回归民间：社会组织管理的“返本归真”——以深圳市为例

樊诗如

（福建师范大学公共管理学院，福建 福州350007）

转型时期，中国社会呈现复杂性、多元性、不确定性等特征，社会分化严重。社会组织在整合社会利益、重建社会秩序，实现社会“再组织化”过程中发挥的重要作用日益凸显。随着改革开放的深入推进和社会组织在中国的迅猛发展，中央高度重视社会组织的建设和管理。“十八大”报告指出，要“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。如何引导社会组织发挥积极作用，成为当前政府面临的重要课题。

一、社会组织管理创新的必要性

“社会组织”是“介于政府和市场之间，民间自发成立的，不以营利为目的的社会群体，通常包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。”从概念中可以看出，社会组织应当具备以下五种特征：民间性、组织性、非营利性、自治性和志愿性［1］。

社会组织在一定程度上能够弥补政府失灵和市场失灵的缺陷，在促进公民参与社会事务，承接政府转移的职能，提供社会服务，维护社会稳定和团结，以及增加就业等方面起着重要作用。然而许多成长于转型时期的中国社会组织，官办色彩浓厚，自治能力较差，资源匮乏，提供公共服务的能力较弱，这与它们所承担的日益繁重的社会责任不匹配，因此，对社会组织管理机制进行创新十分必要。

第一，社会组织的双重管理体制与社会组织的民间性和自治性存在矛盾。1998年国家正式公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》以及2004年通过的《基金会管理条例》为管理民间组织提供了重要的法律依据，自此，“归口登记”、“双重负责”、“分级管理”的社会组织双重管理体制基本形成。然而随着社会的发展，双重管理体制逐渐暴露出了许多问题，例如，由于社会组织登记门槛过高，导致许多热心公益事业的组织因为找不到“挂靠单位”而无法获得合法身份。这在一定程度上抑制了社会组织功能的发挥。

第二，社会组织管理的非竞争性原则不利于社会组织的成长发育。1998年的《社会团体登记管理条例》第十三条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。”这种规定下，有些地区早已成立国家认可的慈善会，那么对于其他一些事实上从事公益事业的慈善类非营利组织而言，他们就不能以慈善社会团体的身份进行登记。这既不利于社会团体合法地位的获得与资源的获取，也不利于社会组织之间的相互竞争与发展。

二、深圳市改革实践：来自开放前沿的探索

针对当前存在的问题，全国范围内很多地方也在积极探索社会组织管理制度改革的路径。针对目前社会组织管理存在的一些问题，深圳市委市政府先试先行，在放松政府管制，提高社会组织独立运作的能力方面，进行了大胆的探索与创新。

（一）深圳市社会组织改革的做法与成效

1.基本做法。在改革中，深圳采取的是分领域的“半步走”策略，首先选取敏感度、风险度较低的行业协会作为改革的突破口，改革行业协会登记管理体制，完成了由“新二元体制”到“准一元体制”的过渡，并逐步扩大直接登记的领域，从先前只允许工商经济类、社会福利类、公益慈善类实行一体化登记，扩大到社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类五大类社会组织也可以直接到民政部门登记的“一体化”管理模式。同时还在推进社会组织信息公开，完善退出机制，增强扶持力度，转移政府职能以及给予外包项目支持和资金等方面作出了相关规定，给社会组织的发展以配套支持［2］。

2.改革成效。以社会组织的总体数量，社会组织民间化程度以及社会组织的竞争力这三点作为衡量指标，深圳市社会组织管理改革取得了显著成效：

首先，以行业协会的数量提升为例，2004年之前，深圳市共有146家行业协会登记注册，平均每年增加7.7家；登记程序改革后，2004年至2009年这五年内，深圳市新增行业协会82家，平均每年新增行业协会16.4家，并且新增的行业协会全部由民间自发成立。

其次，从直接登记的社会组织比重来看，自从2006年深圳放开部分社会组织可直接登记以来,直接登记的社会组织的数量已上升到773家，占全市社会组织总数的14.4%。截至2012年9月30日，深圳市共有社会组织5353家，其中市级社会组织1536家，区级社会组织3817家，社团2396家，民办非企业单位2916家，基金会41家［3］。

再次，从社会组织竞争能力的提升来看，改革过程中，深圳市敢作敢为，适度突破行业协会“一业一会”的限制，增强了社会组织之间的竞争性，有助于促进社会组织自主能力的提升和社会组织服务质量的提升。

在社会组织管理改革方面，深圳市逐步实现了从双重管理到直接登记的转变，改变了过去重审批、轻监管的做法，在一定范围内实行起了“宽进、严管”理念，注重加强社会组织管理配套服务制度的建设，初步建成了一个社会组织管理制度改革的配套服务体系。2010年1月，深圳市获得了中央编译局、中央党校、北京大学联合举办的第五届“中国地方政府创新奖”。

（二）深圳市改革过程中存在的问题

其一，直接登记制度仍只局限在部分领域。深圳市率先试水社会组织直接登记的管理制度，但对诸如“权益维护类”等敏感领域的社会组织，实行直接登记可能存在潜在的政治风险，政府一时还未能放开登记管制。

