全球化视域下的中国城市群动力机制与治理挑战*

王 磊 沈 丹 庞玉萍

一、引言

20世纪80年代以来，全球化背景下产业资本、人力资本，乃至金融资本在大都市区尺度上的高度集聚，推动城市及其所处的区域，通过“城市区域化”和“区域城市化”进程发展为城市-区域（city-region）或以一个特大城市为核心，或以多中心城市网络为依托的，具有紧密经济联系、并最终实现同城化和高度一体化的城市群。城市群地区所聚集的经济和社会主体通过密切互动建立起的分工合作与创新氛围，使得城市群成为国家参与全球竞争的重要组织单位，也使城市群逐渐成为城市和区域经济研究的焦点。

与西方发达国家城市群发展起步较早，以自由市场经济机制为主所不同，我国城市群在改革开放之后才逐步产生，且体现出较强的国家意志与政策引导（李仙德，宁越敏，2012）。2006年发布的《十一五个规划纲要》，将“促进城镇化健康发展”作为国家战略，并强调“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。2011年，《十二五规划纲要》进一步指出，未来五年要“形成以大城市为依托，中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群”。在上述政策的指引下，《全国主体功能区规划》明确提出了以“两横三纵”城市化战略格局为依托的城市群空间与产业布局，并通过一系列“区域规划”确定了各个城市群的空间范围、发展目标、产业布局，以此强化城市群内部产业分工协作、促进大中城市和小城镇协调发展。然而，对于是否能通过政策措施来加快实现城市群的协调发展这一问题，针对不同背景下各类城市群的案例研究有着不同的答案（Newman and Thornley，2005）。

由于我国处于工业化与全球化、信息化、市场化的多重进程中，与西方发达国家相比，城市群发展的动力机制与治理挑战既有相通，也有不同。因此，就需要结合城市群，尤其是全球化背景下城市群的一般理论和我国发展转型的具体实际，来进一步明确我国城市群所面临的挑战和未来的方向。本文分为五个部分。第二部分回顾城市群发展的一般规律，尤其是全球化时代城市群的新特征和我国城市群的发展历程。第三部分进一步分析中国城市群发展的多重动力机制。鉴于中国的具体国情和发展阶段，第四部分讨论城市群治理问题和中国城市群的治理挑战。本文最后指出，中国的新型城镇化需理顺中央与地方、政府与市场关系、国家和社会关系。

二、城市群的概念起源与演进

（一）城市群思想的早期孕育和孵化

作为城镇集合体，城市群的基本思想和设计可以追溯至英国社会活动家霍华德的“田园城市”，在将单体城市设想为“城市-乡村”有机体的基础之上，Howard（2003）进一步提出了田园城市的群体组合模，即由六个单体田园城市围绕中心城市，构成城市组群，他称之为“无贫民窟无烟尘的城市群”。在霍华德本人及其追随者的努力下，以田园城市作为蓝本的第一代新城诞生了，即与中心城市有一定距离、具有一定人口规模，但同时又是从属于某个大城市的派生产物。然而，由于其功能比较单一，“田园城市”指导下的第一代新城不仅带来了卫星城与主城之间的通勤压力，也使卫星城成为了某种意义上的“卧城”，产生了诸如缺乏市民生活与交往、空间犯罪率高居不下等社会问题。

