论公共服务购买：政府与社会组织伙伴关系的建构

梁 宵

随着20世纪80年代新公共管理运动的逐渐式微，各国政府都在不断探索行政改革的多种途径，合作治理成为一种发展趋势。萨瓦斯认为，“有必要区别公共服务中三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。”[1]如今，政府越来越多的像社会组织购买公共服务，通过结合不同提供机制，以改变政单一主导模式，从而形成政府与社会组织合作提供服务的伙伴关系。所谓“政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[2]。

一、社会组织参与公共服务的必然要求

20世纪90年代，公私合作提供公共服务的理念最先在英国提出。随后，我国上海、广州、南京等地开始将公共服务由社会组织提供，范围涉及到医疗、养老、城市管理等公共服务的众多领域，其规模不断扩大，合作治理成为必然趋势。

第一，社会组织作为公共服务的承接者，能够改变政府在公共产品和服务提供方面的低效状况。20世纪60年代，奥斯特罗姆提出公共服务 “提供”和“生产”分离的问题，认为“一个地方性的提供单位能够组织自己的生产单位，比如建立一个地方政府机构，但它也能够从额外的生产者那里购买服务，或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去。”[3]因而，公共服务的提供者并不一定是生产者，由政府单一提供公共服务可能会存在潜在的低效。随着我国市场经济的逐步完善和服务型政府的建设，原有政府即担任供给者又担任生产者的模式已不适应公共产品和服务需求，政府将部分服务职能“让渡”出去，使社会组织作为服务提供的承接者，可以扩展公共服务的范围和内涵，提升公共服务的效率和质量。

第二，社会需求的差异与多样化需要社会组织的介入。作为社会人，随着社会结构的变化和价值利益的多元化，个体需求也逐渐呈现差异与多样化的趋势。即便是单独的个人，按照马斯洛的需求层次理论，还存在着从低到高的阶梯式需求。那么在这种条件下，为一贯以提供大众普遍需求的政府公共服务带来了难题。单一的政府服务难以满足不同群体的多元需求，服务质量难以提高，从而加剧了政府与公众之间的矛盾。社会组织作为新生力量，来自于不同的社会群体，能够比较全面的反应公民的需求意愿，并且通过合作自治的方式，有针对性的提供服务。如在2010年北京政府向社会组织购买养老服务中，社会组织从不同方面展开需求调查，老年人的服务需求涉及日常生活各个方面，但主要集中在医疗卫生和家政服务两个方面，这就为地方政府购买养老服务提供了重要信息。

二、政府与社会组织在POSC运行过程中面临的冲突

长期以来，我国公共服务大多由政府提供，向社会组织购买公共服务在我国起步晚，无论从政府角度还是社会组织角度，无论在政策规范方面还是文化心理方面都有待完善。

（一）政府购买公共服务的政策偏离，使政府服务发生异化

1.过度“体制嵌入”使购买行为出现“内部化”倾向。经济史学家卡尔.波兰尼在《The Great Transformation》中开创性地将“嵌入”概念引入经济学理论，用来分析人类经济行为与非经济的社会关系和社会结构之间的关系，并提出 “经济行为嵌入于社会结构”这一新经济社会学的核心命题[4]。很多社会组织面对政府的功能嵌入、结构嵌入、目标嵌入，所反映出来一种“模仿”的心理。它们利用政府组织结构、吸纳政府退休人员等手段，以达到“持续生存”的目的。这种“一块牌子、两套人马”的情况屡见不鲜，从而使得政府与社会组织的结构趋于同化，购买行为逐渐呈现“内部化”倾向。

2.实际购买与职能转变脱钩。购买服务是有政府和社会组织共同参与的复杂体系，旨在达到提升公共服务供给能力、转变政府职能、培育发展社会组织等目的，但在实践中，政府对于购买服务的职责定位不清，导致POSC过程的非正常化运行。其突出表现在：将购买服务简单的理解为政府职能的转移，过于关注政府需求而忽略社会需求，过于关注政府负担的减轻而忽略社会组织的承接能力；过分强调政府职能的“外”移，而忽略政府在购买服务中的职责回归，即通过方式手段的变化来更好履行政府职能。

