地方政府债务的状况、成因与风险化解分析

王 庭 张婷婷

（皖西学院，安徽 六安 237012）

国家审计署自2013年8月开始新一轮全国地方政府债务审计，审计范围由2011年的“三级审计”（省级、市级、县级）延伸到“五级审计”（中央、省级、市级、县级、乡级），全面摸底地方政府债务。地方政府举债作为一种普遍的现象，有其特殊的背景和原因，分析我国地方政府债务的状况和风险，厘清地方政府债务风险的成因，采取有效应对措施，发挥地方政府债务的积极效用，具有重要的理论与实践意义。

一、地方政府债务及其风险分析

（一）地方政府债务界定

对于地方政府债务的界定，狭义上指地方政府作为债务人要按照协议或者合同的约定，依法向债权人承担的资金偿付义务，而广义上地方政府要承担的债务还包括法律没有规定或认定，但社会公众认定的支出责任和义务[1]。2011年进行的首次全国性地方政府债务审计时，审计署将地方政府性债务的范围界定为三部分：负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务。文章对地方政府债务范围的讨论与审计署一致。

（二）地方政府债务状况

目前，我国地方政府债务规模庞大、结构复杂，部分地区政府债务负担重。

1.债务规模庞大。根据审计署公布的数据①，2009年底18个省、16个市和36个县本级的政府性债务余额为2.79万亿元，2010年底全国地方政府性债务（包括省级、市级、县级地方政府）余额达10.7万亿元，2012年底18个省(直辖市)本级及其所属的18个省会城市(市辖区)本级政府性债务余额为3.84万亿元，地方政府债务总体规模不断快速增长。

2.债务结构复杂。从债务类型看，2010年底地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务分别为6.7万亿、2.34万亿、1.67万亿，占比分别为62.62%、21.8%、15.58%。2012年底36个地方政府本级中，政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务分别为1.84万亿、0.9万亿、1.1万亿，占比分别为 47.9%、23.6%、28.5%，地方政府负有偿还责任的债务下降，其他相关债务快速上升。从债务举借主体看，2010年底全国地方政府性债务中，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位、其他单位举借占比分别为46.38%、23.31%、16.04%、2.33%和11.94%。2012年底36个地方政府本级债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构继续成为主要举借主体，其举借的债务占比分别为45.67%和25.37%。从债务资金来源看，2010年底全国地方政府性债务余额中，银行贷款、其他单位和个人借款、发行债券、上级财政占比分别为79.01%、9.75%、7.06%和4.18%。2012年底36个地方政府本级债务中，银行贷款和发行债券仍是债务资金的主要来源，占比分别为78.07%和12.06%，发行债券、其他单位和个人借款分别比2010年增长62.32%和125.26%，增长较快。

3.部分地方政府债务负担重。从债务余额与当年可用财力的比率即债务率看，国际上一般公认的警戒线为100%。2009年的18个省、16个市和36个县地方政府性债务中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。2010年底，全国地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上负有担保责任的债务率为70.45%，其中有 78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于 100%，最高的达364.77%。2012年底36个地方政府本级中，政府负有偿还责任的债务率超过100%的地区有10个，加上地方政府负有担保责任的债务，债务率超过100%有16个地区，最高的达219.57%。可见，仅从债务率指标看，部分地方政府债务负担沉重。

（三）地方政府债务风险分析

1.积累财政风险。从已公布的数据看，在偿还债务本息额占当年可用财力的比率即偿债率上，2012年底36个地方政府本级，负有偿还责任债务的偿债率超过20%的有14个地方政府，加上政府负有担保责任的债务，偿债率超过20%达到20个地方政府，偿债率最高的达67.69%。在逾期债务方面，2010年底全国有27个市级、县级政府逾期债务率超过了10%；2012年底，36个地方政府本级中14个省会政府的逾期债务181亿元，其中逾期债务率最高的为16.36%。在借新债还旧债方面，2010年底有42个市级、县级政府的借新还旧率超过20%；2012年底，36个地方政府本级中有5个省会政府借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。地方财政支出相对于财政收入的长期快速增长，导致债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率等指标居高不下，地方政府债务最终将积累起巨大的财政风险。

