扩展的PPP模式：化解县域城镇化资本强约束的新尝试*

张汉飞

一、县域城镇化的重大意义及其发展的强资本约束

城镇化是中国从农业社会向工业社会转变、实现现代化的必经阶段，是中国经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。从现在到2025年，预计中国城镇人口将净增3.5亿，仅这一增量就将超过今天美国的全国人口。新增城市人口中的绝大多数，约2.5亿，是农村移民。但是，汹涌澎湃的“民工潮”使大城市不堪重负，拉美的“城市病”传染中国。实践证明，我国转移农业劳动力和农村人口不可能主要依靠大中城市，而以现有的县级城市和人口、产业规模都有一定基础的中心城镇推进我国城镇化应是最理想的选择。推进县域城镇化优势颇多。由于地缘关系紧密，县域小城镇作为大中城市功能的自然延伸和当地政治、经济、文化中心，可以有效沟通城乡，把城乡两个市场较好、较快地连接起来，可以低成本吸纳和承载众多农村人口。农民进入县城或中心城镇所需承担的经济压力和心理压力比进入大中城市要低，因而县级城市和中心城镇是“以城带乡、以工补农”的重要载体。而且启动内需重要的是激发和扩大农村需求。加快县域城镇化，一方面可以带动和促进钢铁、水泥、房地产等相关行业的发展，投资拉动效应明显；另一方面可以有效增加农民就业机会，促进农民收入增长，激发农村消费需求，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。因而在整个国家的城镇化发展中，县域城镇化具有特殊而重要的地位，坚持大中小城市和小城镇协调发展的重要方面就是推进县域城镇化。但由于城乡二元体制的长期存在，重大城市轻小城镇的倾向依然存在，没有把县域城镇化建设摆上促进城乡统筹发展的战略地位来看待。从区域上来看，中西部小城镇建设水平明显低于东部地区：东部地区以13.5%的国土面积集中了37.2%的小城镇，而中西部地区国土面积占比高达86.5%，小城镇数量占比仅为62.8%。加快县域城镇化建设，形成以小城镇群为主体，大中城市为龙头的相互配合、错落有致的城镇体系，必将有助于推动我国城镇化及城乡一体化的发展进程和发展质量。

推进县域城镇化不仅是人口和产业集聚的过程，还是城镇本身建设的过程。城镇功能能否充分发挥，城镇公共服务水平如何提高，以及城镇的宜居性的提升，都在一定程度上依赖着城镇公共产品的提供，特别是城市基础设施建设的水平。基础设施建设的完善程度是衡量县域城镇投资环境和生活环境好坏的重要标准。完善的基础设施不仅可以使县域城镇吸引更多投资和居住人口，而且可以直接创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村剩余劳动力。伴随着城市化与城镇人口的暴涨，将给城镇基础设施、住房、医疗服务、教育与就业造成巨大的压力和挑战。投资，是应对这些巨大挑战的根本之策。但是，目前，国民收入分配和基础设施建设的重点仍然主要在大中城市，财政、信贷、社会资金共同投入建设小城镇的机制尚未建立。而且，迄今为止，我国城镇化的融资模式非常单一，基本上是靠银行贷款和政府预算。而我国中西部地区县域经济发展中普遍存在公共财政投入能力薄弱的问题，中西部地区县域小城镇基础设施建设投资密度均不到东部地区的一半，县级财政难以独担县域城镇基础设施建设的重任，资金短缺是制约中西部县域城镇化、特别是欠发达县域城镇化发展的“瓶颈”问题，县域基础设施建设滞后成为小城镇建设体系的短板。

二、化解资本强约束的扩展PPP模式

PPP是公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的一种合作机制，其运作资本主要根据项目的预期收益、资产，以及政府扶持措施的力度来确定。PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。简单地讲，PPP是政府和私人部门之间为提供公共服务的多样化安排，包括BOT、BT、TOT等多种形式，结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。

