传如何预防这种新型疾病的同时，感染病毒的人却面临着其无法承担的高昂医疗费用。在这种情况之下就出现了是否应该免费治疗H7N9患者的争论，有人认为“如果一个人得了H7N9禽流感，政府就拿公共财政为他治病，等于用其他纳税人的钱为一个人看病，这样的话，对整体纳税人是不太公平的”［1］，而与此相反有人认为 “免费治疗H7N9禽流感患者，不仅可以体现制度温情，也是对公众的健康负责。”［2］这些争论的实质就是公民在公共卫生事件中的医疗权问题，争论的焦点则是公民在公共卫生事件中的医疗权应该如何得以实现、权利相对应的义务主体是谁以及政府应当承当何种责任的问题。

根据卫生部对于突发公共卫生事件的相关统计资料表明：我国在2007年“突发公共卫生事件共有2 552 起，报告病例 98 254 例，死亡 515 人”［3］； 2008年前9个月“突发公共卫生事件共有1 789起，报告病例 126 445 例，死亡 315 人 ”［4］；2009 年“突发公共卫生事件2 448起，报告病例238 946例，死亡1 004人”［5］；2012年前 6个月“突发公共卫生事件 657起，报告病例25 351例，死亡111人。”［6］同时卫生部从2009年起对食物中毒事件进行通报，在2009-2012这4年中报告起数最多的是2012年达到174起，最少的是2011年达到189起；中毒人数最多的是2009年达到11 007人，最少的是2012年达到6 685人；死亡人数最多的是2010年达到184人，最少的是2011年达到137人。从这些数字我们可以看出，每年公共卫生事件导致多达数万甚至10万以上的人患上疾病、数百人失去生命，而仅仅是食品安全问题就导致每年近万人中毒、一百多人死亡。众所周知目前看病贵看病难，医疗费用成为许多基层老百姓不能承受之重——上海市“因病致贫大概占到25.5%”［7］，上海作为我国经济最为发达的地区因病致贫的比例都达到如此之高，那么其他地方的情况就不难想象了。而公共卫生事件所引发的疾病多为严重或者新型疾病，其治疗难度和费用都高于平时所患疾病，其给患者及其家庭带来的负担就更加的深重。一方面每年公共卫生事件涉及人数众多，另一方面公民特别是基础民众因病致贫的比例如此之高，这就说明公共卫生事件中公民的医疗权尤为重要。可以说公共卫生事件中公民医疗权能否得到保障和实现是是否成功应对公共卫生事件的关键，甚至关系到和谐社会建设以及全面小康社会的实现。

二、公共卫生事件中公民医疗权的理论分析

公共卫生事件涉及人数众多以及民众因病致贫比例之高引出了保障公共卫生事件中公民医疗权的重要性和必要性。笔者拟从政府职能变迁、公民权利保障以及现行法律的规定来论述公共卫生事件中公民医疗权的应当性以及正当性，同时分析政府作为公共卫生事件中公民医疗权相对应义务的主要承担主体的应当性及必然性。

（一）政府职能变迁

政府职能的范围及其介入社会和公民生活的程度从某种角度上讲是通过行政权的大小作为衡量标准的。19世纪末以前，传统的观点认为政府的职能仅局限于国防、外交、公共安全等少数几个事项，政府的权力越小越好。这一方面是由于当时刚刚从封建王权以及宗教控制这样权力高度集中的社会解放出来，人们对政府权力抱有天然的敌视，认为只要控制住了政府权力人民的权利就能够得以实现；另一方面是由于当时的经济发展处于自由资本主义时期，经济处于高速发展的建设时期且社会尚未产生大范围的市场难以解决而需要国家进行调控的事情。19世纪末之后，经济发展带来一系列的社会问题，同时社会经济、文化权利开始为人民所关注，这些都是单纯依靠市场无法得到解决和实现的。在这种背景下行政权力开始急剧扩张，政府职能范围无论是从范围还是从程度上都是以前所无法比拟的。从行政权力扩大的历史背景，我们可以看出其最终目的是为了更好的应对社会问题来保障公民的权利，其中非常重要的一点就是社会福利——需要国家在平时加强社会福利方面的建设，在公民处于自己无法应对的困难时期给予物质帮助等。