从19世纪末到20世纪中期，与“福特制”的工业化生产方式相对应，这一时期的城市群主要表现为一种理性的空间规划方式，以实现城市间行政管理和公共服务的一体化和均等化。如Mumford（1925）把当时正在出现的郊区化归结为美国历史上的“第四次人口迁移”，提出通过区域规划等手段来引导人口有序向具有社区和就业功能的郊区新城进行转移。在他所领导的美国区域规划协会（Regional Planning Association）的推动下，以大城市为核心，以具备部分独立功能的第二代新城为支撑的城市体系开始逐步形成。英国学者Geddes（1915）也指出，城市的扩展导致其诸多功能跨越了原有城市的边界形成了“城市区域”，而众多的城市区域影响范围相互重叠产生了“集合城市”（conurbation）这一新的城市空间形态。与此同时，作为城市之间的有机集群，城市群的思想在同一时期地理学、建筑学等学科的发展中也得以窥见端倪。1933年，德国地理学家克里斯塔勒提出的中心地理论，描述了不同等级城镇之间的空间区位关系。1934年，芬兰建筑师沙里宁提出有机疏散的城市结构观点，认为要按照机体的功能要求，把城市的人口和就业岗位分散到可供合理发展的离开中心的地域。

（二）城市群概念的诞生和全球化背景下的新发展

1957年，法国地理学家戈特曼在研究美国东北部都市区连绵化现象时，正式提出了“大都市带”（Megalopolis）的概念，由此引发了国际学术界对于区域尺度上城市空间形态持续至今的研究热情（Gottman，1961）。60年代以来，随着经济全球化的深入演进，城市群的内涵和外延都得到了极大的深化和拓展。Hall（1966）将“世界城市”（World City）解释为对世界或大多数国家产生全球性经济、政治、文化控制的大都市，并从政治、贸易、通讯、金融、文化、技术与高等教育等方面，对7个世界城市进行了具体分析。20世纪80年代，随着经济全球化影响力的扩大，Friedmann和Wolff提出“世界城市”的假设，并围绕其全球协调与控制功能，总结出世界城市的五个主要特征。1991年，Sassen正式提出“全球城市”（Global City）的概念，指出全球城市不仅是全球性协调的节点，更重要的是全球性生产控制中心，因此应当更加重视全球城市的生产性服务业的（producer service）功能。与早期的“世界城市”概念更多是就城市自身功能展开论述所不同的是，“全球城市”这一概念是建立，高级专业化服务功能趋于集聚和生产空间分散式集中的基础上，因此直接指向了全球化背景下城市网络的形成。在“全球城市”所指出的城市间网络的基础之上，Taylor等（2004）用关系网络的视角取代了传统的静态分析，提出“世界城市网络”（World City Network）的概念，由此构建了“全球化与世界城市”（GaWC）研究范式。

另一方面，随着人们对以全球城市为节点的全球生产体系思考的深化，学者们开始将关注点由城市这一点状空间向外延伸，关注区域尺度内城市间的内部联系，并与全球联系相结合，逐渐扩展为全球城市-区域。1980年代兴起的新区域主义认为，市场的不确定性促使更多的资本、人力、机构和技术加速向区域尺度集聚，形成贸易和非贸易依赖，降低交易成本，提高生产的灵活性，帮助企业更好地竞逐远距离市场空间，在扩大市场的同时促进了分工的深化，在空间上表现为多个城市组成的城市群落（Storper，1997）。戈特曼后于80年代也承认，他早先提出的美国东北部大都市带，其实是与大西洋两岸的跨国经济体系密不可分的。20世纪末以来，Scott等（2011）提出了“全球城市-区域”（global city-region）的概念，指出其既不同于普通意义上的城市范畴，也不同于仅仅依靠内部联系形成的城市连绵区，而是在全球化高度发展的前提下，以经济联系为基础，由全球城市及其腹地内经济实力较为雄厚的二级大中城市扩展联合而形成的一种独特空间现象。Hall（2001）也认识到全球城市仅仅指明少数、单个城市的属性特征，忽视了城市体系内个体间的相互联系。他在对于欧洲城市-区域的研究中，发现区域内部城市间通过新的劳动分工紧密相连，在空间上呈现明显的多中心的地理结构，并将其形容为“一种新的城市组织尺度”。

