安徽农地承包经营权规模化流转调查与思考

谢培秀 张谋贵 储昭斌

（安徽省社会科学院，安徽 合肥 230051）

近年来，安徽省农地承包经营权流转十分活跃，尤其是公司法人、种植大户、农民合作经济组织等经营主体参与土地流转的势头越来越猛，农地流转规模趋向增大。怎样看待农地承包经营权的大规模流转？这对农业生产、农民增收及农业基本经营制度有何长远影响？作者对安徽省内舒城、肥东、五河等县的农地流转情况进行了调研。

一、农地承包经营权流转特点及成效

（一）流转规模逐渐加大，农业增产效果明显。2010年，舒城县共流转耕地13.1万亩，占耕地总面积的19.6%，其中100亩以上381户，1000亩以上19户，分别比2008年增加了34户和13户，流转方式以租赁和转包为主。2011年，500亩以上达到97户，流转面积13.1万亩，其中1000亩以上39户，比上年增长20户。全县流转林权面积12万亩，占林地面积的8.14%，吸收各类林业投资9000多万元。肥东县至2011年9月共流转土地37.8万亩，占耕地总面积的31.8%，其中：代耕14.42万亩、租赁13.3万亩、转包8.9万亩。五河县至2011年10月共流转土地约12万亩，其中：耕地10.87万亩、山场1.13万亩，流向企业、农民专业合作组织和种养大户分别为6.5万亩、3万亩和2.5万亩。

安徽近年来农地规模化流转增多，主要得益于政府农地规模化流转奖励措施及国家土地整理项目。早在2009年，安徽省政府就出台了促进农村土地承包经营权流转的政策文件，各市县分别出台了实施意见，对农地规模化流转进行奖励。如舒城县所在的六安市规定受让土地100亩、流转期限3年以上的农业经营主体，每年每亩给予20元至50元不等的奖励，流转规模越大，奖励越多。合肥等市县也出台了类似政策。这直接导致大户流转迅速增多。国土部门实施的土地整理项目，也是规模化流转增多的重要原因。如舒城县柏林庄苑、帅旺集团流转的1.2万亩和4200亩耕地，都是建立在相关土地整理项目基础上。该土地整理项目位于舒城县柏林乡和百神庙镇，国家共下达预算投资总额6016万元，建设规模40718亩，新增耕地2913亩。由于整理后的土地集中连片，地块规则，田间道路、水渠等配套基础设施齐全，方便机械化作业，有效促进了农地流转。目前包括柏林庄苑和帅旺集团在内，这两个项目区已流转土地1.8万亩，占建设规模的40%。

农地规模化流转和经营，使闲置农业资源重新利用，低效农业资源高效利用，最直接结果是增加了农业产出。舒城县百神庙镇，以前4.5万亩耕地年冬小麦种植面积仅1600亩，土地流转后迅速发展到3.2万亩，年增产小麦960万公斤。柏林乡以前稻谷亩产约800斤左右，土地集中流转后，柏林庄苑现代农业公司采用优质高产良种、测土配方施肥、统一病虫害防治及改变传统种植模式等科学种田措施，稻谷亩产量提高到1100斤，年增产稻谷300多万斤。通过促进土地流转，舒城县粮食产量由2005年的31.5万吨增加到2010年42.8万吨，增长35.8%，年均增长6%以上。所调查县的农地复种指数升高了，撂荒田、冬闲田普遍减少了。

（二）流转主体趋向多元，农民收入有所增加。在舒城、肥东等县，种养大户、农业产业化公司、农民专业合作组织、现代农业示范园等在土地流转中扮演了主角，流转主体趋于多元化。如舒城县百神庙镇，参与农地规模化流转的有香泽粮油种植专业合作社、文禾农机专业合作社等，肥东县、五河县有现代牧业公司、丰宝农业科技示范园等。农地规模化流转基本都签有合同，一般是先由农户与村签订农地流转委托合同，再由流转大户与村签订农地流转合同，乡里作为见证机关。在合同期限上，农地自发性流转多为5年左右，流转大户有长达15～30年的，但一般在合同中约定租金每5年调整一次。流转农地年亩租金，舒城县约为300～360斤稻谷或 300～400元，肥东县约 500～600元，五河县约600～750元，呈现北高南低、城郊高远郊低现象。各县林地、荒地流转期限一般较长，多在50～70年，每亩年租金50～120元不等，多折成80斤粮食计算。农地租金一般在春季时按每亩先支付100元，秋季粮食收获后再支付余下款项。