3.购买标准没有明确规范，合作过程随意性较大。由于现今我国政府向社会组织购买公共服务的改革还处于不断探索的阶段，购买服务缺乏明确的制度规范。2003年实施的《政府采购法》尽管规定了政府采购的范围包括货物、工程和服务，但在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车俩维护、会议、培训、物业等服务项目都是针对行政部门的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务如教育、公共卫生、社会福利等并未纳入其中，这就使得POSC在我国缺少刚性的法律制度保障[5]。同时政府在具体的招标项目标准、招标监督程序、招投标双方的权利义务等方面缺少明确制度规范，从而导致合作过程出现随意化的倾向。

（二）社会组织遭遇新的发展瓶颈，公共服务出现“内卷化”现象

1.社会组织出现盲目参与。透视我国社会组织的发展，多数没有“合法”身份。以往虽然NGO的数量在激增，但是却游走于“灰色地带”，寻找业务主管机构这个“婆婆”成为头等麻烦。随着大量参差不齐的社会组织参与到公共服务中来，一些社会组织甚至将购买服务看成一种“生意”，通过多种手段为获得政策优惠带来的利益，而另一些组织则可能为了服务后的“名声效应”而出现了盲目参与。这些情况的程序，导致了我国社会组织在POSC运行过程中的无序甚至盲从现象，以与其最初满足公共服务多元化的需求相背离。

2.草根组织遭遇新的排斥，公共服务出现“内卷化”现象。调研发现，草根组织在招投标中经常处于劣势，而官方或半官方社会组织则往往享有优先权，其原因不仅在于官方组织更容易满足购买服务的“资格要求”，更重要的则是因为它们拥有与政府的天然联系[6]。同时，一些组织过度依赖政府资金投入，丧失了社会募款和捐款的动力，服务质量不断下降，出现了“内卷化”的现象。“内卷化”这一概念最初来源于美国人类学家吉尔茨的定义，是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象[7]。近年来，“内卷化”也导致了公众对社会组织信心的丧失，并不断质疑社会组织在“没有发展的增长”，虽然规模在扩大，但效果却一般，提供的服务水平也在下降。

（三）政府、公众与社会组织在公共服务购买中缺少“信任合作”的土壤

政府、公众与社会组织作为POSC的直接参与者，其中也蕴含着利益博弈。一方面，由于政府拥有充足的资源和资金，从而使得在POSC实际运行中，“公平砝码”偏向政府一边，而社会组织处于弱势地位，政府“说了算”、社会组织“算说了”的情况普遍存在。在具体实践中，社会组织没有发言权、参与竞标的形式由政府单方确定、合同执行的最终解释权也归属于政府，社会组织往往就会对一些服务的提供刻意回避。主体之间表现出高度的不对称性，缺乏合作的信任基础。另一方面，由于中国公众习惯了由政府提供和生产公共服务，而表现出对社会组织的不信任感。2003年南京市鼓楼区开始向社会组织购买居家养老服务，并将“居家养老服务网”以项目委托的方式委托于社会组织—心贴心服务中心具体运作。但在服务运作的初期，老人不信任，很多上门服务的工作人员经常吃闭门羹，社区工作人员也并不是积极配合。那么在这种主体间相互缺乏信任基础的环境下，就难以保证公共服务的真正有效。

三、变革与回应：构建政府与社会组织公共服务伙伴关系的路径选择

（一）从内部机制上创造POSC运行的制度平台

1.理清政府职能，营造利于社会组织参与服务购买的政策环境。政府作为购买服务中的重要主体，在公共服务购买中能否“华丽转身”、理清职能对于营造良好政策环境具有重要意义。首先，应明确政府与社会组织的分工，理性界定其相应的职责，推动政府职能转型。改变政府以往在公共服务生产与提供中的“划桨”角色，积极致力于宏观政策的制定和市场环境的维护，使其成为真正的“掌舵者”；其次，政府应加强与社会组织的交流与合作，力图在POSC运行的过程中创造多元化的沟通渠道，推进政府部门与社会组织的深度合作、加强政府与企业组织的互动、构建政府与社会组织之间的新型伙伴关系。

