我国城镇化建设:问题与出路

2013-08-15陈金田

集美大学学报(哲社版) 2013年3期

陈金田

（集美大学政法学院，福建厦门361021）

一、引言

城镇化是一个国家、地区工业化、现代化发展水平的重要标志，是经济社会发展和人类文明进步的必然趋势。改革开放以来，我国城镇化的推进速度越来越快，至2011 年末，城镇化率已达51.27%，［1］总体态势也已由单纯的农民进城发展到打造都市“1 小时”生活圈和出现城市群。然而，毋庸讳言，我国逐年攀升的城镇化率基本属于外力“催化”，即政府的支配、主导所致，真正的历史、经济发展自然“内生”成分并不太多，也正因此， “伪城镇化”倾向明显，浅度城镇化有余、深度城镇化不足……如何有效加以扭“偏”为“正”呢?本文拟就该方面的问题略作粗浅的探索。

二、我国城镇化建设普遍存在的问题

(一)城区地域空间的扩张过于迅猛

在我国各地的城镇化运动中，或因盲目攀比、跟风、急功近利，或因前期综合性论证不够、期望值过高，摊大饼式的城区扩张、甚至于变相的造城等现象堪称见多不怪。这方面，仅以福建省的小城镇建设为例就足以说明问题:2010年2 月，福建省专门出台的《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》圈定了22 个小城镇作为第一批综合改革建设试点镇，尽管其中的一半以上纯属山区农业镇，可是综合改革建设一启动，所有试点镇几乎无一例外都选择了高起点的大镇区规划，从镇区人口最少的厦门市汀溪镇(0.4 万人)到镇区人口最多的龙海市角美镇(14 万人)，大社区、大商圈、大行政中心、大工业园区，从几平方公里到数十平方公里的新增镇区规划相继出笼。结果可想而知，且不说这些被“化”出来的或被“化”大了的城区是否都经过了整体规划、工程质量等方面的严格把关，仅加剧国土资源透支、浪费这一直接代价就颇值得人们反思。据悉，在刚刚结束的“十一五”期间，全国土地出让平均每年就多达660 万亩［2］——其中，除了经济社会发展的正常需求外，虚高部分绝不容低估。

(二)城镇就业的扩容力度过于“疲软”

首先，总体上，工业化明显不能与城镇化同步，至2011 年，城镇化率与工业化率的比值仍为1.09 (前者51.27%，后者46.8%);［3］并且，随着资本投入的增加和资本有机构成的提升，资本对劳动的替代越来越快、越来越广，所能创造的就业机会也越来越大不如前。据预测，今后一段时期，我国正常的经济增长可提供的就业岗位每年只有1 200 万个，但每年的城镇就业需求加上新转移的农村劳动力就超过了3 600 万人。［4］21其次，为了尽快把城市、城镇“化”大的决策者们往往更热衷于城区、开发区、大学城的拓展，热衷于调整行政区划以扩大城市辖区面积，对于就业扩容则因无暇兼顾或无力兼顾而明显缺乏积极、有效的举措;小城镇也大多受基础设施落后等因素的制约未能实现产业集聚。

(三)人口城镇化大大滞后于快速推进的土地城镇化

1. 数量方面。相关统计资料显示，2000-2011 年，我国城镇人口密度已由每平方公里0.85 万人降为0.77 万人;［3］另外，1996 年以来，我国的城镇建设用地面积由1.3 万平方公里扩充为5.7 万平方公里，而城镇人口数字仅由2.99亿变成6.22 亿，增率分别为338%和108%，［5］二者比值与正常的1∶1.23 形成了强烈的反差。［6］这些数据一方面说明土地城镇化过快;另一方面说明人口城镇化过于滞后，城镇人口集聚效应低，尤其是中小城镇。在我国城镇化过程中，除了毗邻大中城市的、资源丰富的中小城镇发展还过得去以外，那些被人为“化”出来的或被“化”大了的城镇难以通过大规模的城区地域扩张实现人口集聚。因而，采取行政指令搬迁学校、行政机关或直接通过调整行政区划等做法半生不熟(有的甚至连生产、生活方式都未发生实质性的变化)地将区域内的农村居民整体“化”为市民来充填城镇人口的大有“城”在，暂无良策仍苦于“个头小衣服大”的也不乏其“城”。上述提及的福建省首批22 个综合改革建设试点镇中，就有11 个小城镇的居民数仍少于2 万人，与既定的每个试点镇的居民至少达到6万以上等发展目标还相去甚远，形势也不乐观。

