污染治理服务合同研究

2013-08-15代杰

武汉科技大学学报（社会科学版） 2013年2期

代杰

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088）

以合同形式来促进和实现环境保护目标的做法，在国外已经有相当长的历史[1]，我国才刚刚起步。2012年2月环境保护部发布的《环境服务业“十二五”发展规划（征求意见稿）》指出：“优先发展污染治理设施的社会化、专业化运营服务、重点发展综合性环境服务，……试点开展合同环境服务模式创新。鼓励环境服务市场主体以合同环境服务的方式面向地方政府或排污企业提供环境综合服务，以取得可量化的环境效果为基础收取服务费。”[2]由此可以看出，合同环境服务有两种模式，一是环境服务市场主体为地方政府提供环境综合服务，二是环境服务市场主体为排污企业提供环境综合服务。污染治理服务合同就属于后一种类型的环境合同服务①有学者认为，根据环境合同的目的将环境合同分为国家与私人间的环境分配合同和私人与私人之间的环境消费合同。参见吕忠梅、刘长兴：《试论环境合同制度》（《现代法学》，2003年第3期第107页）。笔者认为，该分类是不周延的，本文所述的污染治理服务合同就不能被归于上述任何一种环境合同之中。。学界对环境合同的研究，多偏向于环境行政合同，而环境民事合同仍是一个理论盲点。

一、污染治理服务合同的概念

（一）污染治理服务合同的定义

污染治理服务合同是指排污单位与污染治理单位签订的、由污染治理单位对排污单位排放的污染物进行治理和排污单位支付费用的合同。

根据我国《环境保护法》的规定，污染处理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用②参见《环境保护法》第26条第1款。。“三同时”作为环境法基本制度，在我国环境立法早期对于防治环境污染发挥了重要作用，但随着排污单位多样化和排污的复杂性，要求每一个排污单位都建设和运行污染处理设施，不仅提高了企业的运营成本，而且污染处理效果不佳。由于污染处理设施运行成本高昂，实践中一些企业宁可缴纳排污费，也不愿意治理污染物。特别是一些地方为了招商引资，建立了工业园、科技园、高新技术产业园等，并将工业企业引入园区，但由此带来的园区周围环境污染问题却非常严峻。推行污染治理服务合同，由专门的治理单位对排污单位排放的污染物进行治理，可以节约排污单位成本，提高污染治理效果。在园区内，由一家污染治理单位对排污单位排放的污染物集中治理，更能发挥集中优势，实现经济效益和环境效益的双丰收。

（二）污染治理服务合同的法律特征

1．污染治理服务合同是服务合同

服务合同一般是指全部或者部分以劳务为债务内容的合同[3]。污染治理服务合同的内容是污染治理单位为排污单位提供污染治理服务。污染治理服务合同属于无名合同。因此，污染治理合同应当适用《民法通则》和《合同法》总则的规定，可以参照承揽合同、技术服务合同等类似规定。

2．污染治理服务合同是双务合同

污染治理服务合同当事人双方互负对待给付义务。治理单位有权请求支付污染治理费，义务是达标治理污染物；而排污单位有权要求治理单位按照合同约定的标准治理污染物，义务是支付污染治理费。