农民将承包耕地租给种粮大户经营后，除获得地租和原先享受的国家粮食补贴外，还可为种粮大户打工，或外出务工获得劳务收入。如柏林庄苑2009年以每亩310元支付给农民土地租金达378.2万元，支付农民劳务工资357.6万元，按流转出农地的3019户平均计算，户均收入达到2437元。肥东县竹塘生态农业公司为了保护租地农户权益，规定凡租地农户按45元/天标准，保证每亩年获得10个劳务工，这样加上600元/亩的租金，农民每亩流转耕地每年可确保获得1050元收入。

（三）生产组织统分结合，农民组织化程度不断提高。舒城县农地规模化经营主要分为两种模式：一种是柏林庄苑模式，流转企业统一采购农用生产资料及销售农产品，制定农活技术要求和费用标准，聘用生产队长负责本村民组流转土地的田间管理。由生产队长召集村民干活，按照任务完成量将结算工资发放到户。还有一种是大户分包模式，由种粮大户统一修路挖沟等农田基础设施建设，统一采购农用生产资料和销售粮食，流转农地则按150～300亩不等的规模分片转包给种粮专业户，粮食收获后按照销售收入与提供的服务费用进行结算。例如百神庙镇的香泽粮油种植专业合作社，由一位外来种粮大户（省农垦集团职工）牵头成立，共流转了4388亩农地从事粮油种植。合作社将流转农地按150～300亩不等的规模分片转包给31个种粮专业户，由其负责具体的生产组织。粮食收获后，合作社再按照销售收入及提供的良种、农资和服务费用与种粮专业户结算。而种植蔬菜等高附加值农产品，多采取产供销高度集中，产品销售基本实现农超、农贸对接，平时聘用少量固定员工，农忙时雇佣本地村民劳务的方式解决。如肥东县竹塘生态农业公司、舒城县和平蔬菜种植专业合作社等，目前劳务用工约在45～60元/天不等。

农地流转促进了“公司+基地+农户”、“合作组织+农户”、“产销经纪人+种植专业户”等经营模式发展，提高了农业产业化及农民组织化程度，也培育了一批有知识、懂技术、会经营的新型农民。调查县的农民专业合作组织均得到快速发展：截止2011年10月，舒城县各类专业协会已发展到270个，农民专业合作社达到146家；肥东县农民专业合作社由上年的214个发展到272个，增长了27%。

（四）促进了农业现代化及工业化、城市化发展。土地规模化流转将多元化经营主体引入农业，既满足了一部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的专业大户集约经营土地的愿望，也吸引来了众多具有不同身份、不同背景的人才加入到发展现代农业队列中。如舒城县香泽粮油合作社的负责人以前是普济圩农场职工，柏林庄苑的负责人曾在北京演艺界打拼过，百神庙镇和平蔬菜种植合作社的负责人是上海市一个负责大型超市蔬菜配送的公司部门经理，而流转4600亩荒岗地种植油茶的金桥农林科技公司负责人来自省农科院园艺所。在安徽，许多农业产业化龙头企业老板以前或是从事房地产业或是服务业，在进军农业后将先前掘得的“第一桶金”投资农业。这些规模化经营主体有实力、有魄力，便于获得政府项目支持和银行贷款，有利于开发新产品及拓展市场，有效推动了农业机械化、设施化、产业化、标准化和品牌化的快速发展。舒城县原先蔬菜种植面积不足10万亩，现在已发展到近20万亩，全县涌现出养殖大户2500多户，规模化养殖业占80%。肥东县丰宝农业科技示范园在流转土地上建起了700亩蘑菇大棚，提供给当地农户承包经营，成为合肥市郊最大的食用菌生产基地。竹塘生态农业公司利用附近的小二型水库，筹资和贷款800余万元进行沟渠路配套基础设施建设，目前100多亩蔬菜大棚和流转农地全部实现了自流灌溉。

安徽省目前处于工业化中期阶段，土地流转促进了农业适度规模经营，解除了离乡不离土农民工的后顾之忧，释放出丰富劳动力满足了工业企业用工需求。从调查县的常年外出务工人员情况看，舒城县、肥东县、五河县分别为25万、29万和10万人，约占农村劳动力的52%、50%和26%。农地流转增加了农业产出，促进了农副产品加工业发展；增加了农民收入和农业投资[1]，这有益于扩大农村市场和农民消费；提高了农业效益，为加快土地整理及建设新农村奠定了前提。随着土地整理、缩村让地形成了新增耕地，通过占补平衡和异地置换，为工业化、城市化腾出了可观的建设用地。