其二，民间组织与原主管单位脱钩后资源相对匮乏。社会组织的“民间化”，使得社会组织与原来的业务主管单位在人、财、物方面脱钩，改变了原来的行政性的依附关系，获得了较大的自由发展空间，但是，一元的登记管理模式下的主管机关，能够提供的资源有限，而一直受到行政部门的“悉心监护”的许多社会组织还处于发育成长阶段，独立性较差，自主获取资源的能力不强，因此，资源相对匮乏成为制约社会组织发展的绊脚石。

其三，一元化管理体制下社会组织潜在政治风险的防范。一元化的登记管理体制，降低了社会组织成立的门槛与难度，但相较于双重管理体制，其抵御潜在政治风险的能力方面还是有所降低［4］；同时，一元化管理模式下，民间组织管理局承担起了登记和管理的双重责任，由于各类社会组织的业务范围各异，这就造成了民政部门监管责任重、难度大的问题，亟需政府通过其他的配套政策措施来加以弥补。

三、回归民间：社会组织管理创新的实践路向

深圳市社会组织管理制度创新虽然是地方改革的结果，但是从全国的形势来看，显然是国家层面改革的先声。尽管改革过程中还存在一些问题，其大胆尝试为全国范围内的社会组织管理体制改革提供了宝贵经验，树立了良好的典范。深圳市的改革为全国范围内的社会组织管理创新指出了实践路向——走“民间化”的改革之路，让社会组织回归民间。

（一）登记制度去行政化

为降低社会组织自发成立的门槛，社会组织“去行政化”的改革至少应包含两方面的内容：一是要厘清政府与民间组织的关系。应坚持社会组织民间性、非营利性和自治性的原则，加快转变政府职能，改变政社不分的现状，结合行政体制改革，有步骤、分阶段地实现民间组织的民间化身份。逐步实现政府职能部门或具有行政职能的单位与行业协会的彻底分离，在人、财、物等各方面实现全面脱钩。二是简化登记程序。切实降低社会组织获得合法身份的门槛，减少民间自发成立社会组织的难度，逐步扩大社会组织直接向民政部门申请登记的范围，在社区推行登记备案双轨制，对没有达到条件的社会组织，可先培育后注册登记。

（二）管理制度去垄断化

为打破“非竞争性原则”的限制，鼓励自下而上的社会组织的设立，帮助自发成立的社会组织获得合法身份。可在一些社会组织领域进行试点，适度放开“一业一会”的限制，放宽设立标准，按产业规模合理细分行业，允许多个主体之间相互竞争，互相促进。另外，打破社会组织成立、运作的地域限制，行业协会可以跨区域组建、合并组建和分拆组建。可借鉴深圳市的做法，例如，允许业务范围相近或相似的行业协会实行同类合并；允许同类型、同行业、同领域的行业协会组建联合协会。允许行业覆盖面广的现有行业协会，按国民经济行业分类的中小类标准分拆，或按产业链的各个环节分拆。

（三）加强监督管理，完善退出机制

清华大学教授王名曾经说过，对社会组织的管理，国际通用的管理方法有两种：一种是追惩制，另一种是预审制，我国目前采用的是预审制。而我国这种重视事前控制的管理模式，在某种程度上导致了“重审批，轻监管”现象的存在。因此，对社会组织进行改革的过程中，尤其是对登记管理制度进行“松绑”后，应当更加注重对社会组织的监管。首先可参照深圳市的做法，探索社会组织分级分类准入和管理制度。根据社会组织主体资质的差异，探索观察备案、法人登记、公益认定的三级准入机制。同时，必须加强公众监督，相应地建立起公益举报和回应系统，对举报做出迅速有效的反应。需要明确的是，对社会组织的监管应当至少包括社会组织的财务活动状况、社会组织的公共服务质量两方面，以确保社会组织的公益性和民间性。

另外，为保证监管的效果，还必须完善社会组织的退出机制。例如，对不符合设立条件、弄虚作假取得登记的，组织机构不健全、管理混乱、超过一年未开展活动、符合注销条件但不办理注销手续的，连续两年或累计三年未参加年检的，连续两年年检不合格或连续三年年检基本合格的社会组织，实行有序退出。

（四）加大扶持力度，给予政策支持

为推进社会组织的民间化，提高其自治能力和独立运作能力，政府应加大政策、资金的扶持力度。经济发展较好的地区，可参照深圳模式，利用经济优势，例如针对一些还不符合社会组织的有关登记规定，但又具有潜力的社会组织，建立社会组织“孵化基地”来帮助培育社会组织；将福利彩票公益金作为向社会组织购买服务的“种子基金”；通过第三方咨询机构对社会组织的定期评估，对社会组织的公共服务能力以及项目承接能力进行综合评估及等级划分，对于有资质的社会组织，政府优先给予外包项目，并提供资金支持。这些做法一定程度上能够促进社会组织的民间性和自治性。而对于经济欠发达地区的改革而言，则应尽力为民间社会组织获取合法性身份创造宽松的政策环境，注重培养公民的参与精神与参与意识。

［1］王名.中国民间组织30年走向公民社会［M］.北京：社会科学文献出版社,2008.1-3.

［2］刘培峰，谢海定.民间组织发展与管理制度创新［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.220-236.

［3］白景坤.我国社会组织管理体制改革的目标和路径探析［J］.理论探讨，2010，（2）：136-139.

［4］郑琦，乔昆.社会组织登记管理体制改革：模式比较与路径选择［J］.理论与改革，2011，(1)：163-166.