2. 质量方面。(1)由于长期受二元结构下城乡教育资源配置不均等以及其他因素的制约，进城农民工综合素质普遍偏低。统计资料显示，农民工中文盲、小学、初中、高中文化程度的比例分别为1.5%，14.4%、61.1%、13.2%，中专及以上文化程度仅占9.8%;他们当中，只有约10.5%的人接受过农业技术培训、6.2%的人接受过非农职业技能培训，而二者均未参加的农民工居然占了68.8%的比例……［7］(2)在根植于传统户籍制度的“城乡分治、一国两策”［8］下，农民工不能平等获得包括基本公共产品、服务在内的完备的社会制度型资本。尽管数以亿计的农民工已“离土离乡”进了城、进城生活半年以上的也都已被全部统计为市民，但毕竟传统户籍制度至今仍在发挥着强化公民先赋身份的功能，因而，只要他们的农村户籍不变，他们便无法在劳动就业、子女受教育、社会保障以及其他公共服务方面与城里人平起平坐。就社保而言，至2011 年止，外出农民工参加养老、工伤、医疗、失业和生育保险的分别也只占13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%的比例。［1］不仅如此，他们进城后还被迫缴交各种名目的税费，虽然近几年来已大多数被取消，但仍有残余，例如2011 年8 月，广州虽取消了外来流动人员2.5 元/月/人的“治安联防费”负担，却依旧保留了4.5 元/月/人的“流动人员调配费”，［9］等等。目前，诸如此类有名无实的市民在我国就有1.59 亿之多，他们和名副其实的市民共同支撑起了现有的高城镇化率，如果按照严格要求而暂不将这部分被数据市民化的“市民”统计在内，我国的“净”城镇化率实际上也只有35%左右，低于世界52%的平均水平，更低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。［10］(3)进城农民工十有八九被城市社会边缘化，已取得城镇户籍的农民工也难以在主流生活、交往圈、文化活动等方面真正融入城市社会。与以熟人关系为表征的传统社会不同，现代城市社会属于陌生人社会，不通过广泛的社会参与和频繁的社会互动，难以缩短人与人之间的社会距离。具体而言，进城农民工能否实现心理、社会文化属性等角色内涵的根本、彻底转型继而真正融入城市社会，取决于他们与城里人之间能否相互认同、接纳，而彼此间的相互认同、接纳又取决于彼此双方能否跨情境互动、跨越城乡之间的鸿沟进行正常交往。然而，一方面，在城乡二元体制下，由城市政府、社区、企业、市民组成的社会支持系统几乎把城市非户籍人员排斥在外，农民工不仅难以获得完备的社会制度型资本，而且难以获得表现为利益诉求、信息获取、权益维护等形式的组织型社会资本;另一方面，由于文化层次、综合素质、生活习俗、价值观念方面的差异，农民工既缺乏参加社区选举和社区日常管理的机会，在平常交往中也不易(甚至不屑)为城里人所接纳。非但如此，近年来呈上升趋势的农民工犯罪率和时不时发生的农民工群体之间、农民工与城里人之间的矛盾纠纷、恶性事件，无形中又加深了相当一部分城里人对农民工的成见，有的甚至偏见到连学校安排农民工子女与自己子女同班俱学都予以强烈反对这样的程度。［11］于是，为了“减少代价和风险”，［12］进城农民工只得用心巩固以血缘、亲缘、地缘为纽带的亲友和同乡等紧密型社会资本，并将“……诚实、忠诚交给他们熟悉的血缘关系和地缘关系的老乡和亲戚”，［12］然后继续游离于城市社会。国家统计局2010 年的相关统计资料表明，新生代农民工对于“自己是老家人”、 “自己是农民”、“自己是城里人”等说法表示“非常同意”和“比较同意”的比例分别为46.3% 和41.6%、23%和45.5%、4.3%和18.5%;［8］国家统计局的统计资料同时还表明，随着农民工群体的代际交替，新生代农民工已逐渐成为我国农民工的主体，至2011 年止，农民工队伍中，80、90 后的新生代已占66.9%……［8］可见，新生代农民工的意见、感受在进城农民工群体中已不乏其代表性，以他们为样本统计出来的问卷数据基本也能折射进城农民工们缺乏城市社会归属感这一普遍现状。

