司法实践中的民事行政检察法律监督职能定位

郑东，张朝阳

完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围与程序，是中央司法体制改革任务之一。新修改的《民事诉讼法》赋予了检察机关对民事诉讼、民事执行活动实行法律监督的职责。如何准确把握民事行政检察监督职能定位，是基层检察院应该积极面对的课题。

一、强化民行监督职能，着力提高监督水平

一是加强组织人员保障。长乐市检察院高度重视民行检察工作，始终坚持把民行检察工作作为法律监督职能的重要组成部分，加强领导，强化责任，着力克服“重刑事、轻民事”的工作倾向。每年年初均对民行检察工作做出具体部署，确定工作目标，每季度听取工作汇报逐项研究落实工作措施，提请人大常委会将民行科科长任命为检委会委员，配强队伍力量，为民行监督工作的开展提供了有力保障。该院民行检察工作连续3年在上级院基层院考评中位列前三名。2012年6月1日，福州市人大常委会专门视察了该院民事行政检察工作，并听取了有关情况汇报。

二是充分履行抗诉职能。牢固树立敢于监督、善于监督意识，坚持有案必办，对群众反映的每一件申诉案件，都依法慎重办理，只要符合抗诉条件的都依法进行监督，有力维护当事人的合法权益。3年来共向福州市检察院提请或建议提请抗诉17件，被采纳14件。如该院对一起采矿权出租合同纠纷案提请抗诉，经福州市中级法院发回重审后改判，为申诉人挽回经济损失320余万元，申诉人为表感谢，赠送了“热情为民、公正执法”的锦旗。

三是发挥检察建议功用。充分发挥再审检察建议对抗诉监督手段的补充作用，积极运用检察建议启动再审程序、纠正民行审判违法活动，实现了对法院的同级监督，既减轻了当事人讼累，又节约了司法成本，提高了监督效率。3年来共向同级法院提出再审建议或执行监督意见26件，纠正民行审判活动中的违法情形8次。

四是体现和解优先原则。坚持能调则调、先调后抗的原则，优先考虑以和平方式解决当事人的纠纷。在案件受理、审查、提请抗诉、再审等各个环节，既注重发现当事人的和解意愿，积极促成和解，化解社会矛盾，又注重协助法院开展调解工作，促进案结事了，维护司法权威，共促成民事和解4件，劝服申诉人息诉服判4件。

二、做好前后两个延伸，畅通案件线索渠道

一是向前延伸，畅通案源渠道。在福州电视台《法眼》“检察之窗”播出民行检察工作宣传片3次，结合送法下基层、巡回接访等活动，深入企业、社区、农村，广泛宣传民行检察职能及典型案件；开通民生检察服务热线，通过电话、网络、下访巡访等方式，受理群众申诉、法律咨询和困难求助，有效解决了人民群众“申诉难”和民行案源不足等问题。3年来，该院共受理不服法院生效判决、裁定或执行的民行申诉案件54件，立案审查47件，监督法院立案受理民事案件3件。

二是向后延伸，及时移送犯罪线索。与侦监、公诉、自侦等内设职能部门和公安、法院有关部门建立健全案件线索移送机制，及时发现并移送民行申诉案件背后的违法犯罪线索。如该院在办理申诉人李魁与福建新国际新型建材有限公司租赁合同纠纷案中，发现建材公司提供的《建设许可证》上“长乐市建设委员会”的印章系伪造，依法将该案线索移送公安机关。公安机关经调查、核实，以涉嫌伪造国家机关公文、印章罪对建材公司法定代表人王某立案侦查。

三、拓展三个监督领域，增强民行监督实效

一是探索了支持起诉。以保护弱势群体合法权益为出发点，针对长乐民营企业多、劳资纠纷突出的特点，开展支持农民工起诉讨薪、工伤赔偿等工作，支持农民工等弱势群体提起民事诉讼9件。如苟尚某等16名农民工工资被拖欠案。因双方当事人均是外地人，劳动局、法院均不立案受理，苟尚某等人不断到有关单位上访，成为了本地不稳定的因素。该院受理申诉后，发现劳务合同的履行地在长乐，长乐市人民法院可以受理，遂发出检察意见书建议法院立案受理，并配合法院对该案进行调解，为16名农民工讨回了工资。