3．污染治理服务合同一般是有偿合同

治理单位为排污单位治理污染物，一般是有偿的，即要收取污染治理费用。污染治理服务合同的有偿性，是治理单位提供污染治理服务的动力所在。

4．污染治理服务合同是诺成性合同

治理单位和排污单位达成合意，合同即生效。污染治理合同虽然应当备案，但备案并不是污染治理服务合同的生效要件，只是方便环境行政机关管理，不备案不影响合同的效力。

5．污染治理服务合同是非要式合同

污染治理服务合同可以采取书面形式、口头形式或者其他形式。实践中一般采用书面形式，但并不是非书面形式不可。

二、污染治理服务合同的基本原则

污染治理服务合同属于合同类型之一，应当遵循民法和合同法的基本原则。但对于污染治理服务合同，还需特别强调以下两个基本原则。

（一）公共利益原则

公共利益是与个别利益相对应的概念[4]。污染治理服务合同中的公共利益，是指合同当事人之外的合同所能影响的群体的利益，主要是这些群体建立在环境上的利益。环境法是社会本位法，亦是以社会利益为本位的法[5]。污染治理服务合同虽然是排污单位与治理单位之间的民事合同，但是当事人签订和履行合同不能以营利为专一目的，而是必须将做好污染治理服务和防治环境污染作为目的。污染治理服务合同中公共利益优先表现在：

1．合同内容约束

意思自治最集中体现于契约法领域，但污染治理合同涉及公共利益，因此在内容上有所约束。例如：不能在合同中约定，排污单位没有及时支付污染治理费用的，治理单位立即停止对污染物的治理。对于排污单位没有及时支付治理污染费用的，治理单位必须以书面形式向排污单位发出催告，经催告后仍未支付的，才能发出停止治理污染服务的通知。之所以如此，原因在于：排污单位在进行污染治理服务后，一般就不再建设和运行污染治理设施，一旦治理单位拒绝为排污单位治理污染物，污染物就处于得不到治理的状况，很可能会对环境和人体健康造成威胁，故污染治理单位要停止污染治理服务必须首先催告。

2．对污染治理单位的管制

治理单位的行为，特别是与污染处理有关的行为受到一定程度管制。例如：治理单位不能以污染治理设备为本单位或其他单位做抵押。污染治理设备不能作抵押，是为了防止主债务不能清偿时，抵押物被拍卖或变卖抵债，从而对污染治理产生不良影响。再如治理单位破产限制，治理单位不得随意破产，破产之前必须进行整治。

3．污染治理合同的备案

污染治理服务合同的取得、变更、终止都应当向县级以上人民政府环境保护行政主管部门备案。这项备案不是报批，合同的生效不以备案为条件，备案的目的是为了环境行政主管部门更好管理。

4．合同中的应急

污染治理服务合同履行过程中，可能会出现污染物外泄或者无法治理的突发情况，因此，污染治理服务合同中一般应当包含关于应急的内容。

（二）诚实信用原则

诚实信用是市场经济活动中形成的道德规则[6]，是现代民法的基本原则之一，在我国《民法通则》和《合同法》中具有明确体现①参见《民法通则》第4条和《合同法》第6条等。。诚实信用原则在合同治理服务合同中也有体现：

1．合同订立不得弄虚作假

当事人订立污染治理合同应当诚实守信，不得弄虚作假。对排污单位而言，不得故意隐瞒污染物种类、数量、浓度、均衡性等。对治理单位而言，不得为了订立污染治理合同而故意制造虚假信息，或者隐瞒重要信息。合同存在欺诈的，对方当事人有权撤销；造成损失的，对方当事人有权请求赔偿。

2．合同变更的协商一致

合同成立后，合同重大条款发生实质变更的，应当及时通知对方，协商一致变更合同。特别是排污单位排放的污染物种类、数量、浓度、均衡性发生重大改变的，应当及时通知污染治理单位，并对相关条款予以变更。

3．先合同义务和后合同义务

污染治理服务合同磋商过程中和合同终止后，当事人应当注意保守合同磋商和合同履行过程中知悉的对方的商业秘密，不得泄露。

三、污染治理服务合同的主体

污染治理服务合同的主体是指承担污染治理服务合同权利义务的当事人，包括排污单位和污染治理单位。环境民事合同要求其主体为具有权利能力和行为能力的自然人和法人[7]，因此，污染治理服务合同的当事人包括以下两种①有学者认为：环境民事合同的主体范围扩大，使合同涉及所有的社会关系。参见张炳淳：《论环境民事合同》（《西北大学学报：哲学社会科学版》，2008年第5期第147页）。本文未将国家单独列入污染治理服务合同的主体范畴，原因在于污染治理服务合同是排污单位与治理单位之间的民事合同，国家既不是排污单位，也不是治理单位，因此，国家不是污染治理合同的主体。：

