论我国反对特权思想与特权现象制度的完善

肖峰，曾文革，白晨光

特权思想是权力腐化的源头，特权现象则混合了贪腐、权力滥用、渎职等违法行为以及轻微违纪行为，我国现行制度高压打击违法行为，但对小幅度、常态性偏离权限，以及滥用职权内的裁量弹性则无以应对。可以说腐败现象是产生于特权阶层中的特权思想。因此，可以说反腐首先必须反特权［1］。弥补我国法律和政策对特权思想与特权现象的治理是当务之急。

一、反对特权思想与特权现象的制度需求

什么叫特权？特权就是“政治上经济上在法律和制度之外的权利。”［2］在我国建立公有制为主体的社会主义市场经济体系后，权力行使受到人民群众监督的力度应当更大，特权思想和特权现象也应作古。但由于发展阶段与社会历史条件的原因，权力者在职权范围之外享有特殊地位的现象仍然存在，并且潜藏与权力日常运行的各个环境。

特权在政治上表现为等级制和独断专行的家长制。这部分仍然是困扰地方和领域发展的障碍，党员干部、国家工作人员的制约不够，权限范围内的弹性用于自我服务或约束他人，政治平等关系易走向微妙的权力倾轧与博弈，形成下级依附上级、普通部门依附敏感部门的局面。经济上表现在不同职权地位、权力者与普通群众在经济条件保有上存在明显的极差，如干部享有工资以外的特殊待遇，如用车、住房、医疗等，少数党员干部利用职权谋求制度以外的特殊利益。以权谋私是特权思想的恶性膨胀，是特权现象的一种极端发展和典型表现形式，严重职务犯罪与常态化的特权行为结合在一起，会削减人民群众对整个权力系统的信任和威信。社会生活上，特权主要表现为利用权力和地位的影响，为自己谋求职位以外的社会地位、荣誉和影响，为自己的子女亲属谋求各种利益。这些权力非常态行使有两大制度原因：一是法律赋予国家机关及其工作人员在职责范围内的裁量弹性，造成许多行为难以说清是职责内行为还是越权行为；二是对以权谋私的非犯罪行为监督纠察力度远不能与特权现象的频率相比。因此，现行法律、政策框架内难以对此作出充分的制度反馈，必须针对特权思想与特权现象形成新的制度对策。

思想决定行为，反特权的制度调整对象要覆盖主观思想与客观行为，调整手段上要破解法律与政策脱节的问题。具体说来，调整对象上，体现为掌握一定管理、支配公共财产、人事关系等权力资源的机构与人员，滥用职权、谋取私利、侵犯公共利益的隐蔽、轻微状态，不具有贪污、受贿罪那样明显的可识别性，更倾向于抑制权力的系统性风险。调整方式具有特殊性，虽然单个特权行为的危害性不及犯罪行为，却广泛依附于权力系统日常运行的各个角落，侵蚀党和国家“为人民服务”本质的风险更加巨大，相关制度既需要调整特权行为还要作用于特权思想，这要求在法律、政策作用机理之上形成新的规制方式。据此，反特权的制度需求既需要党和国家的政策来对权力者的思想加以规制，也需要在法律框架下严格以往反腐倡廉中忽视的轻微行为，包括：隐蔽、小额但高频率地占有公有财物或索取他人财物，利用职务上行使的便利来服务自身的私利等。

二、我国反对特权思想与特权现象制度的不足

我国现行反特权制度的效果有待提高，根本在于对特权在思想和行为表现的制度定位存在偏差和错位。反对特权思想乃是影响人主观状态，激发自制力与形成外在压力要求相关制度划定与特权思想对应的行为范畴；抑制特权行为则要以执政、行政伦理为逻辑起点来确定偏离权限的程度，在管控行为时坚守权限认识的底限是必然需要，我国现行制度在内容和形式上均有所不足。