无论是对于全球范围内城市间联系的研究，还是对于区域尺度上城市间相互依赖的关注，上述两条研究脉络实际上共同表现了全球化的张力，即一方面是要素在全球范围内的流动，一方面是要素在区域尺度上的集聚，也就是“流动空间”（space of flows）和“地方空间”（space of places）之间的张力，而这也正是当代城市群与早期城市集合体之间的根本区别之一。从这一基本立场出发，Brenner（1999）通过尺度重组（rescaling）视角展现了城市群的发展机制。他指出，福特制-凯恩斯主义盛行时期，国家高度集权化与官僚化，其组织结构基本围绕中央一级。而自1970年代世界经济危机以来，西方工业化国家已经被彻底改造。国家权力一方面上移至注入欧盟、国际货币基金组织、世界银行等超国家机构，其越来越多直接参与到一国内部地域空间的管理和转型，即“外部内化”（outside-in）；另一方面也下放到区域和地方，国家通过鼓励跨国企业对于主要城市区域的投资，提高其国际竞争力，即“内部外化”（inside-out）。这种尺度重组直接导致了多中心城市群的产生。

其他学者也从更为具体的城市形态层面，印证了Brenner对于多中心城市群发展动因的理论归纳 。Fishman（1987）指出，美国科技郊区（technoburb）正在颠覆传统的依赖于中心城市的郊区概念。以科技活动为核心的住房、产业、专业化服务的同时去中心化，使得城市外缘从一个它不再需要的中心城市中的最终脱离，形成了一种多中心的空间格局。Garreau（1991）提出了“边缘城市”（edge city）一词，来概括原中心城市周围郊区新发展起来的商业、就业与居住中心，这些新的中心具备了典型的城市功能，是人口外迁、商业郊区化及产业分散化综合作用的结果。Soja（1992）也创造了“超级都市区”（exopolis）一词，来描述南加州高新科技区地理模式的转型，指出不能将其简单理解为没有中心的城市，而是一个同时被“内部外化”和“外部内化”的城市。

（三）中国城市群的发展进程

与西方发达国家不同，我国城市群直到20世纪80年代实行改革开放之后才逐步产生。从1949到1980年的30年间，由于优先生产、限制消费的政策导向，以及错误路线的指引，我国城市发展一直滞后于工业化的进程。从1965年到1980年的15年间，我国城市化水平一直在18%左右徘徊。在这种情况下，难以产生真正意义上的城市群。在这一情况下，也就不会有真正意义上城市群的产生和发展。1978年以来，我国城市群的发展大体经历了三个阶段，分别是80年代的萌芽阶段，90年代的成长阶段，和本世纪前10年的迅速发展阶段（刘勇，2009）。

从80年代起，我国在国民经济与社会发展规划中开始涉及城市群问题。随着改革开放政策的逐步铺开，地方政府获得了发展经济的自主。与此同时，由于在“财政包干制”的激励下，地方政府往往通过“藏税于企业”来增加地方政府收入。这就催生了大量的由地方政府创办的国有企业和乡镇企业，以及由此而来的地方保护主义和市场分割。鉴于此，“六五”（1981-1985年）和“七五”（1986-1990年）计划有步骤地开展了地区经济技术协作。在借鉴西欧和日本经验的基础上，提出了由国家计委编制部分地区国土开发整治规划，首先是编制以上海为中心的长江三角洲经济区规划。然而，由于缺乏具有强制力和约束性的制度安排，国土规划在实践中并没有得到有效的执行，所成立的经济区也大都逐渐解体。城市群的协同效应并没有得到体现。尽管如此，“六五”（1980年：4大经济特区；1984年：14个沿海开放城市；1985年：沿海开放地区）和“七五”（1988年：山东半岛、辽宁半岛新设为沿海开放地区，海南设为第五个省级经济特区；1990年浦东开放开发）计划期间的对外开放政策所涉及的区域，至今已全部成为中国城市群的重要组成部分，为城市群的发展奠定了基础。