（一）排污单位

排污者是指直接向环境排放污染物的单位②本文所称的排污单位借鉴“排污者”的概念。《排污费征收使用管理条例》第2条规定：“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者），应当依照本条例的规定缴纳排污费。”。自然人一般不是污染治理合同的当事人。虽然《排污费征收使用管理条例》中规定个体工商户是排污单位，但囿于经济能力，个体工商户一般不会选择污染治理服务合同的方式处理其排放的污染物。

污染治理服务合同可适用于排放各类污染物的单位，包括工业污染排放单位、农业污染排放单位、生活污染排放单位，也包括排放危险废物的单位。但也应当看到，污染治理服务合同主要适用工业污染排放单位，原因在于污染治理服务合同是有偿的，工业污染排放单位一般也是赢利单位，愿意支付污染治理费用。而生活污染和畜禽养殖污染，由于比较分散，加之资金上存在一些难题，故实施污染治理服务合同的难度比较大。

应当指出，在工业污染集中区域，特别是工业园、科技园、高技术产业园等园区，污染治理服务合同的实施效果更加显著③园区内集中实施污染治理服务，是指由一家污染治理单位与园区内多家排污企业签订污染治理服务合同，集中治理园区内排污单位排放的污染物。，因此，为了推进污染治理服务，提高污染治理的效果，政府在进行工业布局和产业规划的时候，应当合理规划，鼓励排放污染物的企业集中布局。

（二）污染治理单位

污染治理单位是指为排污单位提供污染治理服务的单位。实践中，污染治理单位一般是环境服务公司。环境服务公司是专门从事环境治理服务的企业法人。特别是在园区内集中实施的污染治理服务，大都由环境服务公司来完成。成立环境服务公司除遵循《公司法》的规定之外，还应当具备以下条件：

1．具有检验合格的污染物处理设施、设备

污染物处理依赖于现代设施、设备，因此，环境服务公司必须有检验合格的污染物处理设施、设备。污染物处理设施、设备应当接受年检。

2．具备污染物处理的相应资质

环境污染物处理必须具备相应的资质，如危险废物处理、电子废物处理等，从事污染物处理的环境服务公司必须具备相应的资质。

3．具有一定数量的污染处理工程技术人员

污染处理工程技术人员是指操作和运行污染处理设施，保障污染物达标排放的人员。污染处理工程技术人员实施资质管理。

四、污染治理服务合同的内容

污染治理服务合同的内容，主要是指污染治理合同服务的条款。污染治理合同并非格式合同，其内容可以由当事人协商确定。污染治理服务合同的条款分为必要条款和普通条款。必要条款是合同中必须规定的条款，欠缺必要条款的合同不能成立。普通条款是指非必要条款，亦即由当事人约定，可以写入合同，也可以不写入合同的条款。

（一）污染治理服务合同的必要条款

污染治理服务合同的必要条款包括：（1）合同当事人；（2）需要治理的污染物种类、数量、浓度；（3）污染治理费用。污染治理服务合同约定上述三方面内容的，合同成立。

1．合同当事人

合同中应当明确约定当事人的名称、住所。

2．需要治理的污染物种类、数量、浓度

污染治理服务的内容是治理单位治理排污单位排放的污染物。因此，提供污染治理服务成为合同的标的。而需要治理的污染物的种类、数量、浓度则是合同必须明确的内容①污染物排放还存在一个均衡性的问题。所谓均衡性，主要是指废水和废气排放是否均衡。以污水排放为例，含有一定污染物的污水，如果均衡排放，可能就不会造成污染。但污染物排放不均衡，而是陡然集中大量排放，就可能造成污染。由此可见，均衡性也会对污染治理产生影响，但是并非所有污染物排放都有均衡性的问题。。

