世界城镇化的发展趋势与我国城镇化的健康推进

孟春 高伟

党中央国务院高度重视城镇化，十八大报告将城镇化列为未来20年我国实现“新四化”的一项重要内容，提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年《政府工作报告》又提出城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。“他山之石，可以攻玉”。本文研究世界城镇化的发展趋势和主要模式，分析其经验和教训，希望能对我国城镇化健康发展有所借鉴。

一、世界城镇化的发展趋势

在人类文明史上，城市的发展至少有五千年，但早期发展极其缓慢，到1800年，城市人口仅占世界人口的2%。工业革命后，随着生产力的发展，欧洲加快了城镇化的步伐。伴随着全球化和科技进步，全球治理的内涵和模式正孕育深刻变革，各国民主权利和平等意识普遍增强，这些因素相互反馈和互动对城镇化产生深刻影响，并使城镇化呈现以下新趋势：

1.城市在国民经济中的地位越来越重要。人类经济社会活动的空间分布结构已经进入了以城市为主的新阶段。按照联合国的统计和预测数据，从2011年到2050年全球将新增人口23.32亿人，城市人口增长26.2亿人。全球农村地区人口数量及其占总人口的比例都将在2020年前后开始绝对降低。

2.发展中国家城镇化速度普遍快于发达国家。发达国家的人口城镇化率接近饱和，未来起伏不大。从较长时期看，发达国家城市人口的绝对规模将随着人口负增长而出现负增长，不动产价格的长期走势可能趋于下降。发展中国家的城镇化步伐将明显加快，城市人口的绝对规模也将稳定增长，住房等不动产价格将上升。

3.大都市区扮演重要角色。在现有技术和产业条件下，发达国家一些大都市地区的扩展可能触及上限，而发展中国家将出现一批新的大都市群。目前，世界上1000万人口以上的特大城市有19个，预计到2015年增加到23个，其中超过2000万人的大城市将有5个。美国三大都会区的GDP占全美国的67%，日本三大都市圈GDP占全日本的70%，我国大陆三大城市经济圈GDP总量占全国的38%。

4.新技术革命将产生深刻影响。发达国家中一些面临衰落的大城市，有望因尖端制造业的发展而焕发新的生机。对于发展中国家，能否从新技术突破中受益，取决于产业水平和技术能力与最前沿国家的差距有多大。

5.城市竞争力日益取决于多元因素。OECD的研究表明，由于各产业部门中聚集经济的重要性差异较大，且不同城市的产业构成不尽相同，所以不存在最优城市规模。单体城市的竞争力将日益取决于价值链上的各个参与方、企业及其内部各部门、供应商和客户之间的沟通、合作的效率和质量，取决于单体城市在城市网络中所处的地位和核心优势。

6.人民群众的权利和平等意识日益增强。这将导致各国城市中业已存在的二元结构问题，有可能演变为社会问题，所以呼唤包容性城市发展政策。

二、城镇化的主要国际模式

发达国家城镇化已有200多年历史，是发达国家现代化的基本内容和重要标志。二战后，一些发展中国家也加快了城镇化进程，也形成了多种多样的城镇化模式。

1.欧洲模式

欧洲城镇化积累了许多经验。1600年，整个欧洲只有1.6%的人口居住在城市。18世纪英国工业革命带来最早的城镇化浪潮，欧洲城镇数量和城镇人口呈爆炸式增长，欧洲的社会生活也发生了巨大变化。欧洲城镇化独具特色，总体比较注重合理的空间布局、基本公共服务和城镇的多样性。当然，欧洲的城镇化过程也有不少教训。

一是城镇化与工业化是同步推进的。1851年，英国城市人口超过总人口的50%，成为世界上第一个实现城镇化的国家，如果从1760年产业革命算起，英国实现城镇化用了90年。德国的城镇化和工业化是在德意志帝国崛起后完成的，在国家威权的推动下，从1871年到1910年，德国用不到40年就实现了工业化和城镇化。法国的城镇化相对缓慢，主要是因为其农业在其国民经济中比重较高。