（一）反特权制度的内容欠缺科学性

一方面，纠正特权思想的制度与规范特权行为制度存在貌合神离的问题。反特权要针对权力运行全过程的风险点有的放矢，须将主观思想与客观行为视作同一个权力决策，其中领导干部的权力观和行为方式是关键。现在有些领导干部在主观上权力欲过甚，把法律制度的实质要求视作无物，权力使用的目的背离人民群众的根本利益，以地方的政绩、个人及亲友私利来取而代之。而我国的法律特别是行政法及行政诉讼法、国家赔偿制度虽然对国家机关的威慑力较强，但多针对权力行为的形式，未对行为合理性及其对本然目标的偏离问题做进一步规制；党的政策中则多以宣传、批评教育等方式进行，希冀改变党员干部的思想认识但对行为的强制性则显得不足。为此，必须使所有的权力得到合理、有效的制约，为权力设置边界，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，使任何权力都成为有限的、有效的权力，综合利用权力制约、舆论制约来形成对特权思想的威慑。科学规范和有效制约权力行为，是把握特权思想与行为模式连接纽带的前提。

另一方面，反特权制度的责任机制不科学，集中表现在责任追究启动机制和力度上。一是，特权现象是诸多特权行为广泛存在形成的状态，其中单个行为未达到严重违法的程度但却造成公共资源流失。特权现象的隐蔽性、广泛性要求有与之对应的反特权纠错启动机制，包括广泛的特权行为信息来源、特权责任多元纠察资格等。但我国当前法律政策体系中采取的上级纠正下级、纪检监察部门纠正其他部门的做法，没有形成特权现象抑制的权力与权利循环机制，使得法定部分垄断启动权的同时有缺乏对特权现象规模适应的执法能力，使许多特权现象成为“漏网之鱼”，而其自身缺乏外部监督又影响其公信力，加强对权力运行的公开和社会监督是必由之路。二是，反对特权的责任力度与其危害程度不匹配的问题比较突出，批评教育甚至以“临时工”等“官谣”为手段淡化特权现象，部分责任人员异地升迁等问题的存在，变相的削减我国法律政策反特权的效果。

（二）反特权制度的系统化程度不高

反特权需法律和政策两支制度力量协作，法律的特色在于行为模式抽象而行为后果明确，政策的特色在于行为模式具体但责任设定独立性不高，二者衔接起来才能形成系统化的反特权制度。但是，我国反特权制度中法律与政策平行运行的特色比较突出，法律与政策的衔接存在诸多不畅通之处。

一是，反对特权思想与特权现象法律与政策所调整对象存在错位，反特权的制度坐标在二者中不统一。党和国家机构及其工作人员在行使权力时都处于一定的特殊地位上，其相应行为是否需要反对要看权限范围内的资源是否用于权限外的事项上。当前，党和国家在反腐倡廉政策中实施的特权思想与特权现象反对措施，主要以开展思想教育和内部监督来解决脱离群众的作风、官僚主义、享乐主义及轻微违规的问题，多针对权力享有者利用权限内资源为自己、家人或所在小团体的“自我服务型”特权思想与现象，如公车私用等，其作用机理在于激发权力享有者自我悔悟及权力系统的内部监督。而对滥用公共资源为权力系统外部利益服务，或以执法权为威慑获取不正当利益等行为，除非发生恶劣后果，否则政策所及范围非常有限。而法律制度特别是行政法与行政诉讼法、刑法、国家赔偿法等则主要聚焦于权与利的交易问题，而对严重的权力系统“自我服务”、公共资源内部循环的问题难以破解，使得法律与政策在许多地方难以针对特权思想与特权现象形成制度合力。