(四)城乡之间要素流径不通畅

据不完全统计，在我国，连续1 年以上长时间从未在农村居住的农户约有500 万个，按每户住宅130 平方米计算，农村实际住房空置面积约6.5 亿平方米，以农村住房容积率0.3 计算，折合闲置土地面积至少300 多万亩。［13］若能得以流转，则不仅可以盘活闲置资源，也大有裨益于城镇化建设。但由于产权的残缺，农村集体土地并未完整获得用益物权的各种权能(特别是处分权)，农村居民依法取得的宅基地使用权流转不了，无法从中获取所需的进城安居乐业的初始资本，进城意味着一切从头开始，有的甚至还不得不重新回到更低的起点。

再者，《农村土地承包法》第26 条还规定:农地承包期内，承包方如果全家迁入小城镇落户，应按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或允许其依法流转;而如果迁入地属于设区的城市，则应将所承包的耕地和草地(在土地资源极其稀缺的省市甚至还包括宅基地)交回发包方，否则，发包方可以收回。这固然有利于资源的合理配置，但在客观上，它为农村居民的“离土离乡”带来的却往往不是推力、拉力，而是阻力。据悉，2009 年南京市评出50 名优秀农民工，作为奖励，他们获准在南京市落户，可最终也仅有1 位农民工办理了“农转非”手续……［14］此类不寻常现象固然事出有因，但与农民工的“恋地情结”绝非毫无干系，其中，有的是打着土地增值的小算盘，有的显然是出于“手中有地，心里不慌”的考虑，等等。这不，“2010 年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”课题组通过问卷调查，发现在类似农民工不愿进城落户是因为“想保留承包地”等问题的看法上，80 前农民工的认同率高达45.26%，80 后的认同率也有33.47%之多。［15］

三、促进我国城镇化全面、协调、可持续发展的基本思路

(一)改弦易辙，实行以家庭迁移为主的模式汇聚城镇人口

据权威部门估计，我国每年须转移0.13 亿左右的农村劳动力，才得以确保必要的城镇化增速，照此进度计算，我国还得将总量约略2.5-3 亿人的农村居民转化为市民，城镇化率才有望达到70%。［16］但从人口供给的基本状况看，农村现有的3 亿多劳动力中，大部分年龄高于40岁，40 岁以下的绝对数量仅0.5 亿人左右。［16］无疑，继续沿用传统模式、通过转移农村劳动力促进城镇化发展的空间已越来越小，改由提高进城农民工的带眷系数来充实城镇人口的做法将越来越成为“不得已而为之”的不二选择。而据有关专家估算，若把我国农民工的带眷系数由现在的0.22 提高到0.5 (相当于夫妻二人携带一个孩子)，进城人数即可骤增0.5 亿多;提到1(相当于每个进城务工人员携带一名抚养人)呢，则进城人数相应增多2 亿余人，这些新增的被携带者连同已进城的携带者，总量共计4-4.5 亿人，再加上城镇的原居民，城镇总人口将不少于9-9.5 亿，［16］足可支撑高达70%的城镇化率。

(二)多管齐下，合力实现人口城镇化质量的根本好转

1. 循序推进户籍制度改革。(1)缩减直至取消城镇户口的福利含量。有规划、有步骤地贯彻落实2012 年国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称《通知》)，逐一剥除城市户籍的就业、教育、医疗、养老、住房等各种利益分配特权，直至将户籍制度的功能作用完全还原为“便利公民参加各类社会活动并为政府制定国民经济和社会发展规划配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关基础性资料”为止。［11］(2)适度“削”低外来人员进城落户的门槛。在我国，城乡、地区间经济发展不平衡的问题依旧存在，超量人口供给和就业岗位不足、社会保障资源短缺的矛盾仍然突出，户籍管理制度在社会有序运行中还发挥着一定的基础作用，现阶段彻底拆除传统户籍门槛的条件尚未成熟，不宜抹平，只可“削”低。不仅如此，还要根据实际情况，参照《通知》关于“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)”和“在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限”等规定“削”得合理适度，力争在确保城市经济社会持续、稳步、健康发展的基础上，让尽量多的“被城市化”农民工有机会进城落户。