进入90年代以后，中国对外开放由沿海地区扩展到沿边、沿江、沿主要铁路线和内陆省会城市（1992年），形成了全方位对外开放的格局。随着城市的迅速发展，城市间联系问题开始引起关注。1989年，《城市规划法》赋予了城镇体系规划以法律地位，并规定由建设部领导实施。然而，由于城镇体系规划大都局限于静态的空间描绘，而且缺乏对于所覆盖城市发展的约束力，虽然其在文本层面勾勒了城市群发展的蓝图，但对于城市群并没有起到实质上的指导和带动作用。相反，由于“八五”期末财政税收体制的改革，以及“九五”期末城市住房改革的推出，城市的经济和空间规模自90年代后期出现了跳跃性的增长，并由此带来了产业低水平重复建设、城市用地盲目扩张、耕地数量和质量下滑等对国民经济健康持续发展造成不利影响的重大问题。从1999年到2009年的10年间，全国耕地面积由12921万公顷降至12172公顷，耕地在国土面积中所占的比例也由13.59%降到12.68%。而与耕地面积缩减形成对照的是，我国城市空间规模迅速扩展。全国城市建设用地面积由2000年的22114平方公里，增加到2010年39758平方公里。建成区面积由2000年的22439.28平方公里，增加到2010年40058平方公里（国家统计局，2011）。

本世纪以来，“十五”计划首次提出实施城镇化战略，引导城镇密集区有序发展，促进城乡共同进步。我国城市群的发展明显加快，全国已经和正在形成23大城市群（方创琳，2010）。除了全球化背景下的要素聚集等外部因素外，国家力量的主动介入对于城市群格局的形成也起到了重要的作用。“十一五”规划纲要首次明确提出，把城市群作为推进城镇化的主体形态。其间启动实施的西部大开发、东北地区振兴和中部崛起，共同构筑了区域协调发展战略，这与主体功能区战略所规定的重点开发地区、限制开发和禁止开发地区一道，建立起中国城市群的空间基本格局。2007-2010年的4年中，国务院批准或同意支持的各类城市群发展政策多达23项，涉及24个省、自治区和直辖市，其中仅2009年一年就多达14项。覆盖全国重点开发地区的区域规划体系初步形成。正是国家力量所赋予的发展经济的激励与空间规划的管治，使得城市群不仅成为了新的发展空间载体和政策管治尺度，而且也成了地方政府积极推动与打造，以获取国家认可，上升为国家战略的重要方式。如近期提出的长江中游城市群，便是湖北、湖南、江西、安徽四省集合武汉城市圈、长株潭城市群、鄱阳湖城市群与皖江城市带，力图共同打造的面积近30余万平方公里的中国经济“新的增长极”，正在积极争取国家层面的正式认可。

三、中国城市群发展的动力机制

1983年，宁越敏等学者将戈特曼的城市群思想系统引入中国。1988年，周一星（2007）在此基础上，对“都市区”作出了具体界定，并提出了都市连绵区（Metropolitan Interlocking Region）这一与大都市带具有近似尺度的概念。之后，许多学者对中国城市群开展了大量的研究，但这些研究基本都是将城市群作为客观存在的对象在技术上进行各自不同的定义，而并没有将城市群作为政策建构的产物进行政治经济层面的分析，即国家力量如何以城市群作为新的空间尺度介入城乡经济发展过程之中。中国城市群的发展机制，是与中国所处的纵向发展阶段和横向时代浪潮密不可分的。中国处于工业化和全球化的双重进程，建设交通基础设施和信息化时代的浪潮的双重要求，以及市场化趋势和政策引导的双重推动之下。这就意味着中国城市群的发展必然受到上述力量的作用，从而表现出与西方发达国家城市群所不同的特点。