二是，政策中的反特权手段与法律责任沟通不畅。党和国家的反腐倡廉政策中教育、警告以致削除权力地位是其基本手段，一方面，这样的反特权模式使得已造成的社会危害不能在政策手段中得以清除，特别是轻微而频繁的特权行为负面影响的持久力难以在单一的资格身份处罚中得以消减。反而易使群众形成特权问题在权力系统内部消化的错觉，特别是可能掩盖一些性质比较严重的特权行为进入法律程序，将反特权的政策与法律视作一个制度系统非常必要。另一方面，缺乏对政策性手段在调整特权问题时的责任累积意识，许多特权思想与特权现象在程度上比较轻微、形式上界于权限边界上，片面的将单次特权行为以政策手段消化则造成法律责任只能针对单次行为特别严重的特权行为，严重违法行为可能由于信息不充分、查处不及时被政策手段加以消化，为权力系统的运行埋下祸端。

三、完善我国反对特权思想与特权现象的制度的途径

在我国社会经济急速转型的背景下，党和国家的机关及其工作人员联系群众的方式和要求也发生了巨大变化，而在过去经济社会发展中也留下了许多权力运行中不规范、滥用的问题，必须从思想和行为上双管齐下，充分结合法律与政策来反对特权思想与特权现象。

（一）加强权力者的反特权制度理念建设

权力违规使用首先是行权思想出了问题，源于将权力运行仅置于权力体系内部范畴上，职权针对群众而职责针对上级，权责脱节使各级干部对危害后果缺乏正确认识也就难免职业操守的丧失，因此，有必要加深各级干部对制度的主体、基本范畴的认识和教育。

一方面是树立权力者对反特权制度运行的宏观目标、微观要求及外部关系的认识。权力“特殊化”最为明显地呈现于干群关系中，权力者利用公共资源享有较非公职人员更多的便利与机会，当然也要承担更多的义务，加深对制度层面职权与职责对等性的认识是首要要求。权力系统内部上，要矫正“特中之特”的错误理念，以平等的制度关系来治理不同级别工作人员之间、国家机关之间的权力极差。如承担繁重的工作任务的基层国家工作人员会与上级部门或领导干部对反特权制度的不同看法，如在食品安全监管中乡镇街道办缺乏技术及人才资源的情况下每个工作人员却承担大范围区域的责任，而其上级部门对其运用纸面管理、命令时则会造成上下级部门间权责失衡，上下级之间由于作风差异对权力行使常态化认识的错位。不同部门间由于权限所联系的产业领域差异也存在同样的情形，经济性管理部门所产生的效应较社会性事务管理部门更大，保障工作人员履行职责和福利待遇条件能力更强。不同层次、不同权力子系统中单个工作人员付出相同劳动而获得的报酬悬殊，加之身边工作人员和家属则会加重对比态势的群体化。因此，必须以制度化的行为模式来凝聚权力系统内对特权与反特权、干群关系的共识，当权力者形成对群众优势地位的浮躁时，权域优势方不负责引发劣势方抱怨时，具备缓解问题的共同指导理念，将法律和政策中的反特权理念作为各级干部的思想教育教材，才能紧密各级权力机构与群众的联系。

另一方面要形成识别特权思想与特权现象异变的甄别机制，从制度的角度判断权力形式行为的正常变化与异化。要以制度化的手段将权力行使终极目标、底限划定为反特权的红线，作为权力者行为随形势变化中的恒定因素，将其作为适应新形势、运用新手段时防止权力异化的主观制约，以便摸清新环境中权力异化的形态和节点更新思想政治教育。

（二）加强权力风险控制的制度建设

反对特权除了加深思想认识外还重视预防，需要对权力运行全程中可能出现特权的地方加以控制，特别是权限弹性过大、透明度不高、程序缺失之处，防止出现自己反自己的情况。这种源头防范需要改进反特权制度的规制方式，特别是职权制度与反特权制度的对应问题。

