近十年来我国城乡义务教育均衡发展研究述评

2013-08-15刘远碧邓泽军

成都大学学报（社会科学版） 2013年4期

刘远碧邓泽军

（1.四川师范大学教育科学学院，四川成都 610068;2.成都大学学前教育学院，四川成都 610106）

随着我国经济社会的转型与发展，教育公平问题日益严峻，义务教育均衡发展由此受到社会各界的广泛关注。2003年9月国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，2005年5月教育部颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，党的十七大以来，我国政府一再强调要“促进义务教育均衡发展”，其中一个重要内容就是要促进城乡义务教育均衡发展。这表明义务教育均衡发展问题已进入国家决策层的视野，并着力在操作层面给予考虑。不仅如此，我国学界对城乡义务教育均衡发展问题也给予了积极的研究和思考。通过CNKI全文数据库的查阅发现，以“义务教育均衡发展”为题名的论文，从1986年到2001年有1篇，从2002年到2011年有925篇;以“城乡义务教育均衡发展”为题名的论文，从1986年到2001年有0篇，从2002年到2011年有72篇。通过超星数字图书馆远程查阅发现，以“义务教育均衡发展”为书名的相关著作仅有1部，没有找到以“城乡义务教育均衡发展”为书名的相关著作，可见这方面的相关著作极少。从论文检索的情况来看，2002年以前我国学界关于“城乡义务教育均衡发展”的相关研究成果极少，从2002年开始，相关研究成果逐渐增加，但真正进行深入研究的成果并不多。鉴于此，本文拟对近十年来我国学术界关于城乡义务教育均衡发展的研究进行比较全面的梳理、分析和评价，以期对该领域的后续研究及政策制定有所裨益。

一我国城乡义务教育均衡发展的研究进展

（一）现状研究

我国学界在关注城乡义务教育均衡发展现状时，首先对义务教育均衡发展的内涵给予了深入的探讨。汪明认为，义务教育均衡发展主要包括三个层面:一是区域之间的均衡发展，省域之间、市域之间、县域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展;二是区域内部学校之间的均衡发展;三是群体之间的均衡发展，特别应当关注弱势群体的教育问题。［1］翟博指出，义务教育均衡发展在宏观层面是教育供给与需求的均衡，中观层面是教育资源配置的均衡，微观层面是学校教育过程包括内部课程教学资源配置的均衡、教育结果的均衡以及教育评价的均衡。［2］栗玉香提出，义务教育均衡发展指的是在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件(校舍、设施、办学经费……)投入方面，实现国家(含地区)内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利平等、公民发展权力起点公平。［3］这三人的观点集中反映了义务教育均衡发展的核心内容。为了更好地理解这一问题，柳海民等人提出要避免对教育均衡理解的误区:一是平均论思想，认为均衡发展是“平均发展”、“平均用力”，甚至是“削高就低”;二是限制论思想，认为没有限制，绝对不能实现均衡，均衡发展就是限制发展和同一发展，是低水平、低层次的整齐划一发展，甚至是削足适履、以高就低、高水平“等待”低水平的发展。［4］尽管不少研究者从不同视角表明了自己的观点，但总的来看，义务教育均衡发展主要涉及的是教育平等问题，甚至可以说是人权问题。

在此基础上，学界还普遍关注了城乡义务教育的非均衡发展现状。曾天山等人认为，我国义务教育的城乡差距不仅突出表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量方面，还表现在课程、管理、辍学率、均衡发展观、保障均衡的机制等方面。［5］一般认为，城乡义务教育均衡发展应体现在起点、过程和结果三个方面，其失衡现状的研究也主要是从这三方面来进行的。张乐天针对教育起点现状，指出入学机会的城乡差距，这些在小学与初中阶段均有表现，［6］低入学率、低升学率、高辍学率曾经是农村义务教育的显著特点。马佳宏和刘颂等人针对教育过程的经费投入现状，指出义务教育阶段教育投入城乡分配极不均衡，中小学生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费的配置存在明显的城乡偏差。［7］［8］鲍传友和徐剑波等人认为，这种投入现状导致了农村中小学在基础设施建设、教学仪器设备配置等方面的办学条件远远落后于城市学校，同时还影响到城乡义务教育专任教师在学历、专业素养、综合素质上的差距，这些成为农村实施素质教育和提高教育质量的瓶颈。［9］［10］朱迎春等人认为，教育结果的失衡即城乡学生受教育后获得的学业上和发展上的差距，与他们在校时享有的教育资源密不可分，因而教育起点和过程的不公平必然导致或决定结果的不公平。［11］