首先，与其他国家和地区的城市群一样，中国城市群的发展也无可避免地置身于全球化的洪流之中。产业资本和与之相关的高级服务业在全球范围内的转移，为中国城市群产业和技术实现跨越式发展提供了难得的历史机遇。20世纪80年代以来，通过不断深入的对外开放，中国城市群地区积极融入经济全球化进程，对来自全球的产业资本趋势做出反应，接纳了众多的以外商直接投资为主体的全球产业转移，以及与之密切相关的技术转移，逐渐形成以各城市群为单元的全球生产网络中的节点（刘卫东，张国钦，宋周莺，2007）。通过大量企业的进驻，产业转移同时也带来了企业间的网络关系以及建立在这种关系之上的技术转移，从而使得技术创新能力提高和技术研发方向调整。这反过来又深化了了产业的根植性，促进了产业结构的进一步升级，最终实现城市群参与全球劳动分工与产业附加值竞争。

工业化是指18世纪60年代英国产业革命以来所发生的用机器大工业的成就对国民经济进行根本技术改造的历史过程（叶连松，靳新彬，2009）。伴随着工业化、城市化进程，城市逐渐由分散、孤立的形态走向在经济与空间层面的城市大联合。1949年中国提出应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点。直到20世纪末、21世纪初期，中国一直经历着以优先发展重工业为特点的传统工业化的道路。由于这种积累模式往往体现为大企业综合体，而并不需要城市化经济的多元文化和创造性作为支撑，因此是以城市化步伐慢于工业化进程作为代价的（Wu，2003）。那么，中国城市群要在全球化背景下取得竞争优势和一席之地，就必须从这种以低技术为核心特征的重工业发展模式，转变到科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路上来，才能充分发掘和集聚全球范围内的创新资源，助推中国城市群的跨越式发展。在中国尚未全面完成工业化进程的前提下，用创新和创造来改造传统工业流程。在产业发展中注重产业结构的升级改造与产业的集群发展，注重高新技术产业的引进与战略性新兴产业的培育。这既是中国所处发展阶段和外部环境所决定的必由之路，也是重大的历史机遇。长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区是新型工业化发展较好的三大区域，其高技术产业规模占全国的比重达80%以上（江国成，储国强，2008）。相应的，新型工业化对这三个地区的城市群（包括长江三角洲、珠江三角洲、山东半岛和京津冀城市群）的发育起到较好的推动作用。

21世纪是信息化时代。信息技术通过信息网络渗透到社会各个领域，信息技术的惊人进步深刻改变人们的生产方式、交易方式和生活方式，并影响产业特征、城市内部空间结构特征甚至是兴起中的中国城市群的演化特征（Graham and Marvin，1996）。信息化以信息基础设施为载体、以通信技术水平为核心，通过扩大交易范围与交易效率，在社会、经济、文化三方面产生深远影响：推动社会交往覆盖面的扩大和密切程度（娱乐、休闲）的提升；推动经济生产、交易与分配市场范围的扩大和效率（合作）的提高；推动文化影响和传播范围的扩大和文化交流活动（旅游、会议、体育）的增加。而上述内容无论是数量上的增加，还是效率上的提高，都将意味着在空间上和区域尺度上的高度集聚，从而提高城市群在全球范围内的竞争力，驱动城市群的进一步发展。2007年，我国80%以上的国际互联网用户和90%以上的移动电话用户高度集中在城市群地区，其中国际互联网用户数排序前五名的城市群为长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、山东半岛城市群，累计占全国的561 59%；移动电话用户数排序前五名的城市群为成渝城市群、珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群，累计占全国64.24%以上（王婧，方创琳，2011），而上述城市群均为发育程度相对较高的城市群。