二是探索了公益诉讼。对因犯罪致使国家、集体利益遭受损失，而有关管理部门疏于履行保护职责的，通过督促起诉或提起刑事附带民事诉讼，及时为国家和集体挽回经济损失。如犯罪嫌疑人程某、罗某等人因破坏电力设备造成了长乐市供电有限公司财产损失10多万元，该院依法提起刑事附带民事诉讼，得到法院支持，为供电公司挽回了经济损失。

三是探索了执行监督。对法院实体裁判可能存在错误的，或原判决已被撤消、但法院未及时变更执行的案件，积极发出中止执行或终结执行的检察建议（意见），督促法院依法纠正，有力保护当事人的合法权益。3年来，共提出执行监督意见23件，全部被法院采纳。如陈某等19名村民身份被冒用的贷款诈骗案，法院再审撤销原判决后没有及时裁定终止执行，致使陈某等人的财产一直处于被查控状态，经该院提出纠正意见后，法院依法纠正。

四、加强四个方面协作，优化监督司法环境

一是与法律援助中心建立协作机制。率先在福建省出台了 《关于加强民事行政检察暨法律援助工作的协作意见（试行）》，从畅通案源渠道、协助调查取证、完善信息通报等方面加强了协作。该《意见》被福建省检察院全文转发。

二是与司法局建立检调对接制度。会同司法行政部门出台《检调对接工作实施细则（试行）》，将执法办案与化解社会矛盾相结合，将民事申诉案件优先移交人民调解中心，借助司法所、法律服务所等社会“大调解”资源，提高矛盾化解的成功率和准确率。

三是与行政执法机关达成协作意见。与工商、税务、国土等行政执法机关就行政复议、行政诉讼案件按季度送检察机关达成初步意见，为开展行政诉讼法律监督打下良好的基础。

四是与法院加强沟通形成共识。从观念上实现三个转变：即由注重强调检察机关对人民法院的监督，转变为注重强调共同维护司法公正和司法权威；由注重强调相互监督制约，转变为注重强调相互尊重、共建和谐司法；由最初法院对民行检察监督的抵触和被动应付，转变为理解支持和主动接受监督，从而解决了诸如调阅案卷难、建议意见采纳率低、监督无依据等工作难题。

五、积极推进五项工作，拓展民行检察空间

一要主动加强学习。进一步学习理解《民事诉讼法》，准确把握民行检察工作的职能定位、基本任务和基本要求，坚持民行检察工作的法律监督属性，推动对民事诉讼、民事执行活动的监督。

二要加大宣传力度。通过多种途径，如定期举办民行检察宣传月、建立检察网站或者在当地报纸、电视台等新闻媒体宣传等形式，大力宣传民行检察职能，提高民行检察的知名度和影响面，不断增强民行检察的公信力。

三要深化各方配合。坚持和完善与行政执法机关、审判机关、法律援助中心、人民调解中心等部门的协调机制，加强信息沟通交流，共同研究解决执法、司法中的突出问题。

四要积极争取支持。认真按照福建省人大常委会 《决定》（即2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过的《福建省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》）、福州市人大常委会 《决议》（即2009年6月17日福州市第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过的 《福州市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》）规定精神开展工作，坚持向党委、人大及其常委会报告工作开展情况，自觉主动接受监督，积极争取对民行检察工作的支持和帮助；对党委、人大及其常委会、人大代表交办、督办的案件，认真办理、及时反馈。

五要狠抓队伍建设。通过专业知识培训、岗位技能竞赛、民行工作调研等多种途径，全面提高民行检察队伍的执法和办案水平，努力造就一批政治素质高、业务素质精、综合能力强的民行检察队伍，确保严格、公正、文明执法。