现在我国在积极倡导有限政府，有限政府的意思是政府的权力也即是政府的职能范围是有限的而不能是一个全能型政府。目前认为倡导有限政府的理由是为了控制政府权力、体现人民主权以防止政府权力的滥用。其实倡导有限政府还有另外一个重要的理由，有些事情是政府应该管的而有些事情却不是政府应该管的，由于政府不可能是全能型的加上其所掌握的资源和能力有限所以政府只有放弃其不应该管的部分才能够管好其必须应该管的部分。结合政府职能变迁的规律，我们不难得出公民的福利特别是在困难时期的物质帮助权应该是当今政府必须应该管且应当管好的事情，无疑保障公共卫生事件中公民的医疗权问题就属于这样的事情。所以，我国目前倡导的有限政府不但不能否定公共卫生事件中公民的医疗权还是其重要的理由支撑。

（二）公民权利保障

“人类已经进入光辉灿烂的21世纪，这将是一个人权受到空前尊重和更好实现的世纪”［8］，的确人权在当今社会频频被谈及并且将其作为政府行为的最终目的。理论上将权利分为积极权利和消极权利，无疑公共卫生事件中公民医疗权属于积极人权，也就意味着公共卫生事件中公民医疗权的实现必须要求政府的积极作为。“人权有三种存在形态，即应有权利、法律权利、实有权利。 ”［8］20公共卫生事件中公民的医疗权作为一项应有权利在其上升为法律权利而最终成为实有权利的路上处处都需要政府的积极作为。一方面要求政府立法机关对医疗权的法律确认，这是公民能够享受到公共卫生事件中医疗权的前提性条件；另一方面也要求政府行政机构认真积极执行相关立法以及在具体的行政过程中已经满足合法性的前提下将其作为其具体政策合理性的考量标准，同时也包括政府严格遵守法定权限以及程序以防止对公民医疗权的侵害。

那些反对当前对H7N9患者免费医疗的人认为“禽流感免费治疗前提是人传染人”［1］，这种机械的界定方法实际上剥夺了在公共卫生事件中公民的医疗权。到现在为止H7N9禽流感虽然还不能通过人传染人，但是它能通过日常生活中能够普遍接触到的禽类进行传播，并且截止4月27日已经确诊123人、死亡23人，在如此重大的疫情面前，以不能人传染人作为由拒绝进行免费医疗是对公民医疗权和健康权甚至是生命权的极度漠视。并且如果那些无力承担费用而又得不到免费医疗的H7N9患者迫于无奈放弃治疗任由病情发展，最终可能导致更大疫情的爆发。认为对H7N9患者进行免费医疗是对其他纳税人的不公平实际上是混淆了公共和所有的区别。现代社会的财政应该是公共财政——财政支出应该是公共开支——公共开支并不等于说是所有公民都是直接受益人，只要是基于公共利益对社会不特定多数人而进行的开支都是公共开支——就应该由财政负担起费用。H7N9已经危及到了公共卫生安全，对H7N9患者的治疗不仅仅是保障患者的健康也是保障其他公民的卫生安全，所以对H7N9患者治疗费用是属于公共卫生开支，理应对其进行免费治疗。

（三）现行法律规定

我国现行宪法中关于物质帮助权的规定可以视为公共卫生事件中公民医疗权的宪法依据，中华人民共和国宪法第45条第1款.规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。“这里把社会也写上是鼓励社会组织也为社会保险承担义务”［9］，所以物质帮助权的主体应该还是国家。在H7N9这类公共卫生事件中，对染病患者的物质帮助权主要表现在保障其医疗权方面。

除了宪法以外，其他法律也有一些关于公共卫生事件中公民医疗权的规定。《传染病防治法》将患特定疾病的困难人群作为救助和减免医疗费用的对象；《突发公共卫生事件应急条例》要求县级以上政府提供保证病、残人员得到及时且有效救治的资金。

三、完善公共卫生事件中公民医疗权相关制度的建议

无论是根据政府职能变迁、保障人权的需要还是现行法律的规定，政府对于公共卫生事件中公民医疗权都具有不可推卸的责任。所以对于公共卫生事件中公民医疗权制度的完善要以不同公共卫生事件的划分为依据、以政府在其中不同的责任为主线来探讨。