作为城市群内部物质与信息交流的基础设施，交通是城市扩展与城市间相互联系的重要通道。城市间大运量交通基础设施的建设，如高速铁路、公路、机场等，通过“用时间消灭空间”来加快了资本的循环。这不仅在直观上强化了城市间的联系，而且有利于要素资源在更大尺度区域范围内的集聚。现有的八大铁路枢纽（即北京、上海、广州、郑州、武汉、兰州、成都、重庆），四大公路枢纽（即北京、上海、广州、武汉）和八大航空枢纽（即北京、上海、成都、西安、沈阳、武汉、广州、郑州），这三类交通枢纽城市均为所在城市群的核心城市，而这些城市群体现较高的发育程度。2008年新的铁路网规划中，城际高速客运系统由环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区扩展到长株潭城市群、成渝城市群以及中原城市群、武汉城市圈、关中城镇群、海峡西岸城市群等经济发达和人口稠密地区，大大缩短了城市群间和城市间的时空距离，加强了城市群内城市间的联系，增强了城市群紧凑程度（中国市长协会，2009）。

纵观世界发达国家城市的发展轨迹可以看出，他们具有一系列复杂的、对城市化发展产生深远影响的方针和立法的指导路线，并注重发挥政府的协作作用，但几乎没有国家级的城市发展战略以及相应的行政机构来管理城市发展及其空间结构的具体框架。相反，中国城市群发育普遍带有强烈的政府主导性。首先，自90年代末起，在财政政策的激励，以及城市住房和土地利用制度的推动下，我国城市形体和经济规模出现了迅速的增长（王磊，田超，李莹，2012），为城市群的建构奠定了空间和产业上的基础。第二，近几年中国政府越来越注重城市群发育，一系列具有针对性的城市群发育新政策相继出台，分阶段、分步骤的指导不同城市群发展。这些政策往往要求城市群在公共服务与市场一体化方面先行先试，从而促进了城市间联系的增强。同时，对于做法行之有效的地区，这些政策在项目审批、土地利用、资金配套、人才智力上予以相应的支持，从而进一步推动了城市群的迅速发展。其中，长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群发育程度最高，同时也是城市群发展新政策实施最多最早、力度最大的城市群。政策有效推动城市群科学、合理、快速发育，成为城市群形成发育的助推器。

四、中国城市群面临的治理挑战

（一）城市群治理的趋势

一直以来，城市以及区域都被视为国家层面之下的一级地域单元。相应地，城市群也被认为是地方性组织，需要接受中央政府自上而下的直接管控。国家通过区域政策，在城市群层面上实现公共产品和服务的有效供给，以避免重复建设。不同城市群之间的区别，只是在于其在空间经济规模和对于国民经济重要性方面的差异。然而，自20世纪70年代起，经济全球化的力量开始动摇了这种以提升行政效率为导向的，且自上而下的城市群组织。为了应对全球范围的竞争与市场不确定性，各个地方开始主动地吸引流动资本，而产业与相关的服务功能，也开始寻求区域尺度上的集聚，并由此产生了以竞争力提升为导向、自下而上的城市群构建。在这种背景下，城市群的治理也相应地由层次式的理性规划，向水平网络化的城市间自主协调与合作发生转型。

为了描述不同社会经济主体之间各种类型的协调与合作，“治理”（governance）一词越来越多地出现在学术文献以及政策文本中。在许多治理进程中，不仅包括了政府机构，还包括了非政府组织、社会团体，以及公私合作的制度和主体。由于在不同主体间“集体行为”（collective action）的组织已成为全球化背景下城市群构建过程中的核心议题之一，治理一词也开始用于描绘当代城市群对于经济和社会冲突的协调方式。当前，交通与通讯技术的进步，以及由此而来的全球化市场，正在推动城市群成为打造竞争优势的空间场所（Keating，1997）。各个城市群纷纷将吸引投资与创业活动、改善经济环境作为政策的重点。因此，城市群治理的一个主要关注点在于如何有效地整合资源，以参与全球范围的竞争。这与以往强调公共服务均等化的城市群政策产生了鲜明的反差。

