《生物多样性公约》与我国外来入侵物种控制

杨 健 李传仁

（长江大学 农学院，湖北 荆州 434025）

随着全球经济一体化进程的不断发展，生物入侵问题愈加严峻，给大多数国家和地区造成的经济、生态等损失不可估量。自从英国生态学家查尔斯·艾尔顿于1958年撰写《动植物的入侵生态学》至今，有关生物入侵问题的研究历经了半个多世纪，人类对生物入侵的各项研究已日趋成熟，但是，生物入侵的脚步却从未放缓。目前，解决生物入侵问题，必须从国际法层面着手，加强国际合作，共同应对生物入侵问题所带来的挑战。自上个世纪50年代开始，一些国家就生物入侵问题已达成了共识，只有通过国际合作，才能有效控制外来入侵物种。目前，全球有关生物入侵的国际协议和指南大约有50多个，其中，最全面、最直接、最具影响力的就是《生物多样性公约》。

一、《生物多样性公约》的机构设置及职能

（一）主要机构设置

1987年，联合国环境规划署正式引用了“生物多样性”的概念，其内涵包括生物物种多样性、生态系统多样性和种内基因多样性。《生物多样性公约》是一项保护地球生物资源的国际性公约，该公约于1993年12月29日正式生效。［1］截止到2011年10月，《生物多样性公约》的缔约国有193个。

缔约国大会是《生物多样性公约》的最高组织机构，通过定期召开会议做出决议，促进公约的执行，若任何缔约国认为有必要临时召开会议，可向秘书处提出书面申请，在六个月内有至少三分之一的缔约国表示同意，方可举行。［2］其主要功能是通过到下届常会为止的财政预算，修改公约，建立顾问专家组，审查成员国递交的进展报告，与其他组织开展合作等。1998 年以前，缔约国大会每年召开一次，此后，每两年召开一次。其常设机构为秘书处，设在加拿大的蒙特利尔，主要职责是组织会议、起草文献、协助成员国履行工作计划、与其他国际组织合作、收集和提供信息。此外，缔约国大会还成立了一些专门的委员会，如生物安全工作组。

（二）主要职能

《生物多样性公约》的主要目标是保护生物多样性，这是一个框架性的公约，主要是原则性的条文，其主要职能是为各国在生物多样性方面的各项合作及纠纷提供一个解决机制，不涉及具体的内容。［3］

履约机制。《生物多样性公约》的履行主要是通过缔约国大会来实现的。一般情况下，国际环境问题的解决需要经过如下5个阶段：其一，寻求解决问题。其二，谈判。缔约国就相关问题进行谈判，达成协议。其三，签署协议。通过谈判达成一个具体的开放性的协议，供各缔约国签署。其四，国际履约。各签署国就协议的具体履行、资金等问题进行进一步的磋商和谈判。其五，国内履约。签署协议的国家进行国内立法，制定相关的具体规定。在休会期间，针对争议较大的问题，设立若干特设工作组，进行深入讨论和政府间的谈判。自该公约生效以来，已建立了多个特设工作组，其中还有4个不限制名额的工作组，即“公约遵约情况审议工作组”、“遗传资源获取与惠益分享工作组”、“第8条j款及相关条款工作组”和“保护区工作组”。［4］

争端解决机制。《生物多样性公约》在“附件2”中规定了调解和仲裁两种争端解决机制，这是在国际经济领域纠纷中常用的争端解决机制。公约中的仲裁庭的组成和仲裁程序等事项，与国际经济领域纠纷中的仲裁基本一致，只是在裁决的作出上有所不同，公约中的仲裁庭就程序和实质问题的裁决以其成员的多数票作出，而在国际经济领域纠纷中的仲裁裁决由首席仲裁员作出。另外，争端方还可以请求设立调解委员会进行调解，调解的程序与仲裁基本相同，只不过约束力小于仲裁，调解委员会只提出解决争端的建议。

二、我国履行《生物多样性公约》的情况

1993 年，我国成立了由国家环保总局牵头、有关部委为成员的履约协调组，下设办公室，负责日常工作。针对履约情况，迄今为止，我国共发布了四次国家报告，全面介绍了我国生物多样性的现状、保护战略计划以及取得的成就。在科学研究方面，科技部、国家自然科学基金委员会批准立项了多个有关生物多样性问题的重大项目，出版了《中国生物多样性研究报告》，创办了多本学术期刊。生物多样性问题研究已经成为国内相关研究领域的热门，为我国应对生物多样性问题打下了坚实的科学基础。在管理规范方面，我国颁布了多部有关保护生物多样性的法律法规、政策性文件，初步构建了保护生物多样性的法律体系。在实践方面，我国建立了多个国家和省级自然保护区，形成了类型齐全、布局合理、功能完善的保护区网络，同时还建立了濒危野生动物救护和繁育中心。