（一）总体思路

虽然我国现行法律包括宪法中都含有公共卫生事件中公民医疗权的规定，但是仍然存在一定不足。《传染病防治法》中的特定疾病和困难人群这两个概念因为高度抽象而缺乏可操作性，《突发公共卫生事件应急条例》的政府责任的规定高度概括且法律位阶不高，这样就导致了这两部法律在实践中并不能很好的保障公共卫生事件中公民的医疗权。所以完善公共卫生事件中公民医疗权制度应该以保障人民的医疗权为原则制定《公共卫生事件法》并在该法中具体列明政府的责任，同时将公共卫生事件中医疗开支列入各级政府财政预算。

（二）人为公共卫生事件

人为公共卫生事件包括企业严重污染环境所带来的疾病和中毒、职业病以及个人投毒带来的公共卫生事件等。在这种情况下政府保障公共卫生事件中公民医疗权具体体现在帮助维权和不足部分的补偿责任，即政府根据相关法律法规对相关企业和个人进行调查和惩处并督促其对疾病患者进行治疗以及执行相关民事赔偿决定、调解书或判决，在企业和个人无力承担责任且患者没有社会保险或者社会保险也无法支付医疗费用之时政府用预算中公共卫生事件医疗资金承担不足部分的费用。由于对相关企业和个人的调查往往需要一定的时间而患者的救治刻不容缓同时患者又无力承担高昂费用，在这种情况下医疗机构可以先垫付相关医疗费用而事后按照上述原则来要求清偿以最大限度保障公共卫生事件中公民的医疗权。

（三）流行疾病爆发所引发的公共卫生事件

流行疾病爆发分为两种情况：第一种是普通流行疾病爆发，在这种情况下政府保障公共卫生事件中公民医疗权的方式主要为防治宣传、抽调和配备充足的医疗人员及药品，而具体的费用则有公民个人和医疗保险来承担；第二种是严重流行疾病爆发，严重流行病由于治疗费用高且治疗难度大以致普通公民难以承担，所以应当由政府预算中公共卫生事件医疗资金来全额负担患者的医疗费用。

（四）新型疾病所引发的公共卫生事件

新型疾病一般都是疑难疾病，H7N9的爆发就属于新型疾病所引发的公共卫生事件。一方面新型疾病和严重流行疾病一样治疗费用高且治疗难度大，另一方面对于新型疾病的诊断和治疗也是一种推动医疗技术进步的实验。所以无论是基于哪一方面的考虑，新型疾病所引发的公共卫生事件中患者的医疗费用都应当由政府预算中公共卫生事件医疗资金来全额承担。

（五）次生性公共卫生事件

次生性公共卫生事件就是俗话所说的大灾之后的大疫，主要表现就是地震、洪水和泥石流等之后的大规模疾病爆发。次生性公共卫生事件中患者的费用都应当由政府财政来全额承担，这不仅仅是因为大灾导致公民已经没有能力承担医疗费用而且大灾之后疫病的防治也是灾后重建的重要组成部分，当然此时的资金来源就不仅仅是政府预算中公共卫生事件医疗资金而且还有预算中关于应对灾害的资金。

[1]禽流感免费治疗前提是人传染人[N].重庆晨报，2013-04-07.

[2]石城客.免费治疗H7N9患者是对公众负责[N].济南日报，2013-04-08.

[3]卫生部.卫生部公布2007年全国突发公共卫生事件信息[EB/OL].（2008-01-16）.http：//www.chinacdc.cn/tjsj/tfggwssj_1696/200801/t20080116_25311.htm.

[4]卫生部.卫生部公布2008年1-9月突发公共卫生事件信息[EB/OL].（2009-10-17）.http：//www.chinacdc.cn/tjsj/tfggwssj_1696/200810/t20081017_25319.htm.

[5]卫生部.卫生部通报2009年我国内地突发公共卫生时间信息[EB/OL].（2010-01-19）.http：//www.chinacdc.cn/tjsj/tfggwssj_1696/201001/t20100119_25323.htm.

[6]卫生部.2012年1月-6月突发公共卫生事件信息[EB/OL].（2012-07-10）.http：//www.moh.gov.cn/mohwsyjbgs/s3578/201209/55941.shtml.

[7]陶宁宁.三年劝退10313家“假困难户”[N].东方早报，2012-05-06.

[8]李步云.人权法学[M].北京：高等教育出版社，2005.

[9]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006：275.