在传统的PPP模式中，政府部门通过特许权协议授权项目发起人进行项目融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取适当的费用，由此收回项目的投资、经营、维护等成本，并获得合理的回报。特许期满后，项目公司将项目免费移交给政府。这种收益形式在中西部欠发达地区几乎是无法实现的，没有收益，公私合营的基础就不存在。显性可测算收益与隐性风险收益的权衡，产生了PPP模式的扩展形式。一个案例是湖南民营企业大汉集团兴建娄星北路，推动新兴城市城镇化的实践。按照娄底城市发展规划，娄星北路早该成为城市街道了，然而捉襟见肘的财政，使这条路的改造作为规划上的蓝图在纸上摆了多年。直到大汉集团垫资800万元用于娄底市政府建设拉通娄底城区、茅塘村、碧溪村的一条娄星北路。问题是，大汉集团如何收回垫付资金？实践中，政府作为回报，拨付大汉集团50亩河滩地，而大汉集团则利用这些土地建起了当时湖南最大的大汉钢材超市，打造了辐射周边几个县市的钢材市场，上万农民陆续盖了房子，成了市民，并在市场门店和企业中找到了工作，带动了娄星北路两旁地产迅速升温，项目糜集。这就是一种扩展的PPP模式。从实践运作看，扩展的PPP模式核心要点如下：

一是超前的战略思维，靠“金钥匙”启动项目。中国星罗棋布的一个个县域城镇，都聚集和沉淀着巨大的资源与资本，犹如一个个巨大的“钱柜子”，关键是要找到一把钥匙，打开这个“钱柜子”。在某种意义上，这把金钥匙就是通过县域城镇基础设施建设拉动县域城镇化。而中西部许多县级财政困难，难以完全依靠县级财政承担县域城镇基础设施建设。民营资本要以超前的战略思维拿到这把金钥匙，确立通过参与县域城镇基础设施建设开发县域城镇“钱柜子”并实现自身发展的战略决策，以县域城镇基础设施让利开发进入县城，带资修路，解决地方政府难以解决的问题，取得地方政府的支持，为后续的开发奠定良好的基础。二是科学的建设规划，靠大手笔设计项目。虽然建成后的城镇基础设施不能销售，要将其产权和管理权移交给当地政府，但它是决定周边房地产价值大小的基本因素。因此，在进入任何一个开发地点时，都要根据当地城镇规划的总体要求，聘请高水平的设计单位和设计师承担工程设计工作，通盘考虑基础设施工程与房地产的功能与美观。三是恰当的运营思路，靠高品位培育项目。县域城镇开发有别于大、中城市开发，其购买人群相对稳定，对房屋的坐向、结构、层高、住房面积均有不同理念，要注意全盘掌握当地风情，注意使开发理念被当地群众所接受；注意严格把握房屋建筑的档次，不超出当地购买能力的极限。要把交通区位优势明显，市场发展前景良好，环境条件优越的地方作为新城投资的首选地；要着眼长远、规划科学，导入先进理念，把握市场脉搏，了解客户需求，加强宣传推广；同时注重服务意识，讲究诚信经营。

从理论抽象上讲，这种扩展的PPP模式通过“三个一”的互换链条式开发模式，即：“修好一条发展路、建设一座致富城、营造一个温馨园”，通过“一路一市”，“一项目一城市”，或“一路一市一园”，变换政府和民营资本的合作形式，有效破解了政府基础设施建设资金不足和民营资本项目收益获取的难题，是民营资本通过政府引导、企业运作、链条式开发、市场化经营，助推县域城镇化的创新模式。这种模式的基本内容，是依靠政府推动、政策支持，具有资本、技术、管理和体制优势的民营资本，以生产要素互换为基础，自行融资开发县域城镇基础设施（包括城镇的关键道路、防洪堤坝、街心广场等），以市场化经营城市为手段，主动承担市场风险，通过项目运作（如商业地产开发、住宅房地产开发、专业市场开发等多种表现形式），实现资本增值，实现企业、农民、政府、社会四方的互利共赢。湖南双峰、溆浦等县的城镇化进程之所以跳跃式发展，就在于该模式发挥了重要作用。