（二）中国城市群治理的挑战

由于中国城市群的发展处于全球化与工业化、信息化与捷运化、市场力量与政策推动的双重进程中，城市群在竞相集聚创新要素的同时，也在吸引大量的工业资本；空间结构在总体趋向紧凑的同时，也出现了分散化的势头；经济功能在逐渐增强的同时，也表现出一定程度的扭曲。这种看似冲突但实则同时出现的空间经济现象，表明中国城市群发展道路的特殊性，即在根本上区别于西方发达国家城市群依次完成工业化和进入全球化、完成交通基础设施和进入信息化、完成市场化进程而体现出政府积极干预的特点。另一方面，这种发展道路的特殊性也意味着中国城市群的发展面临着诸多结构性的矛盾，需要通过进一步改革和开放，在顺应城市群治理水平化和市场化潮流的同时，更注意协调好上述几方面的关系，从而保障城市群健康、持续和快速的发展。

第一，由于中国绝大多数城市尚处于工业化进程的前期和中期，还需要通过工业化来解决城市经济的发展、实现就业的增长，以及提供人民群众生活所必需的工业产品。因此，不少城市群中心城市和城市化地区迅猛的工业发展导致落后地区、农村地区的人口和产业被城市群所汲取。人口和产业向中心城市和城市化地区的集聚，一方面给城市群带来了巨大的活力，但同时也导致中心城市与其他城市之间、城市化地区与农村地区之间的差距日渐扩大。在缺乏比较健全的再分配机制的状态下，不断扩大的地区差距正在扭曲地方经济和地方行政，动摇着中国社会经济的根基。如何在城市群地区建设和谐的高密度城市社会是一个迫切而严峻的挑战。

第二，中国城市内（快速公路）和城市间（高速铁路）快速交通基础设施的建设，为人们提供了便捷的出行方式，也使得居住与工作空间的分离成为了一种普遍存在的趋势。因此，越来越多的郊区新城开始出现，使得中国城市群在尚未充分利用信息化和全球化的集聚功能完成城市化进程的同时，就不得不需要面对已经出现的郊区化。由于中心城市（区）城市化和工业化的进程尚未完成，这种郊区化一方面造成了郊区新城功能的不完整，即从郊区到中心城市（区）长时间通勤的常态化和慢性的交通拥堵，另一方面由于大量的工业企业和就业岗位集中在中心城市（区），也在一定程度上妨碍了后者充分利用全球化和信息化的途径，实现功能的提升和引领城市群参与全球劳动分工。

第三，由于政府主导与行政干预的存在，中国部分城市群发展中出现了过高的发展前景估计。在发展战略上，多数城市群提出了建设国家经济中心、国家金融中心、国家交通中心、国家物流中心、国家创新中心等带有浓厚的命令经济色彩的发展目标。在发展策略上，部分城市群建设中出现了不顾条件盲目跟风争相纳入国家战略、不顾红线争相圈地造城运动、不顾深度合作争相重复建设等现象。继长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群这三大城市群纳入国家发展战略后，中国不少城市群对自身发展潜力和在国家发展的战略地位与作用估计偏高，试图通过扎堆抱团，扩大城市群规划建设范围，成为经济增长“第四极”。城市群甚至成为地方官员的“政绩工程”。

此外，与中国城市群发展政府主导性较强形成对照的是，关于城市群的行政管理却呈现出无序的状态。部分城市群规划研究中普遍存在着缺失统一的城市群划定标准和统计口径、缺失明确的归口管理机关和规范的规划编制办法、缺失权威的城市群规划法律地位等问题。迄今为止，国家还没有制订出全国统一的城市群划分标准和统计口径，造成不同城市群之间的比较和度量困难，也使得这一领域的研究头绪纷杂；城市群到底归口国家发展与改革部门管理，还是归口国家住房与城乡建设部门管理并无定论，于是出现了城市群规划权的争夺现象；2008年修订的《城乡规划法》并未给予城市群合法的发展地位，在全国城镇体系规划中也并没有把城市群作为国家城镇体系规划中的最高层次，赋予其法律地位，使得城市群规划缺乏明确的法律依据；城市群规划执业制度的缺失，使得城市群规划市场的准入门槛过低，导致城市群重复规划、过度规划的情况，削弱了规划的权威性。