2.诱发金融风险。当前地方政府债务的资金来源严重依赖银行，银行贷款占比接近八成。作为主要债务举借主体的地方融资平台公司，有相当部分负债率高、管理不规范、盈利能力较弱。2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有68家资产负债率超过70%，有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息，有37家2012年度出现亏损。同时，地方政府债务偿还主要依赖土地出让收入。2012年底36个地方政府本级中，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的占负有偿还责任债务余额的54.64%。在房地产严格调控的现阶段，土地收入大幅增加的可能性较小，部分地区已出现下降的趋势。如果地方融资平台和地方政府债务清偿能力不足产生债务风险，而中央政府又不能完全兜底时，银行的不良资产必将大量增加，债务风险引致为金融风险。

3.降低政府公信力。政府代表的是公众的整体利益，政府的责任和诚信是一种公信力。如果地方政府举债不善产生危机，导致债务无法按期偿还，不仅损害债权人的利益，债务危机还可能上升到政府的管理危机，降低政府的公信力，导致大量公共突发事件发生，进而危及社会的和谐稳定。

二、地方政府债务风险的成因分析

地方政府债务风险的形成有其历史的、客观的原因，政府职能转变不到位是地方政府债务不断扩大的宏观因素，事权与财权失衡的财政体制是债务问题的根本原因，政府治理中地方官员短期道德风险行为是债务风险问题的内在原因，地方政府债务的粗放式管理是债务风险的直接原因。

（一）政府职能转换问题

由于我国行政体制改革缓慢，政府职能转换不到位，时常挤占市场与社会发生作用的空间，突出表现在我国经济增长呈现一种投资拉动型、粗放式的特点。政府投资在总投资中占据主要地位，地方政府投资又是政府投资中的主体。一方面，部分地方政府通过投融资平台广泛投资于一般竞争性领域，引发市场扭曲，大搞形象工程、政绩建设，导致地方政府支出增加而产生了举债冲动。另一方面，许多地方政府在公共卫生、环境保护、农村基础设施等公共产品方面提供严重不足，导致地方政府对市场的越位行为与公共产品提供缺位的问题并存。

（二）财政体制问题

1.分税制财政体制存缺陷。我国1994年开始推行的分税制改革，由于财政分权体制本身不完善，没有明晰中央与地方间相应的支出责任，缺乏对地市和县乡政府财政收入的明确划分，导致在政府间的财权和事权上，呈现出一种收入层层上解、支出责任层层下压的“财力向上集中、事权向下转移”局面。医疗、教育、社会保障、地方行政事业费用、地方基础设施建设等都成为地方政府的支出责任，地方政府大量事权与有限财权产生的财政收支缺口矛盾，导致巨大的融资借债需求。

2.财政转移支付制度不完善。目前，中央对地方的财政转移包括税收返还、一般转移支付和专项转移支付。首先，税收返还采用了历史既得利益的基数法，对于经济不发达地区的返还少、支持效应不明显。其次，专项转移支付资金近年来比重逐渐加大，但资金分配的透明度、规范性较差，可协商性、随意性较大。地方政府为了获得更多的转移支付，现实中出现了相互博弈竞争的“跑部钱进”等不良现象。最后，省级以下政府层级没有实行分税制改革，地方政府之间的转移支付制度建设滞后。地方各级政府财权事权不匹配产生的财政缺口，难以通过规范性的财政转移支付制度解决。

（三）政府治理机制因素

1.GDP导向的政绩考核机制。从治理的角度看，不同层级政府之间呈现一种“多层次委托——代理关系”。虽然对政府考核的标准日趋多元化，如经济增长、公平正义、教育与公共卫生、环境生态等，但在委托--代理双方信息严重不对称的情况下，上级政府为了克服高昂的监督和测度成本，往往倾向于使用一些易于观察和可测量的经济指标如GDP、招商引资、城市建设等，采用相对于邻近省市县和前任官员的绩效对比方式来考核下级政府的政绩。各地方政府之间展开一种囚徒困境式的以GDP为核心的竞争博弈行为。

