人民监督员知情权保障存在的问题及对策

王敏眉

（成都市成华区人民检察院 公诉科，四川 成都 610051）

一、人民监督员知情权保障存在的问题

（一）人民监督员知情权缺乏立法保障

虽然人民监督员制度已经得到了全社会的广泛关注和重视，也得到了中央有关部门的支持与肯定，然而，缺乏立法上的依据，始终是人民监督员制度的最大“软肋”，也是人民监督员知情权无法获得充分保障的根本原因。当前的人民监督员制度是在没有任何具体法律条文规定的情况下，检察机关内部开展的一项制度性创新，是检察机关内部的单方面的举动。建立人民监督员制度的主要依据，依然是2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）。虽然《规定》的第28条和第36条明确规定了人民监督员在案件监督和日常工作中可以了解案件的基本信息和检察工作的基本情况，但是，对人民监督员通过何种途径、以何种方式了解以上信息，并未作明确而刚性的规定。人民监督员制度的设计者“考虑到在实践中知情的渠道是多种多样的，即使规定得再细，仍然很难一一列举，相反可能会在一定程度上限制知情权”［1］。然而，在缺乏立法保护的情况下，制度设计者对人民监督员知情权的考量，恰恰是人民监督员知情权缺乏保障的最直接、最根本的原因。

（二）人民监督员知情权缺乏主体保障

人民监督员作为知情权的权利主体，其地位是否独立，对知情权能否得到保障具有根本性的影响。我国当前的人民监督员制度具有一定的设计缺陷，人民监督员的主体地位缺乏保障，造成人民监督员知情权缺乏主体保障。一是人民监督员的选任缺乏独立性。人民监督员的监督是一种来自检察机关之外的监督，外部监督的性质决定了人民监督员的产生必然要独立于检察机关。然而，根据《规定》中对人民监督员选任的相关规定，人民监督员的名额确定、地区划分、选任方式、考察任命、颁发证书等一系列程序，检察机关都在事实上起着主导甚至决定性的作用。这种“被监督者选任监督者”的境地，造成了人民监督员在主体上很难独立于检察机关，从而影响到人民监督员作为权利主体所应当享有的包括知情权在内的各项权利。二是人民监督员制度的运行缺乏独立性。人民监督员制度的运行，需要一定的财力、物力作为物质保障。然而，由于立法缺失，人民监督员制度的运行经费一般都是由检察机关系统内部承担。监督者由被监督者“供养”，这不可避免地让人产生“拿人手短，吃人嘴软”的联想，人民监督员监督的公信力和效果都会受到影响。

（三）人民监督员知情权缺乏制度保障

信息获取既是确立知情权的最终目的，也是保障知情权的重要手段。虽然人民监督员拥有知情权，但是在信息传播途径日益多样的今天，人民监督员知情权制度保障十分受限。一是获取信息的渠道有限。当前，人民监督员获取信息的主要渠道仍局限于检察机关定期向人民监督员报送的联络专刊、专题信息、简报通报，以及检察机关邀请人民监督员参加活动等。这些信息传递手段不仅容量有限，而且存在严重的滞后性，很难满足人民监督员开展监督工作的需要。二是内容的有限性。人民监督员主要是对检察机关日常执法活动及职务犯罪中的“七类案件或事项”进行监督，其监督范围不仅涵盖了案件的立案、侦查终结、起诉等程序性问题，还涉及到案件的证据、事实等实体性问题。然而，目前人民监督员仅能获得案件或事项的表面情况，对其背后的具体问题则无法知晓。由于《规定》中缺乏对人民监督员知情权的刚性保护，也缺乏对违反知情权行为的处罚措施，检察机关对人民监督员知情权的重视程度普遍不够，甚至存在应付思想，在向人民监督员通报信息或与人民监督员交流时对信息进行筛选，只通报常规性、事务性的问题，对实质性、关键性的问题则加以隐瞒。这就使得人民监督员了解到的只是检察工作的部分内容，甚至是夸大、歪曲、虚假的事实。

二、保障人民监督员知情权的对策建议

（一）探索人民监督员知情权立法保护的路径

“一项制度在创设阶段超越已有法律体系进行尝试，往往会为急速变革的社会所允许，这不难理解。然而，无限期的没有法律依据，对于制度实践而言则是不可想象的事情，因为它必然会破坏社会对规则的信心和对法律的期待。”［2］人民监督员制度的立法保护，不仅直接关系到人民监督员知情权能否获得充分、有效的保障，也关系到人民监督员的监督职能能否得到发挥，更关系到人民监督员制度能否持续。只有在法律上明确和规范人民监督员制度，才能保证人民监督员制度的威信，才能为人民监督员知情权提供最根本的保障。新刑事诉讼法并没有将人民监督员制度写进去，但是，人民监督员制度仍然可以依托《人民检察院组织法》、《人民检察院刑事诉讼规则》，甚至以新制定的《人民监督员组织法》为平台，对人民监督员制度进行合理定位和规范，实现该项制度的法律化、规范化，进而实现法律对人民监督员知情权的确认与保护。

（二）强化人民监督员知情权的主体保障

独立性是人民监督员知情权得以保障的主体条件。目前，人民监督员的选任及制度运行都难以独立于检察机关，这极大地影响了人民监督员知情权的保障，必须做出合理调整。建立人民监督员制度的目的在于通过体制外的监督，保障检察机关检察权的规范行使。因此，作为被监督的对象，人民检察院不应该参与到人民监督员的选任工作中来。人民监督员来自人民，并代表人民对检察机关进行监督，这决定了人民监督员的选任必须由人民群众决定。所以，代表人民行使权力的人民代表大会则必然成为人民监督员的选任机关。“通过人大的一些程序来产生人民监督员，符合人民行使权力的机关是人民代表大会这一宪法规定。”［3］在人民监督员由人民代表大会选任的基础上，将人民监督员制度运行的经费来源纳入人大财政预算，构建独立的人民监督员制度保障体系。根据具体情况，为人民监督员实施各项与职责相关的活动，特别是维护知情权的活动提供必要的保障。

（三）完善人民监督员知情权保障机制

知情权保障机制是确保人民监督员知情权渠道畅通的重要条件。作为人民监督员的监督对象及信息的主要来源和媒介，检察机关应从多个方面完善人民监督员知情权保障机制。一是进一步完善信息通报机制。在现有信息传递机制的基础上，充分利用信息承载量大、传递方便快捷的互联网络、移动终端、新闻媒体等，及时传播与人民监督员有关的信息，确保人民监督员能够全面、快速地了解监督信息。二是进一步畅通人民监督员获取信息的渠道。由于人民监督员具有外部性、非专业性、社会性的特点，可以采取定期例会制度、个案联系制度、联席会议制度、案件质量联合检查制度、列席旁听制度等灵活多变的方式，确保每一位人民监督员能及时、有效地获取检察机关的相关信息。三是加强人民监督员知情权保障机构建设。进一步完善检察机关内部人民监督员办公室的设置，充分发挥人民监督员办公室在保障人民监督员知情权中的信息传达、组织保证、沟通联络等作用，切实为人民监督员行使监督权提供必要的信息和协调服务。

［1］徐盈雁.人民监督员制度正在进一步规范和完善［N］.检察日报，2006—03—02（3）.

［2］毛丹.人民监督员制度面临的三大法律难题［J］.法制与社会，2008（2）.

［3］福建省人民检察院，福建省社会科学联合会课题组.检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度研究［J］.东南学术，2005（2）.