（三）中国城市群治理的方向

鉴于全球化背景下城市群发展的机制特点，以及当前中国城市群发展面临的突出问题，未来需要通过理顺中央与地方关系、政府与市场关系，以及国家与社会关系，来协调中国城市群发展所处的全球化与工业化、信息化与快捷化、市场化与政府引领之间的张力，从而实现中国城市群又好又快的发展。具体而言，重构中央与地方间关系，就是要通过财政和税收体制的改革，使地方政府的财权与事权相匹配。推动地方经济，尤其是中心城市的经济结构由高度依赖制造业和房地产业的增长，向依靠高附加值第三产业发展转变，从而实现城市群城市之间的有序分工与合；理顺政府与市场间关系，就是要通过减少事前审批，增加信息的透明和规则的完善，使政府角色回归到宏观指导性功能上来，并充分发挥市场化力量，将不同类型的市场资本引向最能发挥其功能的区位，实现资源在城市间的合理配置；协调国家与社会关系，就是要通过改革政府官员考核机制，更多地将结构性、社会性指标纳入考核范围，并逐渐赋予其更大权重。改革农村土地流转制度，进一步扩大实质性公共参与，促使城市群发展方式由扩张型、粗放型，向内涵型、效益型转变，从而实现城市群的发展与人民生活质量提高的同步。

在更为具体的城市群政策操作层面，需要在以下领域进一步完善现有制度：修订《城乡规划法》或出台《区域规划法》，增补城市群规划的内容，加强城市群建设的法律法规政策保障机制；建立健全城市群的组织协调政策保障机制，明确国家归口管理机关，组建国家级城市群协调发展管理委员会和地方城市群协调发展管理委员会，明确其规划编制、信息发布、平台搭建、组织协调的职责；出台城市群规划技术导则，进一步明确市场与社会主体参与的方式、程度；建立城市群公共财政机制和公共财政专业，充分发挥公共财政在城市群规划实施过程中的重要作用，实现城市群横向利益分享机制和利益补偿。

五、结语

全球化的浪潮已经将国家和地区席卷到国际竞争的舞台中央。在这一背景下，城市群正在体现出其集聚全球范围要素资源，并主动参与国家劳动分工的重要作用，即“外部内化”和“内部外化”的重要功能。因此，城市群也是全球化背景下国家竞争力的重要体现，而国家也正在通过“尺度下移”，将城市群战略作为获得竞争优势的重要政策方向。在这个意义上，中国新近出现的城市群和西方发达国家的“多中心城市体系”（polycentric urban system）、“城市区域”（mega city-region）承载者同样的使命。然而，作为一个发展中国家和转型国家，中国的城市群又体现出和西方国家城市群不同的特点。这突出表现为前者同时处于全球化与工业化、信息化与交通基础设施建设、市场化和政策主导的双重进程之中。中国城市群发展的内外部条件的这种特殊性，导致了城市间关系不协调、城乡关系不和谐等问题，也妨碍了中国城市群国际竞争力的提高。因此，就需要通过在改革和理顺中央与地方关系、政府与市场关系、国家和社会关系的总体框架下，进一步明确城市群规划的法律地位和编制方法、建立城市群协商和合作的政策与资金平台、推动市场和社会主体发挥更为积极的作用，从而通过“新型城镇化”等更为有效的城市群治理方式，在完成工业化、推进基础设施建设、改善政府引领功能的同时，来提高中国城市群的国际竞争力和影响力，进而带动中国的跨越式发展。

［1］方创琳.2010中国城市群发展报告［M］.北京：科学出版社，2011，17-20.

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