2.官员晋升激励机制。我国官员晋升主要实行上级任命的自下而上逐级晋升制，官员一旦在某一级别停滞不前，当超过年龄标准就面临淘汰出局的危险。同时，地方政府官员的一届任期为3-5年，逐级晋升规则诱发地方官员强烈的短期政绩目标，在任期内靠举债超财力建设一些投入大、规模大、难度大、见效快的“资源密集型”工程向上级传递关于自己政绩的信号[2]。此外，对于基层政府来说，其直接上级政府官员也面临着类似的晋升激励机制和短期政绩最大化的动机。上下级官员激励同构性的结合，使得地方政府举债冲动强烈，而通过举债产生政绩而得以升迁，滚雪球式的“前人借债，后人还钱”现象得以出现。

3.条块治理机制。近几年，中央政府加大了垂直管理部门的权力，工商、公路、检疫、国土等部门都实行垂直管理，政府治理呈现出部委“条条”和地方“块块”的格局，条块治理机制使得不同层次政府间的“多层次委托—代理关系”更加复杂化[3]。在地方的中央垂直管理部门举债，实际不受地方财政部门的管辖，但名义上算作地方政府债务，这类债务更难管理并形成风险。

（四）地方政府债务管理问题

1.地方政府的债务缺乏统一管理。现行《预算法》禁止地方政府举债，但在实际举债行为中，地方政府举债的部门多达十几个，各类地方政府融资平台公司更是数量众多，多数地方由不同的职能部门共同对政府债务进行管理。2010年底，全国有7个省级政府未出台地方政府性债务管理规定，8个省级政府未明确债务归口管理部门。2012年底，审计的36个地方政府中，有8个未出台政府性债务管理规定，13个未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，地方政府债务缺乏统一管理制度和管理部门。

2.地方政府的债务预算管理制度亟待完善。当前地方政府存在的大量债务，除少数债务如国债转贷、中央代发地方政府债等外，大部分地方政府借债并没有纳入预算管理，如2012年底36个地方政府本级中，19个尚未编制债务预算或债务收支计划。由于许多地方政府债务不在政府预算体制之内，使得地方政府债务的透明度差，缺乏债务规模控制和资金使用绩效评价，难以对地方政府债务形成有效的制约与监督。

3.地方政府有效的债务风险预警机制尚未建立。当前，许多地方政府还没有建立债务风险预警机制，如2012年底36个地方政府中有24个尚未建立债务风险预警制度，地方政府一旦出现债务风险而缺乏预警，不积极采取措施，就可能错失良机而造成严重后果。另外，部分地方政府虽然建立了预警机制，但各地在债务指标内涵界定、债务监测指标体系等方面缺乏统一性，预警体系的科学性、规范性有待提升。

（五）地方政府预算软约束问题

当地方政府的正常财政收入对其预算没有刚性约束，便形成地方政府财政预算软约束，而导致预算软约束有多种因素。首先，从地方政府角度看，与上级政府之间委托-代理关系中信息的不对称性，财权与事权的不对称性，官员借债权利与偿债责任的不对称性，必然造成地方官员的短期道德风险行为和过度举债倾向。其次，从中央政府角度看，出于地方政府政策性负担的考虑和避免地方政府破产影响社会政治稳定的外部性考虑，会对地方政府债务予以默认和进行兜底。再次，从商业银行角度看，作为地方政府债务的主要债权人，面对地方政府的优势地位和垄断性，容易产生信用幻觉，加之预期到中央政府势必进行兜底救助[4]，对于政府融资项目风险评估不够，助长地方政府负债冲动。最后，从地方公众角度看，在集权政治体制下，地方官员主要是向上负责，来自地方公众对政府举债行为的约束也是很小的。