2. 积极为农民工融入城市社会铺路架桥。(1)创新农民工管理体制。在街道、社区，专为农民工成立一种管理与服务相结合的常设机构， “零距离”地为农民工提供“一站式”服务;同时，由基层派出所统一为农民工办理人口信息登记，再为他们发放类似居住证这样一种可用以证明持证者在某一社区暂住的证件(如武汉市)，以此作为享受技能培训、职业介绍、政策咨询、子女课业辅导、儿童免费托管、心理咨询等城市街道、社区各种公益性服务的唯一凭证。规定只要外来者持有此类证件，就有机会接受这些公共服务，并且持证者在一个城里务工的年限越长、越遵纪守法，可享受的公共服务就越多，社会待遇也越接近城里人——显而易见，这么做不仅可以激励农民工积极向上，而且通过服务与接受服务二者之间的频繁接触、往来，也必然有助于拉近农民工与社区之间的距离、增强他们的社区成员意识、社区认同感。当然，如若条件许可，不妨在街道、社区一级常设机构的党组成员、管理干部和工作人员中按比例适量搭配若干农民工代表，借以进一步体现对农民工政治参与权和民主管理权的尊重和保障、畅通农民工表达意愿的渠道，也便于服务机构更及时、有效为农民工提供最急需的公共服务等。 (2)在逐步缩小农民工与城里人之间权益和社会地位差别的基础上，创造条件、不断增进两大群体之间的交往、互动。不言而喻，精神、文化的融纳是双向的，两大群体之间相互认同、包容的程度与彼此交往、互动的频率、深度成正比。为此，一方面要多为农民工参与各种具体社会事务(如居住小区管理、各类听证会等)和社会公益活动创设平台、提供机会，让农民工得以更广泛、深入接触、了解都市现代文明，同时也促进城里人的竞争意识、进取作风、时间观念、卫生习惯与农民工勤劳、俭朴、坚韧等优良品质之间的相互影响、感染;另一方面，充分利用社区的文化娱乐设施，定期不定期举办形式多样、农民工和城里人普遍乐意参与的各种联谊活动，如纳凉晚会、社区晚会、广场汇演等。 (3)在政府的主导作用之外，进城农民工身份重构和角色转换还少不了非政府组织、自治组织的助力。因为，在我国，除了工会，几乎没有其他可吸纳农民工参加的民间组织和社会团体，农民工长期缺乏走出家庭与所在社区、企业、政府进行沟通、协调乃至融入城市社会的组织化资本。可见，允许、鼓励社会有的放矢成立农民工志愿性中间组织(如农民工协会、农民工互助会等)并引导它们积极帮助农民工突破狭隘和封闭、提高社会参与意识，既适时、又适“需”。当然，此类组织应完全由农民工独立组建、自我管理，政府相关部门有义务予以扶持、规范、指导，但不得直接加以操控。

(三)完善农村集体土地产权制度，促成农村宅基地有序、适度流转

产权是附着于或内含于一种资产或物品实体中的一组权利，产权越完整，就越有利于约束资源利用过程中的浪费行为、越有机会为权利主体带来合理的交易预期并“……引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”，［17］98反之亦然。随着我国改革开放的深入和城镇化的推进，多种要素畅通流径、加快流速等要求越来越迫切，明晰界定集体土地的产权关系、赋予农村集体宅基地完整的产权内涵、确保农宅在宅基地集体所有性质不变的前提下享有与城镇住房平等的法律地位等呼声也越来越高。在国家相关法律的禁止性规定尚未松动之前，我们可以借鉴国内外的成功经验、对一些有益于城镇化发展的积极举措进行大胆的尝试、探索、推广。譬如，对于不跨省市转移的农民工，可借鉴苏州市的做法，实行“宅基地换房”(作为政策性补偿，政府给予苏州市行政区域内转移流动并自愿放弃宅基地的农民工一套面积约120 平方米的商品房);［13］而对跨省市外迁又自愿放弃宅基地的农民，在完善相应的退出补偿机制基础上，可由迁出地政府给予一次性货币补偿，补偿费从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费或宅基地退出后整理复垦得到的城乡建设用地增减挂钩收益中统筹安排。至于作为生产资料的集体土地，则可参照重庆等省市的做法，允许进城落户的农民工在一定期限内继续保留农村承包地，等等。