首先，必须在宪法中明确反特权的基本原则，“现代宪法在发生学上的主要社会意义就是要反对特权，这是宪法的目的所在，而要从制度上来保证这个目的的实现就必须采取相应的制度性手段”［3］。具体制度设计上提高权力机构及其工作人员应发挥功能与职能划分的匹配度，从部门设置和岗位设置上保障权力不过分的干涉市场、社会事务，在国家与人民的行为规则划分上减少权力的过分膨胀和真空地带；其次要明确特定部门、岗位权力行使中提倡做什么、禁止做什么，也就是要将权力的上限和下限通过法律法规、政策文件加以明确化，最大限度的减少行为人偏离正常行权轨道的可能性；再次，创造性的利用典型案例、范例向社会言明权力使用的合理限度制度，因此要在划定权力限度之上及时汇总权力运行过程中出现的典型案例和特殊情况的处理方式，将其汇编整理并经法制部分解析后进行发布，形成对权力机构和公职人员类似于司法解释或判例之类的指导性文件，促进权力行使的合理化；最后，要将部门间权限划分、部门内职责分工、特定岗位功能界定等信息公开化，该问题下文将做进一步论述，此处不赘。

（三）完善反特权的社会监督机制

“所谓特权，是指某人获得利益和好处的资格不是来自于个人的功绩，而是因为具有某集团或阶层的成员资格”［4］。特权思想和特权现象不仅是静态的存在，更是动态累积的结果，很大程度上是权力行使中行为人从思想认识上存在利益大于风险的看法，而维护这种利益的行为并不会对其不良后果有直接感知，且达成这种特权现象的关键资源能通过悄无声息的获得。因此，在完善反特权制度中的社会监督机制是有限提供打击频度和精度的有效手段。

首先，反特权社会监督的核心在用人机制上，特别要突破能上不能下问题突破。一是，完善对权力者任职及具体事务的回避制度执行的监督机制，一旦在职务上与个人情感上出现非常规的交叉，或行为人间结成特权阶层则很难破解，必须从组织人事环节即要梳理公职人员可能出现特权照顾的风险点，除血缘、姻缘关系外要十分注重公职人员通过其它职务行为外的其它时机建立不正常的联系，如借用同时参与特定短期培训的机会建立所谓的同学情谊等，特别注重年轻干部这方面的教育监督工作；其次，完善对权力者承担责任的后期追踪的监督机制，改变既有的只管履行行为从形式到达到规定的义务限度，而漠视其权力行使行为造成的社会后果，必须严格谁主办、参与谁负责到底并备案在册的做法，如事后证明公务行为具有明显可规避的负面影响则要逆向追究责任，将行为与责任间关系疏通提高公职人员行为的谨慎度；再次，完善权力运行的经费保障等关键资源管控情况的监督机制，从资源调度能力上限制权力异化，必须对公务机关、公职人员特别是担任领导职务的人员的公务开支、财产状况逐步实现透明化，在恰当的时候要对特定部门及人员进行资源耗费与工作业绩挂钩的考核制度，从源头上以防范权力运行不计成本的做法来保障公共资源适当其用；最后，完善公众与公职人员的意见沟通机制，确保坚持权力正常行使者不被打击、不受孤立，在揭发和查处特权现象中更加注重保护举报人、建议人的身份，建立严格的举报信息管理系统，从技术上防止泄露信息的可能性，在组织人事考核、晋升、奖励中要对敢于坚持原则的人员优先。

（四）增强反特权制度运行的透明度

从制度设计与规则构造上所有的工作只能以最有利于反对特权思想和特权现象的方式来进行，而实现其目标最终要依靠信息的畅通，以及对信息及时的反应能力，因此，破除人为的信息中间壁垒来提升反特权制度的透明度是其运行的基本保障。