2.完善政府购买方面的法律法规制度，推动其制度化发展。明确相关法律制度、使POSC在法治化的平台上运行是政府向社会组织购买公共服务的重要制度保障，从而保证购买服务的相关活动在一定规则下运行。针对目前我国《政府采购法》没有明确提出面向公众的公共服务，政府则应从各地的实际情况出发，“量身定做”服务购买的方案。从90年代至今，不少地方政府都已对此做出创新。如2005年无锡市政府颁布 《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，2013年2月上海市静安区政府颁布 《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》等，不断推进购买服务的制度化发展。

3.建立严格的评估监督体系，推进公共资源的高效利用。POSC是动态的运作过程，政府也应该建立起与其相应的动态评估监督体系。购买服务项目中的申请、立项、招标、实施、调整、评估等一系列环节都需要有动态的监督办法。动态监管能对项目运作过程进行适时监控和反馈，不断解决出现的问题，对其中的失职行为追究责任，对结果评估不合格或不达标准的项目，应按照契约合同承担相应的责任。不仅于此，严格的评估机制还应该对政府相关部门进行严格的监督。政府由于在购买服务过程中拥有较大的主动权，会在实际操作中表现出权利义务的不对等。拥有特权而为自身利益发展攫取更多资源。

（二）从外部环境上辅助政府向社会组织顺利购买公共服务

1.在契约合作关系的基础上，加强信任文化建设。只有建立长期的合作关系，才能在契约合作的基础上保持持续的合作动力。对于信任危机的解决，我国学者曾提出要加强持续的交流互动、形成牢固的“认知型信任”，政府应拥有制度结构作为保障的可联系的政治支持[8]。即政府要以平等、客观、理性的态度对待合作过程，选择合适的伙伴，不仅仅考虑竞标价格，也要分析其在公共服务供给领域的业绩等。通过制度性的结构来推进信息的互换和展开应有的谈判。同时，应加强公民教育、促进其意识和素质的提高，以在具体的购买实践中，能够与政府及社会组织进行良性互动，从而真正改变服务效果。

2.培育社会组织，让其在社会管理创新中锻炼自己。从1988年到2009年，我国社会组织数量增长了近100倍。1988年我国社会团体仅有4446个，近10年来以每年10%左右的速度递增。社会组织不仅在数量上急剧扩张，其功能的发挥对于社会建设作用重大。党的十八大报告明确提出，改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。培育社会组织，加强社会管理创新是一个持续不断、双向互动的过程，既需要社会组织自身的改进，也需要政府的积极引导。

3.完善相关的配套政策，增进政府与社会组织共同参与公共服务的理性互动。社会组织登记制度改革虽然改变了过去双重管理的弊端，但社会组织参与公共服务购买的实施还需要配套政策的支持。现今政府关于公共服务改革的相关配套政策仍未得到全面完善，使购买服务缺乏有效支撑。政府向社会组织购买公共服务改变了过去单向度的政府提供模式，这意味着在公共服务领域逐渐形成了一种合作网络的模式。这种合作网络关系实质上是政府与社会及公民关系的转变，是由政府本位向公民和社会本位的根本转变。通过对政府、社会组织关系的探讨，力图建构一种从内到外的分析框架来推动两者在公共服务购买中的理性互动。在我国提出建设服务型政府的战略构想中，以最佳方式提供更好更优的公共服务成为政府本位向公民本位转变的关键所在。

[1]萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：68.

[2]王浦劬，L.M.萨拉蒙等.政府像社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析 [M].北京：北京大学出版社，2010：4.

[3]迈克尔·迈金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，译.上海三联书店，2000：423.

[4]王志华.论政府向社会组织购买公共服务的体制嵌入[J].求索，2012（2）.

[5]杨柯.政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择[J].理论月刊，2013（1）.

[6]胡薇.政府向社会组织购买服务缘何出偏[N].学习时报，2013-01-21（A4）.

[7]李春霞，巩在暖，吴长青.体制嵌入、组织回应与公共服务的内卷化——对北京市政府购买社会组织服务的经验研究[J].贵州社会科学，2012（12）.

[8]廖雨果.公司合作制（PPPs）中的政府角色分析[J].甘肃行政学院学报，2006（3）.