三、完善地方政府债务管理制度建议

通过建立管理规范、运行高效、风险可控的地方政府债务管理制度，实现举债有度、用债有效、还债有源的债务良性循环。

1.适度赋予地方政府举债权限。解决地方财政资金不足，规范地方政府负债行为，需要加快修改预算法、担保法等相关法律，赋予地方政府适当的举债权。在现有分税制体制和大量社会资金寻求投资渠道的基础上，地方政府具有发债的可行性。2011年我国开始在经济发达的上海市、浙江省、广东省和深圳市进行地方政府自行发债试点，债券还本付息由财政部代办，可按地区差异原则进一步推进地方政府自行发债试点。通过建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债行为规范化、隐形债务显形化，降低融资成本。

2.完善地方政府债务预算管理。建立全国统一的地方政府债务预算方法，将各类地方政府性债务全部纳入预算管理，全面反映政府性债务收支状况，进行规范化管理，控制地方政府债务规模，防止将债务风险向上级政府转嫁。同时，地方政府债务预算向社会信息公开，提高债务管理的透明度，形成地方公众和舆论的约束。

3.建立地方政府债务的风险预警机制。对于地方政府债务，当前审计署主要是通过债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率四个指标评估其风险状况。地方政府可在此基础上，增加社会经济财政运行、借债债务特征、用债状况、偿债能力等方面的风险指标构建风险预警模型，通过债务数据代入模型计算，根据分值高低分为绿、黄、红不同等级债务风险，为地方政府债务运行的监控和风险化解措施的制定提供科学依据，防范地方政府债务危机爆发。

4.构建地方政府债务的监督机制。建立法律和人大监管制度，通过立法程序将地方政府债务行为的目的、途径、约束等内容以法律条款的形式加以规定，地方政府债务融资要经地方人大批准，明确地方权力机关在地方债务监督管理中的权威地位。完善审计监督机制，自2010年6月审计报告首次披露地方政府债务问题以来，审计监督在地方政府债务的清理过程中起到了重要作用。强化行政监督机制，在政治集权的条件下，强化中央对地方、上级政府对下级政府的债务监督，会在短期内产生直接的明显效果。引入市场监督机制，建立地方政府债务信用评级制度，解决政府与投资者之间的信息不对称。

5.完善地方政府债务的偿还机制。按照“谁借、谁受益、谁还”的原则，建立责权利结合、借用还统一的地方政府偿债机制，尝试建立追溯问责制度，解决官员任期短期性和还债长期性的矛盾。同时，制定并实施严格的偿债准备金制度，地方政府在安排年度债务预算时，需单独安排偿债准备金，作为防范债务风险的一项重要举措。

四、化解地方政府债务风险的制度变革对策

化解地方政府债务风险，除了完善地方政府债务管理体系，还需要对政府职能、官员考核晋升机制、财政分权体制、政府投融资体制等进行改革。

（一）转变职能，建设服务型政府

转变政府职能，建立与市场经济相适应的服务型政府，明确政府与市场的关系，解决地方政府的越位与缺位问题。一方面，地方政府应逐步退出竞争性生产领域，将经济建设的任务更多地让渡给市场和企业，发挥市场有效配置资源的基础性作用，尽可能缓解政府的投资压力，有效控制政府债务规模。另一方面，服务型政府及其公共财政支出主要是提供公共产品、公共服务、民生工程等，以有限的财力最大满足社会公共需要为目标，提高财政支出的效益，促使公共利益的实现。

（二）优化政府考核晋升机制

建立科学合理的政绩评价体系，发挥政绩考核的激励约束作用。在官员的政绩考核中既看经济发展的成绩，也看所付出的成本代价，可将地方政府举债、用债、偿债等纳入政绩考评体系，地方政府债务指标超过警戒标准、债务资金使用效益低下的将不予升迁，甚至予以问责。同时，改变地方官员主要由上级直接任命的情况，在晋升机制上适当引入本地公众的评价机制，通过公推公选、民推竞选、差额选举等方式制约地方官员的短期行为，对地方政府举债构成有力影响，遏制债务规模膨胀。