三、促进PPP模式有效扩展的思考和建议

扩展的PPP模式通过市场机制将投入与产出有机联系，是民营资本参与县域城镇基础设施建设、促进县域城镇化发展的有益探索，对中西部地区加快工业化、城镇化和农村产业化进程，进一步推动欠发达县域经济的发展，提供了一条升级版的路径选择。就其实质而言，促进PPP模式有效扩展须做到如下几点：

一要把民营资本参与县域城镇基础设施建设作为重要的切入点。推进县域城镇化，基础设施建设必须先行。而基础设施建设的关键是资金问题，政府财力有限，单独由政府来搞县域城镇基础设施建设不现实，县域城镇基础设施建设的资金缺乏已成为县域城镇化的“瓶颈”问题。如果把县域城镇的基础设施建设特别是一些投资回收期长甚至原来认为无法回收的基础设施建设通过扩展的PPP模式推向市场，例如道路桥梁、排污供水等，就可以解决或者缓解这一难题。湖南双峰县大胆尝试以城镇资源、资产换资金，引导、支持民营资本进入县城基础设施建设领域，使双峰绕城线和新城区“破土而出”，在自然条件、入不敷出的政府财政状况没有发生根本变化的情况下，迅速提高了城镇化水平。民营资本参与县域城镇基础设施建设，既是县域城镇基础设施发展现状的需要，也是市场经济体制改革的客观要求。县域城镇凡是具备条件的基础设施建设。都可以本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，政府管规划，企业来建设，鼓励企业和个人投资，形成政府、企业和个人多元化投资机制，进而加快县域城镇化进程。

二要把培育县域市场作为PPP模式有效扩展的关键。在县域经济发展中要开拓县域市场，首先要培育市场。湖南大汉集团从参与县域城镇基础设施建设开始，通过市场化运营，提升了县域城镇价值，打造了品牌项目，吸引了各类工商企业到城镇开展经营活动，兴办各种服务行业，从而“建一个市场、活一方经济、富一方农民”。这启示我们，推进县域城镇化进程，完全可以把民营资本参与县域城镇基础设施建设作为培育各种市场的重要实现形式。这种形式的基本架构是政府将一定面积的区域土地整块出售给企业，由企业独立负责对该区域实行开发建设，从基础设施建设起步，进而招商引资，提供生产、生活服务，并依法纳税；政府只对该区域实行规划控制，通过工商、公安、环保、国土、计划等部门对该区域实行行政管理，提供公共服务。就县域城镇住宅市场来看，长期以来，多数县域城镇实行的是“谁用房、谁要地、谁建造”的传统建设模式，结果整体性差、浪费土地，滥占了不少耕地、造型简单，功能不配套，新房子、乱镇子现象很突出，严重影响城镇居民生活质量的提高。扩展的PPP模式可以通过在参与县域城镇基础设施建设的基础上开发房地产市场，把县域城镇的住宅建设推向产业化、商品化和市场化，通过市场化机制改变农民住房观念、引导农民进城购房、刺激农民住房消费。

三要把政府引导和支持作为扩展PPP模式有效扩展的重要保障。扩展PPP模式在湖南双峰、溆浦等县的成功，非常重要的一点是地方政府的有力支持和引导。促进民营资本参与县域城镇基础设施建设，必须对企业本着“你发财，我发展”的理念，把政府引导和支持作为重要保障。政府在城镇化进程中应重点搞好规划发展，引导资源投向，要有长远的战略规划和有计划有步骤地开发设计，要营造招商引资的良好环境，要在开发商进入以后加强后续服务工作。要鼓励和引导民营经济向发展县域经济的高处走，鼓励民营资本进入公用事业、基础设施建设和社会事业等领域，参与国有经济结构调整和资产重组；要鼓励和引导民营经济向发展县域经济的深处走，支持民营经济在第一、第二、第三产业全方位拓展，向规模型、科技型、效益型转变；要鼓励和引导民营经济向发展县域经济的远处走，支持民营经济引进先进的经营理念，培育壮大一批民营企业群体和龙头企业，促使民营经济尽快成为县域经济全面提速发展的新的增长点。