《生物多样性公约》是目前唯一涵盖生物入侵问题所有内容的国际公约，但是，该公约的规定只具有框架或者原则性质。如第8条h款规定：“防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。”2002年，在荷兰海牙召开的第6次缔约国大会通过了《关于预防引进对生态系统、栖息地或物种构成威胁的外来物种并减轻其影响的指导原则》。此外，根据第7次缔约国大会第13号决议，设立了入侵物种国际法律框架的缺陷与矛盾特别技术专家组。［5］

三、进一步发挥《生物多样性公约》对我国生物入侵问题的作用

第一，实现信息与技术共享。目前，根据《生物多样性公约》的规定，秘书处建立了基于因特网的生物多样性信息交换所网站和数据库系统，为各国提供了科研、技术等信息交换的平台。我国也于1998年建立了国家生物多样性信息交换所，公众可以登录其网站查阅相关信息。但是，无论是《生物多样性公约》，还是我国的这些网络平台，都没有专门针对生物入侵问题的信息和相关数据库。因此，《生物多样性公约》应建立集预警、信息、科研、技术为一体的有关生物入侵的全球性的特殊平台。我国应建立与此相应的国家生物入侵信息系统，包括现有各区域生物入侵的基本信息、危害情况、相关法律法规等。

第二，积极构建国际和国家的立体法律体系。入侵物种国际法律框架的缺陷与矛盾特别技术专家组，于2005年在新西兰召开会议，对现有的国际法律文件中关于生物入侵控制的规定作了全面而细致的分析和研究，认为存在诸多缺陷。概括来说，就是在国际法层面没有专门针对生物入侵的国际公约，国际法律责任不明确，在有关生物入侵的预警、传播途径等专业性很强的问题上缺少相关规定，相关法律文件没有执行力等。在我国，虽然出台了一系列有关生物入侵的法律法规和相关政策，但生物入侵问题只是散见于这些法律法规的条文中，大多属于原则性的规定，没有较强的约束力和执行力。法律法规的繁缛反而导致了生物入侵相关法律体系的交叉和混乱，相关行政权力的重叠又导致执法存在空白。因此，在国际法层面，《生物多样性公约》应在公约项下制定一个专门性的生物入侵法律文件，为各国统一应对生物入侵问题提供法律支持。我国也应该起草并颁布统一的生物入侵法律文件，把外来物种的控制真正纳入法制的轨道，系统而全面地将所有有关生物入侵的问题都纳入进来，真正建立抵御生物入侵的法律屏障。［6］

第三，积极参与《生物多样性公约》有关生物入侵的系列活动。当前，影响我国生物多样性的主要原因是生物入侵，我国复杂的气候和生态系统，使得外来物种极易找到适宜的生态环境。在世界自然保护联盟公布的100种恶性外来入侵物种中，已有一半以上入侵我国。《生物多样性公约》是在生物入侵领域影响力最大的国际公约。我国要充分利用这一平台，建立国际合作机制，了解发达国家先进的技术、丰富的信息和完善的管理制度。此外，为了更好地发挥《生物多样性公约》在我国生物入侵领域的作用，应积极推荐有关专家进入相应的机构和专家组，争取我国在相关领域的话语权，维护国家的根本利益和长远利益。

四、结语

《生物多样性公约》作为在生物入侵领域影响力最大的国际公约，为全球应对生物入侵问题提供了合作平台。但是，由于国际公法本身所具有的复杂性和矛盾性，各方在利益冲突的博弈中，进展是缓慢的，《生物多样性公约》也不例外。对于生物入侵这一影响生物多样性的重要议题，各方还没有形成一个系统的有约束力的法律文件或决议。我国应抓住机遇，积极制定有关控制生物入侵的法律文件，有效控制外来入侵物种。

［1］Xue D.Y.，Gao Z.N.Technical Commentary and Implementation Strategy for the Convention on Biological Diversity［M］.Beijing：China Environment and Science Press，1995.

［2］万方浩，谢丙炎，褚栋，等.生物入侵：管理篇［M］.北京：科学出版社，2008.

［3］张丽荣，成文娟，薛达元.《生物多样性公约》国际履约的进展与趋势［J］.生态学报，2009（10）.

［4］生物多样性公约秘书处.生物多样性公约［EB／OL］.http.／／www.cbd.int／doc／legal／cbd－un－zh.，2007－07－28.

［5］黄艺，郑维爽.《生物多样性公约》国际履约过程变化分析［J］.生物多样性，2009（1）.

［6］赵富伟，薛达元.遗传资源获取与惠益分享制度的国际趋势及国家立法问题探讨［J］.生态与农村环境学报，2008（2）.