（三）继续深化财政体制改革

1.合理划分政府间的事权。依据公共产品的受益范围、需求层次和外溢性程度，合理划分中央、地方以及地方省、市、县等政府之间的事权和财政支出责任。在此基础上，将教育、卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任适当上移到省级政府或中央政府，减轻地方政府尤其是市县政府的财政支出负担，构建事权与财力相匹配的财政体制。

2.加快税收改革稳定地方财源。目前各地方财政对土地收入严重依赖，但这种土地财政模式是不可持续的，加之正在进行的全国结构性减税和营业税改征增值税的改革，使得营业税作为地方主要税种的地方税收来源减少。因此，从调控经济、节约资源和保护环境等角度考虑，积极推进房产税、资源税、环境税等税收改革，将其设为地方税种，形成地方政府稳定的财源，对摆脱目前土地财政模式，缓解地方政府财政压力和债务风险意义重大。

3.完善政府间转移支付制度。当前，转移支付制度对地方财政影响巨大，2012年中央对地方政府的转移支付4.5万亿，占到地方财政收入10.6万亿的42.4%②。完善政府间转移支付制度，一是改革单一的基数税收返还，选取人口、城市化等客观因素，按照因素法进行转移支付，加大对经济欠发达地区的转移支付力度。二是以法律规范的形式确定转移支付制度，提升转移支付的规范操作和健康发展。三是在完善纵向转移支付的同时，基于已有的省际之间对口援助机制，探索东部向中西部的横向转移支付制度。通过建立最低财力保障线和公共服务均等化指标，完善中央对省、省对市县、东部对中西部之间的财政转移支付体系，发挥中央和省级财政的调节功能，切实提高市县级地方基层政府、中西部地区的财力和公共服务水平。

（四）完善地方政府投融资体制

解决地方政府债务问题，既要防堵后门更要打开前门，积极构建权责界定明晰、投资主体多元、融资方式多样、绩效不断提升的地方政府投融资体制。

1.推进政府投资体制改革，实现投资主体多元化。完善地方政府投资项目决策机制，提高投资决策科学化和民主化，规范投资项目过程管理。积极推进垄断行业及相关领域的改革，进一步降低垄断行业的市场准入门槛，引入社会资本参与地方公共基础设施、公用事业、社会事业等领域的投资和建设，发挥政府导向和社会资本的优势，实现投资主体的多元化。

2.深化融资体制改革，拓展地方政府融资渠道。改变目前地方政府融资主要通过银行贷款的局面，必须有序拓展地方政府融资渠道。一是加快我国地方政府债券市场发展，在中央代发地方债、地方政府发债试点的基础上，允许符合条件的地方政府自行发债。二是完善地方投融资平台公司的融资方式，在已有企业债、中期票据、短期融资券等形式基础上，规范发展城投债类债券融资，引导城投债向项目收益债发展。三是依靠投资项目未来的现金流和收益，采用BT(建设—移交)、BOT(建设—经营—移交)、TOT(移交—经营—移交)等多种项目融资方式，降低地方政府投资项目债务融资比重。

3.建立地方政府投融资绩效评价机制。为避免“只管花钱、不管效果”，提升政府投资项目的经济效益和社会效益，需要建立贯穿项目前期、中期、后期全阶段，涵盖经济、社会、环境等综合评价指标的地方公共项目投资绩效评价体系，促进项目资金合理、有效使用，达到社会效益、环境效益和公众满意度的有效结合。

注：

①文中政府债务数据未标明出处的均来源于审计署2011年第35号、2013年第24号等审计公告和审计工作报告数据。

②数据来源于财政部网站公布的2012年财政决算数据。

[1]刘尚希.财政风险及其防范问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.

[2]周雪光.逆向软预算约束:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,2005,(2):136～138.

[3]类承曜.我国地方政府债务增长的原因：制度性解释框架[J].经济研究参考,2011,(38):29～31.

[4]郑华.预算软约束视角下地方政府过度负债偏好的制度成因分析[J].财政研究，2011,(1):48～51.