3．污染治理费用

污染治理服务合同是有偿合同，因此，污染治理费用属于合同必要条款。

（二）污染治理服务合同的普通条款

污染治理服务合同的普通条款主要有：（1）污染治理的标准；（2）合同期限；（3）污染治理的责任承担；（4）违约责任；（5）解决争议的方法。

1．污染治理标准

污染治理的标准是指治理单位治理污染物的结果所应当达到的要求。当事人可以约定污染治理标准。当事人约定的治理标准应当不低于国家环境质量标准、国家和地方的污染物排放标准。当事人没有约定或者约定不明确的，治理单位应当按照环境质量标准和污染物排放标准治理污染物，即污染治理的结果应当是使得污染物达标排放。

2．合同期限

合同期限是指治理单位为排污单位提供污染治理服务的期限。当事人可以在合同中约定合同期限。当事人没有约定合同期限的，视为无期限，排污单位可以随时终止合同，但应当给治理单位合理的准备时间，并作出书面通知②无期限的治理服务合同，治理单位应当持续地为排污单位提供污染治理服务，不得随时终止合同，但可以向排污单位作出终止合同的意思表示。。

3．污染治理的责任承担

所谓污染治理的责任承担，是指污染物经过治理单位治理后，排入环境所造成的结果由谁承担的问题。当事人可以约定由排污者或者治理者承担污染治理结果。没有约定或者约定不明确的，应当按照本文第六部分阐述的原则处理。

关于违约责任和解决争议的方法，与一般合同相同。

五、污染治理合同当事人的权利义务

当事人的权利义务是合同法律关系的内容。污染治理服务合同是双务合同，当事人互负对待给付义务。

（一）排污单位的权利义务

1．排污单位的权利

（1）要求治理单位处理污染物

排污单位有权要求治理单位按照合同约定的治理标准处理其所排放的污染物。排污单位未按照治理标准治理污染物的，排污单位有权拒绝支付治理费用。治理单位治理结果两次连续不合格的，排污企业有权解除合同，并要求赔偿损失。

（2）对治理结果的监督检查

排污单位可以检查治理单位的排污口排放的污染物，污染物超标的，有权要求治理单位改正，拒不改正的，排污单位有权解除合同。

排污单位的监督检查不能妨碍和干涉治理单位的生产经营活动。

（3）合同任意解除权

排污单位有权随时解除污染治理服务合同。在没有约定合同期限的情况下，排污单位解除合同不必赔偿损失；在约定合同服务期限的情况下，排污单位解除合同给治理单位造成的损失应当给予赔偿。

2．排污单位的义务

（1）支付污染治理费用

排污单位应当按照合同约定的数额和方式支付污染治理费用。排污单位不及时支付污染治理费用，经催告后仍不支付的，污染治理单位有权解除合同。

（2）不得改变排污属性

排污单位不得违反合同约定，改变污染物种类、数量、浓度等性质。排污单位单方面改变污染物种类、数量、浓度、均衡性给治理单位造成损失的，应当赔偿损失。改变后的污染物种类、数量、浓度、均衡性超出治理单位的治理能力的，治理单位可以解除合同。

（3）协助义务

排污单位的协助义务主要表现在发生突发环境事故时，排污单位应当立即停止向治理单位排放污染物。

（二）治理单位的权利义务

治理单位的权利主要是收取污染治理费用。治理单位的义务主要表现在以下几个方面：

1．按照标准治理污染物

治理单位应当按照合同约定的标准治理排污单位排放的污染物。治理结果不符合合同约定的治理标准的，排污单位有权拒绝支付治理费用。

2．不得擅自将污染治理工作交由第三人完成

污染治理服务合同带有较强的人身性质，排污单位与污染治理企业签订合同，是看重了污染治理单位的治理能力、信誉等。污染治理单位擅自将污染治理工作交由第三人完成，显然有悖于污染治理合同的初衷。因此，未经排污单位同意，治理单位不得将污染治理业务交由第三人完成。经排污单位同意，污染治理单位可以将污染治理工作交由第三人完成，但应当对第三人完成的治理效果负责。