增强反特权制度运行的透明度本质上就是要改善信息公开制度的实施方式，防范行为人对涉及不利于自身利益信息的垄断权，这其中信息包括影响决策、权力运行情况和运行后果等多个方面，“由于原来政府没有实行信息公开制度，公民和企业没有便利、合法的途径来获取政府的公共信息，以至于在生产经营决策中往往要付出成倍的代价，市场经济的交易成本极其高昂，社会信用问题也极其严重”［5］。在信息时代下对特定行为是否属于特权的判断只能给予认知人知悉的部分信息来作出，而信息的真实性、及时性和独立性就成为必要要求，信息发现者的发布保障就至关重要。一方面，建立权力系统内信息管理部门独立性保障制度，将信息发现、加工、发布、解释及接受质疑与修正工作尽可能的专门化，防止部门内部业务分支与信息分支的过分交叉，确保公权力机构的信息具有公信力。同时，社会监督是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，也是我国现阶段反腐倡廉，防止权力滥用的可靠保证［6］。要保护媒体机构及个人通过网络等信息平台发布有关权力运行的行为信息，构建由权力机构、媒体机构与私人共同参与的信息分享、传递的格局，才能尽可能的避免由一方闭着眼睛说瞎话的情况出现。另一方面，完善权力机关所属的信息平台科学使用制度，建立开放性的信息搜集机制，保障信息能在权力机构与社会间顺畅传递，并增强对公众就特定事件信息的一事一议处理能力，保障信息能上能下，形成权力系统内部及其与社会间双向对流。

（五）优化特权问题惩戒制度的设计

特权思想与特权现象是腐败的根源，但在对贪腐、渎职及滥用职权加大打击力度的同时，那些情节轻微但屡教不改或难以发觉的特权现象才是影响权力在公众心中形象的主要来源，这其中许多积习难改的公职人员长期未受到相应处理影响了纠正特权正气的建立。如果社会对轻微腐败毫不容忍，腐败分子就绝不敢轻举妄动。相反，当社会腐败成风，人们对腐败见怪不怪的时候，好官也可能产生腐败的欲望［7］。因此，填补党纪与国法就轻微违纪违规行为上对接不畅问题是关键。

一方面，特权思想与特权现象往往与正常履行职责行为交织在一起，故而对其甄别许多时候受到正常权限认定的干扰，在这方面，笔者认为可以施行类似与交通违纪查处中的扣分制度，明晰各种特权现象应当受到的警告性程度，并在一定考核期间进行末位公示，在公务系统内部性反对特权的隐形竞争。同时，改变对轻微违纪违规行为只进行批评警告、口头教育的机制，而在此基础上重视累积处罚的作用，不仅从情节上反击特权现象，还要在频率上加以处罚，斩断公务人员大事不犯小事不断的侥幸心理依赖。另一方面，对特权现象与正常行权行为模糊不清时要有正当而公开的辨识机制，发挥法定的监督机构和社会监督的力量，建立依照申请对相关行为进行说明、证明的听证会议制度，允许群众代表对涉事人员进行质询和提问，形成内外部配合的长效机制。

综上所述，反对特权思想与特权现象是一项复杂的制度建设工程，在以往的法律和政策制定与实施经验基础上更加深入的研究特权问题在主客观上的一致性，找到共通的调整对象和协调统一的调整方法，通过树立制度理念、加强风险的防控制度、善用社会监督制度，以提高反特权制度运行的透明度，以及严格反特权责任追究机制，克服我国当前制度体系紧密依附于权力系统各环节的常态化特权问题治理缺失的不足，为转变党的执政方式和政府职能转变保驾护航。

[1]刘德萍.毛泽东反特权思想对当前反腐败的意义[J].郑州大学学报（哲学社会科学版）.2004（3）.

[2]邓小平文选第二卷[M].北京：人民出版社，1994：332.

[3]莫纪宏.论宪法原则[J].中国法学.2001（4）.

[4]韩钢.平等权的存在形态及其内涵[J].齐鲁学刊.2010（2）.

[5]胡仙芝.历史回顾与未来展望：中国政务公开与政府治理[J].政治学研究.2008（6）.

[6]陆亚娜.加强我国社会监督的系统性措施探讨[J].中国行政管理.2005（2）.

[7]刘宗洪.“零容忍”视角下的反腐倡廉建设[J].中共中央党校学报.2009（4）.