二、农地承包经营权流转思考与建议

（一）农地规模化流转要注意保护农民土地承包权益。农地规模化流转多建立在国家土地整理基础上，整理后的田块约5亩见方，与原先农户承包田不再对应，农户承包地仅表现为账册上的田亩数据，这淡化了农民与土地要素的联系。项目区田块整理无偿投入了国家大量资金，这使得代表承租大户与村民谈判流转事宜的乡村组织变得强势，农户处于势单力薄位置，这使得违背农民意愿事情容易发生。如土地租赁价格偏低，代签合同、代做主和层层转包，租赁期过长而调租期偏短等。有些农民虽然签订了土地流转合同，但其思想并未转过弯来，出现干预承租大户经营情况。早期的土地流转多在亲戚、邻里之间自发进行，转出农地的农民可以较容易地收回自己的承包地，这一过程是可逆的。而在土地规模化流转中，多夹杂有地方政府身影。而一旦地方政府干预，土地流转过程往往变成不可逆的，转出农地的农民难以再收回自己的承包地。这时如果出现城市用工环境恶化，租地农民非农就业收入下降或失业，或因年龄偏大而不再适宜在城市打拼，这部分农民工就存在一个退路问题。此时如果家乡的“活命田”难以要回，社会矛盾就容易激化。

农地规模化流转要注意保护农民土地承包权益[2]。首先，地方政府在利用国家土地整理项目资金时，涉及到整理后的承包耕地要规模化流转的，最好先与农户在合同中明确责权利关系，征得农户同意。国家土地整理项目资金投入会形成沟渠路桥涵等相应的固定资产，这部分农村基础设施产权归属谁？是乡镇政府还是村组集体经济组织？是国有资产还是集体资产？长期以来没有一个权威的说法，导致这些设施的后期管理、维护无人问津。有关部门要研究这一问题并做出规定。其次，要严格执行“依法、自愿、有偿”原则，充分尊重农民土地流转意愿。发包整理后的田块要优先考虑本地种田能手，可以设定100～200亩的承租底限，让原承包农户投标公平竞争，使愿意种田、能够种好田的农民都有田种，将土地流转与培育新型农民结合起来，切实保护广大农民的种田积极性。地方政府还要扶持发展市场化的土地价值评估机构，为农户提供流转农林地、水面或荒山荒坡的交易信息，并尽力做到公开、公平和公正，防止因为信息不明朗、不对称而导致租赁价格偏低，从而损害农民土地承包权益。第三要加快建立农村社会保障体系，解决农民失业和养老保险问题，这可以有效促进土地流转。第四要大力发展农村文化事业。随着农地转出，老年农民赋闲在家，农村文化生活落后，封建迷信、赌博之风未绝，各种家庭、社会问题开始显现。要大力发展农村文化事业，使农村老年人老有所依、老有所养、老有所乐。

（二）农地规模化经营要与农业家庭承包经营互荣共存。农地规模化流转及经营出现有其必然性。由于农业家庭均田承包规模效益差及农业比较效益低，加上务工收入的机会成本，青壮年农民大量外出，粮食生产投入严重不足，农田复种指数下降，季节性撂荒十分普遍。久而久之，农业产出难以支撑国民经济现代化的发展。举例来讲。舒城县耕地亩均年产值约2000元左右，其中：水稻亩产1100斤约1500元，小麦600斤约500元，扣除950元（水稻600元+小麦350元）成本，农户亩均可获益1050元（不含粮补）。然而对农民来讲，精心种田可能不划算，户均2亩耕地最多也就2000余元收入，而外出务工每个壮劳力年可获工资8000元左右。农民选择的结果是：只种一季稻获1800元收入，放弃种植冬小麦（约300元收入）让田闲置。而对种粮大户来讲选择结果就不一样：由于是租地必须种两季（一稻一麦）才划算，扣除成本及亩租金500元后，每亩可获纯利500元左右，种300亩一年纯利润就是15万元。对租地农户来讲，区区300元冬小麦收入与打工收入不能比，实在调动不了种植积极性。而对种粮大户来讲就不一样，少种一季冬小麦就意味着年损失4.5万元。因此，加快土地流转，形成农业适度规模经营和多元化经营，可以完善我国农业经营结构，有效增加农业产出和农民收入。需要明确的是：这一改革不是对农业基本经营制度的否定，而是辩证扬弃，通过弥补其经营结构缺陷达到完善目的。打个形象比喻：在农业家庭承包制中，农户好比沙石，政府强农惠农政策好比水和水泥，结合一起形成了混凝土的农业大厦。但是由于缺少钢筋，这个大厦存在结构上的缺陷：不坚固、不稳定，抗风险能力弱。怎样改变农村家庭均田承包所导致的农业大而不强、大而不坚和大而不稳呢？办法是掺入规模化经营主体这一“钢筋”，使混凝土大厦变成钢筋混凝土大厦，给农业现代化添加“主心骨”。