3．应急处理义务

污染治理服务的实施增加了污染物流动环节，客观上拉长了污染物处置过程，因此，更容易发生突发事故。特别是集中实施污染治理服务的区域，一旦发生污染突发事故，如不能妥善处理，后果不堪设想。应急处理主要是污染治理单位的责任。

冶理单位应当有应急预案，一旦发生突发事故，应当立即启动预案，防止污染物外泄造成环境污染和对人体构成威胁。

六、污染治理的责任承担

如前所述，当事人可以约定污染治理的责任承担。但当事人没有约定或约定不明情形下，污染治理的责任承担问题则成为污染治理合同最具争议的难点。对此，本文以治理结果是否符合合同约定的标准和强制环境标准，将污染治理结果分为两种，并分别研究其污染治理责任承担问题。

（一）污染治理的结果符合合同约定的标准

污染治理的结果符合合同约定的治理标准，是指污染物经过治理之后，不低于合同约定的治理标准。污染物治理后符合合同约定的标准也可能会对他人的人身、财产权益造成损害，此种情形下的损害应当由排放单位承担责任，原因在于：

首先，环境污染侵权无过错责任的必然推理结果。环境污染侵权之所以是无过错责任，原因在于：为了环境污染侵权责任制度的正义性，排污者的权利义务（或者说收益和风险）应当平衡。污染是生产经营活动的副产品，产生了污染，同时也产生了效益。特别是现代大机器生产，污染严重，但是效益也很高。既然排污单位获得了高额利润，也必须承担较大的风险，这样收益和付出才成比例。正如有学者指出，排污行为大多与排污者的生产行为或谋利行为相联系，即排污的过程同时也是取得经济利益的过程，此时对其损害不予赔偿，反倒让没有取得任何利益的纯粹受损者负担损失，也显然不公平[8]。因此，在环境污染侵权领域，无论排污是否达标，都应当承担责任。污染物治理虽然由治理单位完成，但排污单位仍然是污染制造者，同时也是利润获得者，因此必须承担污染物排放所造成的侵权责任。

其次，污染物经治理符合治理标准的，可以被认为是完全贯彻了排污单位的治理意愿，由此造成的损害，可以被看做是排污单位意志的结果①虽然导致损害，不是排污单位意志所追求，但确实是排污单位意志所导致的。。

（二）污染治理的结果不符合合同约定的标准

污染治理的结果不符合合同约定的标准，是指污染物治理之后低于合同约定的标准，由此产生的责任，应当由污染治理单位承担。

从人们的一般观念出发，我花钱让你办事，你就应当把事情办好。如果你没把我交付的事情办好，就应该对此负责，如果此时还要求我负责，那我肯定会问：“我还要你干嘛”。这种朴素的正义观念延伸到污染治理服务合同领域，排污单位之所以与治理单位签订污染治理服务合同，目的就是为了让自己摆脱生产过程产生的污染物的困扰。如果污染治理的结果仍由排污单位承担，就意味着排污单位通过污染治理服务仍然不能摆脱污染物的困扰，如此，排污单位就没有订立污染治理服务合同的必要性了。

污染治理的结果不符合合同约定的标准又可以分为以下两种情形：

1．违约但达标

此情形是指污染治理的结果虽然不符合合同约定的治理标准，但是符合强制性的环境标准。违约但达标排放的情形下，可能会产生对他人人身、财产损害的民事责任，但是不会产生行政责任，更不会有刑事责任。环境污染的民事责任由治理单位承担。

2．违约且不达标

此情形是指污染治理的结果不仅没有达到合同约定的治理标准，而且连强制性的环境标准都未达到。违约且不达标排放的情形下，不仅可能产生民事责任，也会产生行政责任，甚至可能产生刑事责任，上述责任都由治理单位承担。