我们认为，城乡间的不均衡是义务教育非均衡发展最为突出的表现，我国学界对城乡义务教育均衡发展的研究主要经历了由关注城乡义务教育非均衡发展问题到城乡义务教育均衡发展对策的深入探讨。需要注意的是，在城市和乡村内部，也存在校际和区域间在办学条件、师资队伍、教育经费、教育质量等方面的不均衡，城乡义务教育均衡发展并非同步发展，正如鲍传友所指出的“如何保持城乡教育的差异，将城乡教育差距控制在合理的范围内，以保护教育自身发展的多样性和持久动力将是一个需要不断探索的新课题”。［9］

（二）归因研究

教育的发展受政治、经济、文化等多种因素的制约，城乡义务教育的失衡发展也是由多种因素造成的。综合学界的观点，主要有以下两方面的原因:

一是城乡经济社会发展的不平衡。我国长期存在的城乡二元经济结构是导致城乡义务教育失衡发展的重要社会原因，同时它也必然衍生出城乡二元教育结构，带来城乡学校的巨大差距。任仕君等人分析了城乡教育支持系统的差异，指出支撑城市教育的是现代工业社会、信息化社会和商业文明，而支撑农村教育的是传统农业社会、乡土社会和农业文明，义务教育城乡差距的根本原因主要在于城乡教育的支撑系统不同。［12］另外，盛连喜等人则分析了城乡社会的文化资本、社会资本、经济资本的差异及其对城乡教育的影响，认为文化资本的城乡差异使城乡之间的教师水平、家庭教育和社会教育存在较大差异，这直接关系到城乡学生的文化水平，社会资本的城乡差异使城乡学生接受教育的积极性存在差异，而经济资本的城乡差异使城乡教育资源配置不均衡，最终导致发展的不均衡。［13］正是由于城乡社会在经济、文化、社会发展等方面的显著差异，从根本上决定了城乡义务教育的非均衡发展。

二是城乡义务教育的管理体制不健全。近十年来，我国虽采取了“以县为主”的农村义务教育管理体制，但仍未摆脱教育上城乡分割的格局。也就是说，农村教育始终未解决谁负责、应负什么“责”的问题，在国家管理教育的宏观层面，政府对城乡教育差距反应迟钝，对于农村教育中应由政府提供的“公共财产”责任不到位。［14］可见，城乡义务教育发展失衡的根源与教育管理的二元分割体制密切相关。不仅如此，政策、制度也是造成城乡义务教育差距的主要原因，如土地制度、户籍制度、税收制度、社会保障制度、分级办学体制、精英取向的教育政策等。正是由于社会和教育的转型形成的政策制度缺失，使得城乡义务教育均衡发展缺少政策和制度支撑，教育经费投入等相关政策法规难以有效落实。

（三）对策研究

从以上分析看到，我国城乡义务教育均衡发展问题十分突出，急需进行深入的对策探讨。针对我国城乡义务教育的非均衡发展，众多研究者提出了一系列应对之策:

一是要建立健全义务教育经费保障机制，加大对农村义务教育的投入力度。鲍传友等人认为，应构建“以省和县为主”的农村义务教育财政体制，完善财政转移支付制度，加大对农村义务教育的财政投资力度，这是解决城乡义务教育均衡问题的首要方式。［9］同时，杨娟等人指出，应赋予教育行政部门更多的财政预算权力和二次分配权力，［15］这样更有利于义务教育经费在城乡之间的合理分配。李涛从城乡教育统筹视角，提出应实行区域义务教育经费动态分配，义务教育经费的投入数目不仅要根据学校人数来确立，还应以学校质量和办学优劣为依据［16］。我们认为，这些举措有助于改善农村义务教育经费投入的不合理状况和农村学校的布局调整，当然更为理想的方式是将农村义务教育投资主体从县级上移到省级政府。