四要缓解民营资本参与县域城镇基础设施的土地制约。欠发达地区虽然需要加快发展步伐，但也同沿海地区一样，遇到了“18亿亩耕地红线不能突破”的刚性约束。在有些地方，已经不是缺钱的问题，而是缺地。保护耕地关系到全面建设小康社会的大局，东中西部都必须坚决服从。但中西部要崛起，要推进城镇化又必须占用现有城镇周边的一部分基本农田。这个巨大的矛盾如何化解？在统筹城乡发展战略指导下，可以利用国家的耕地“占补平衡”机制，做好做活土地与民营企业结合的大文章，把发展现代农业与推进城镇化进程融为一体。县域政府为在城镇周边获得“招、拍、挂”的土地指标，先将民营企业吸引到增加耕地供给领域，即引导民营企业参与土地整理。这样，就可以增加基本农田面积，从而增加当地政府的占补平衡指标，地方政府就可以在现有政策框架内将基本农田指标从城市或工业开发区周边置换到农业地区，而将现有城镇周边的基本农田置换成一般农田，然后履行必要的土地征用手续后，就可将土地出让，获得的“招、拍、挂”收入偿还给参加土地整理的民营企业。最终的资金来源，都是农业用地和农村土地参与城镇化之后的土地增殖收益。通过工程措施整理土地，在落后的农村进行山、水、林、田、路、村的综合治理，能迅速改变农业和农村落后面貌。尤其以水利和平整土地为中心的农田基本建设，可以彻底改造中低产田，大大提高土地生产率，为我国彻底解决农产品供求关系长期紧张问题奠定坚实的基础。有理由预计，如果民营企业顺利地进入农村土地整理领域，统筹城乡发展将势如破竹，农村、中心镇、县城的经济社会发展将齐头并进。

五要创新民营资本参与县域城镇基础设施建设的多元化市场方式。在具体运作时，应根据自身实际情况，除了借鉴互换链条式开发方式，还应从此出发，不断创新民营资本参与县域城镇基础设施建设的多元化市场方式。可以探索运用出卖、出租道路或桥梁的冠名权、广告权，对城镇基础设施实行有偿使用制度，向受益单位收取城镇基础设施配套费、排污费等，筹措资金，进行城镇道路、桥梁、排污供水等基础设施建设。还可以组建专业经营公司投资经营城镇基础设施建设，通过发行专项政府城建债券和BOT方式吸收社会资本和外资参与城镇基础设施建设。也要学会灵活运用合资、合作、租赁、股份制、委托代理等形式，充分调动社会分散资金，为县域城镇基础建设服务。随着金融创新的进展，民营资本参与县域基础设施建设的形式还有可能继续突破和发展。如对预期收益比较稳定的经营性基础设施项目，允许以政府授权的特许经营收费权和收益权为质押权益，向金融机构申请质押贷款。最后，民营资本参与基础设施建设，需要有既符合基础设施建设特点，又符合市场经济原则的融资方式，产业投资基金将是满足这种需求的一种选择。通过将一些基础设施投资项目在社会上公开招标招股形成产业投资基金，是民营资本间接进入基础设施领域的又一办法。此外，通过将基础设施项目资产证券化，民营资本也可以进入基础设施领域。需要强调的是，每种方式有利有弊，民营资本在选择进入基础设施建设的方式时，应结合自身情况，尽量趋利避害，降低风险。为了加快基础设施建设和提高基础设施投资、经营的效益，政府应当鼓励采取多种形式拓宽民营资本进入基础设施建设的渠道。