农村改革后形成了农业家庭承包制，之后一段时期人们习惯将其称为“统分结合的双层经营体制”，意指农业生产的主要环节由农户完成，而拥有土地所有权的村级集体经济组织保留了集体企业、土地发包、合同定购、税费征收、农业基础设施使用管理等“统”的功能。但随着时间推移，粮食购销市场化了，乡镇企业改制了，农业税取消了，大多数村集体经济功能已名存实亡，“分”多“统”少，农业基本经营制度指的就是农户家庭承包，“统分结合、双层经营”现在已经不怎么提了。然而，通过对土地流转大户生产组织的调查发现，无论经营规模有多大，还就离不开农民家庭“分”的参与。据了解，依目前的农业生产条件，舒城、肥东等县的田间管理，种植专业户单人最多也就300～400亩。转包、承租成千上万亩的能人大户，一般是采取分片、分块的办法将种植任务再分包出去。因此我们认为，引入的规模化经营主体与农户实际上是相互补充、依存关系，构成了一种新型“统分结合、双层经营”体制，只不过“统”的主体由能人大户替代了原先的村集体经济组织，不可能也无法否定或全盘替代农业家庭承包制，而只是起完善农业经营结构作用，可以做到“你中有我、我中有你”，为发展农业现代化互荣共存。

对发展现代农业而言，小规模农户在获取贷款、资本、技术和人才等方面的确有着先天不足，在应对农业国际化竞争中经常处于劣势，政府也时常在“维护效率还是公平”之间挣扎和徘徊。没有资本、技术、人才进入农业、农村，农业现代化快不了，而允许公司企业、能人大户进入农业、农村，原先农业家庭承包的自耕农转变成了农业工人，农民阶层出现分化，失地和“隐性”失地的农民增加，农村社会稳定的不确定性增加，这又不得不引起人们的警惕。虽然我们认为，农业公司或能人大户经营可以与农户家庭承包经营互荣共存，但会否因为农业效益上的差异，后者逐渐被前者所排斥和替代？目前不能够否定这种可能性的存在[3]。建议在近中期内，对于农业公司、能人大户长时间、大面积租赁农地从事农业经营，在允许先行先试前提下，可以建立相关学科研究基地进行长期观察，积极探索我国现代农业发展之路，但在条件成熟前慎言大面积推广。

（三）促进农地规模化流转要与农村剩余劳动力转移相结合。从调查情况看，农地规模化流转与土地整理投资力度、流转补贴及承租斡旋密切相关。政府可以通过这三个手段调控土地规模化流转速度，统筹城乡发展和协调“三化同步”进程[4]。国土、农业综合开发等部门在安排土地整理项目时，应当优先考虑农村劳务输出较多、农地撂荒及冬闲田较多、土地资源丰富且增产潜力大、周边工业化、城市化发达或发展速度快的地区，促进这些地区现代农业发展，增加农业产出及进一步释放农村剩余劳动力，满足二三产业发展的用工需求。还可以成立专门租赁冬闲田耕种的农业公司，在不改变农业家庭承包格局下，增加农业产出和发展农业适度规模经营。

[1]彭代彦，吴扬杰.农地集中与农民增收关系的实证检验[J].中国农村经济,2009,（4）.

[2]陈锡文.中国农业并不适合公司化经营[EB/OL].中国乡村发现网，2011-12-15.

[3]何秀荣.公司农场：中国农业微观组织的未来选择[J].中国农村经济,2009,（11）.

[4]韩俊.推进“三化”同步发展，开创“三农”工作新局面[A].国务院发展研究中心调查研究报告[C].2011,（29）.