(四)坚持走与新农村建设相结合的道路

相关专家预测，2020 年我国城镇化率约可达60%，按全国人口总数14 亿计算，届时差不多有8.4 亿人定居于城里，另外的5.6 亿人则继续“留守”农村;［2］辜胜阻等人也认为，我国将形成5 亿城镇人、5 亿流动迁移人口、5 亿农村人口的“三分天下”之格局。［18］由此可见，城镇化建设与新农村建设二者只宜并重不偏、勿宜厚此薄彼，否则，统筹城乡经济社会发展笃定要成为一句空话——这就意味着我国的城镇化不可不以“多元、渐进、集约、和谐、可持续”为主旨，尤其不可不为最容易、最经常被“势利”的小城镇留足生存、发展空间。因为小城镇位于乡之首、城之末，是城乡间天然的联结节点，在“承”、“启”城乡经济社会发展过程中有着独特的、无可替代的基础性作用。它们的形成、发展有赖于周围乡村，但它们的发展、繁荣又使得周围乡村特色主导产业的发展有所依托。相对于大中城市，小城镇在以城带乡、以工促农、工农联动、城乡统筹新格局中的优势更加得天独厚，况且，小城镇还是完整城市体系中不可或缺的重要组成部分。当然，要避免统筹城乡经济社会发展流于空话，除了基本确保小城镇必要的“保有量”以外，还需进一步均衡城市体系中的投资布局，通过加大对小城镇的投资力度使之尽快进入以投资创造就业岗位、以就业岗位集聚人气的良性大循环;同时，扬长避短，紧紧围绕充分发挥小城镇自身区位、历史优势、突出产业特色这一中心环节，全方位整合各类优质资源，不断改善小城镇的软、硬环境，汇聚人气。

(五)因地制宜着力助推产业化发展

产业是城镇化的根本动力。发达国家城镇化期间，产业化基本上维持了与城镇化不相上下的增率和涨幅，甚至，产业化率相对于城镇化率还常常“有过之而无不及”。例如，2000 年前后，美国和日本等世界高收入国家城镇化率徘徊在76% ～80%时，其国内从事二、三产业的人口早已超出了这个比例……［2］较之于发达国家，我国城镇化过程中产业化滞后的问题尤为凸显，切实、有效弥补不足的要求也愈发迫切。为此，要始终坚定不移地以科学发展观为指导思想，在不断学习、借鉴、取长补短的基础上，把推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化有机地统一起来，立足现实、因地制宜、宜工则工、宜商则商。一方面，制定、落实相关的优惠政策，鼓励、吸引资金、人才、科技等生产要素和新兴产业往中小城市、小城镇聚拢，加快中小城市、小城镇产业链的形成、完整和产业结构的调整、优化升级，增强辐射力和带动力;另一方面，积极拓展城乡第三产业的发展领域，不仅要努力使现代物流、交通通信、社区服务、金融、商贸、旅游、市场中介等行业发展的规模、服务质量跟上快速推进的城镇化，而且还应力争有所超前。

四、结语

诚然，要促进城镇化全面、协调、可持续发展，除上述之外，还有许多事情等着我们去做好、做到位，诸如城镇生态环境的优化、市民全面发展需求的满足等，真可谓头绪多、涉及面广、问题复杂、任重道远。但越是这样，我们就越要坚持从国情出发，尊重客观规律，脚踏实地，充满信心，否则，我们就走不出一条中国特色的城镇化发展道路，城镇化的良性发展也将无从谈起!

［1］辜胜阻，杨威. 反思当前城镇化发展中的五种偏向［J］. 新华文摘，2012 （18）： 50-52.

［2］姚士谋，陆大道，王聪，等. 中国城镇化需要综合性的科学思维——探索适应中国国情的城镇化方式［J］. 地理研究，2011 （11）： 1947-1954.

［3］唐敏. 把脉新型城镇化战略［J］. 瞭望，2012 （40-41）： 19-21.

［4］中共中央宣传部理论局. 七个怎么看［M］. 北京：学习出版社，2010.

［5］相伟. 中国城镇化进程及未来发展趋势［J］. 城市管理与科技，2011 （2）： 22-25.

［6］唐敏. “最严格节约用地”推进城镇化［J］. 瞭望，2012 （40-41）： 24-26.

［7］国家统计局. 2011 年我国农民工调查监测报告［J］. 新华文摘，2012 （14）： 20-22.

［8］潘华. “二代农民工”频繁跳槽为哪般［J］. 南风窗，2012 （5）： 36-37.

［9］石勇. 叫停“治安联防费”还不够［J］. 南风窗，2011 （17）： 16.

［10］李克强. 协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］. 新华文摘，2013 （1）： 1-4.

［11］陈金田. 打破户籍制度“瓶颈”是有效促进我国农村劳动力转移的必由之路［J］. 齐齐哈尔大学学报：哲社版，2009 （6）： 60-63.

［12］陈金田. 进城农民工与城市市民和谐关系问题的探讨——基于厦门市集美区调研的分析［J］. 中国集体经济，2009 （24）： 193-196.