二是实施中小学标准化建设，加强对薄弱学校的改造。城乡义务教育失衡发展的关键在于农村义务教育的薄弱，需要根据当地经济社会发展状况和教育发展的实际，积极落实中小学办学标准，把建设标准化学校作为发展农村义务教育的落脚点与突破口。只有义务教育阶段的每所中小学都能按照法定标准，拥有大致均等的物质条件和师资队伍条件，才能在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。目前来讲，改造薄弱学校对于促进义务教育均衡发展意义重大，一般认为，财政经费应向薄弱学校倾斜，同时要重视培养薄弱学校的学科带头人，形成一支较为稳定的教育教学骨干队伍，并且要通过学校布局结构调整，鼓励重点学校兼并薄弱学校，强校带弱校，弱校作为强校的分校，优化教育资源配置。张乐天认为尤其要运用政策调节手段，调整城乡间教育资源配置，使教育财政经费的增量部分主要向弱势群体、薄弱学校、贫困地区倾斜，以使农村薄弱学校的改造能深入推进［6］。

三是建立人才培养与流动的优化机制，加强农村教师队伍建设。多数人认为应提高农村教师学历层次，建立城乡教师双向流动机制，制定城市教师支援、服务农村教育的政策，尤其应切实改善农村教师的地位和待遇，使他们安心于本职工作，这些是解决城乡义务教育教师差距的关键。［17］为有效保障农村义务教育师资队伍建设，应创新学校发展模式与加大财政投入，同时加大对缺员教师配备工作的督导力度，建立合理流动长效机制，促进教师培训机构成为农村教师学习与获取资源的中心。［18］

四是要创新义务教育管理体制机制，完善其政策和法律法规。为此，要加快政策调整和制度创新，促进城乡义务教育资源的合理均衡配置，应对政府部门实行“问责制”，努力推进城乡义务教育一体化;要坚持公平优先、兼顾效率、供求平衡和利益兼顾的义务教育财力资源配置原则，［7］积极完善财政预算和监督考核制度，规范政府资金分配行为和学校预算制度;要建立完善教育法律法规，如制定《义务教育投入法》，根据不同地区经济发展水平制定义务教育投入的地方标准和国家统一的最低标准，对不能达到标准的地方政府以及克扣、挪用、挤占、拖欠义务教育经费的行为依法追究其责任;［9］同时，要废除教育法律制度中对农村教育的不合理规定，健全农村教育法律制度体系。

二我国城乡义务教育均衡发展研究的局限

总的来看，我国学界对城乡义务教育均衡发展的研究主要经历了由关注城乡义务教育非均衡发展问题到城乡义务教育均衡发展对策的深入探讨，这些研究虽然对深刻认识和全面把握我国城乡义务教育均衡发展问题起到了积极作用，但仍存在以下不足:

一是理论研究多，实证研究少。多数研究者由于主客观条件的限制，其研究结论缺乏针对性和可操作性，普遍存在着理论描述太多、实证研究不足等问题，对促进城乡义务教育均衡发展工作的指导性不强;即使有的研究是基于一定的实证研究或相关数据分析的结果，从理论上、逻辑上看具有较强的可行性，但很少能够回到实践中进行检验，缺乏后续的相关可行性研究。

二是共性研究多，个性研究少。我国学界虽然对义务教育均衡发展的内涵界定，以及在政策、法律和体制改革方面对如何促进城乡义务教育均衡发展有较深入的探讨，但相比之下，针对城乡不同群体间的义务教育个性发展的分析和研究较少，如对少数民族地区，对处于不利地位的流动儿童、留守儿童、残障儿童，对学校内部的不同学生等缺少均衡发展研究，以及对课堂教学、课程、教学评价等是否公平的研究也较少，从而反映出当前相关研究的不足。

三是县域研究多，省域及更大区域的研究少。我国学界对城乡义务教育均衡发展的研究以县域为主，较少涉及省域内的研究。不仅如此，我们通过CNKI等相关数据库的查阅发现，以“西部义务教育均衡发展”为篇名的论文只有1篇，没有发现以“西部(或中部、东部)城乡义务教育均衡发展”为篇名的论文和相关著作。为此，我们认为在吸收、借鉴已有研究成果的基础上，运用实证的方法系统地探讨省域及更大区域内城乡义务教育均衡发展的问题，力求取得省域内及更大区域内推进城乡义务教育均衡发展的成果和经验，具有十分重要的理论意义和实践价值。

四是缺乏相关的历史研究。我国学界几乎没有对城乡义务教育均衡发展的历史进行专门的研究，这不仅不利于人们了解我国城乡义务教育均衡发展的历程，更重要的是，我们在针对我国城乡义务教育均衡发展中存在的问题寻找其原因和对策时，会失去历史这面镜子。