二是普遍重视历史传统，保护文化遗产。巴黎、伦敦、罗马等世界名城虽然发展模式不一，但总体上保持了历史风貌，文化品位较高，吸引了世界各地的游客和投资者。当然也有负面例子，比如布鲁塞尔。20世纪六七十年代，为加快城镇化，吸引外资，布鲁塞尔市政当局曾大兴土木，拆掉了许多古老建筑，代之以清一色的办公楼或住宅楼，缺乏特色。

三是加强管理和服务。20世纪以前，由于人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得以缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务成为政府日常行政的主要内容，要避免走“先出问题再治理”的老路，减轻城镇化进程中负面效应的冲击。

称取预处理的红枸杞粉2g(精确到0.0001)，在超声温度为60℃，料液比为1∶50，超声时间为3min的条件下，超声次数分别为1次、2次、3次、4次、5次的条件下提取，过滤，醇沉，定容后按照1.3.2.1的方法测定吸光值，计算多糖的提取率。

四是法律先行。欧洲国家在城镇化过程中普遍重视法律建设。早在1866年，英国就通过了《环境卫生法》，为政府治理城市环境卫生提供法律依据。此后，英国制定了一系列与城市公共卫生、治安管理和贫民救济有关的法律，使政府的城市管理与公共服务工作有法可依。德国城镇化早期面临严重的住房短缺问题。对此，德国政府建立了市民广泛参与的住宅建设制度，规定政府制定的城市规划和建筑方案须交由全体市民讨论修改，然后在警察局备案，房地产开发商的建设方案必须符合规划才可动工。

五是因地制宜，形式多样。欧洲各国的城镇化模式是由其特定的政治、经济、文化因素决定的，差异很大。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。相比之下，法国小农经济势力较强，工业化进展较慢，而且工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心城市周围。所以，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，小城镇直到二战之后才有所发展。与英法不同，在德意志帝国建立之前，德国是由38个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，从而使德国的城镇化可以比较均匀地在全国铺开，布局较为合理。可见，任何国家的城镇化都不是在一张白纸上进行的，政府应因地制宜，综合考虑经济规律和其他因素的影响，推动城镇布局合理化。

2.美国模式

美国城镇化的最突出特点是以大城市群建设为主体，构建多层次城镇体系。大都市区在20世纪出现后，很快就成为美国城市发展的主导趋势之一，大都市区的数量不断增加，规模急剧扩大，大都市区人口在全国人口中的比例也迅速提高。1910年，美国大都市区的数量还只有58个，人口比例只有31%；到1940年，大都市区的数量增加到140个，人口比例上升到48%，美国已基本成为一个大都市区化的国家。从地区分布看，全国形成了三大城市群：东北部城市群包括波士顿、纽约、华盛顿、费城、巴尔的摩等中心城市和一系列中小城镇，绵延700公里，宽约100公里，是美国第一大城市群，都市化程度很高；第二大城市群分布于五大湖南部，从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡；美国西海岸的加利福尼亚州分布着第三大城市连绵带，它北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣地亚哥直到墨西哥边境。三大城市群成为美国的政治、经济、文化中心，在其辐射带动下，大量的小城市（镇）获得了快速的发展，美国在城市空间布局上形成了层次分明、定位明确、功能互补的城镇体系。

20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，美国许多城市人口移居到郊区，城市空间结构发生显著变化，由最初的紧凑和密集型向多个中心分散型转变。在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小，但也带来诸多问题，包括大量森林、农田、绿地被占用，造成土地资源的浪费和生态环境的破坏；工作地与居住地的距离越来越远，在耗费通勤时间的同时，大幅度提高了能源消耗；居住区过于分散，商业服务、文化教育等设施难以配套，加大了基础设施建设的成本；老城区破旧，设施得不到更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好发挥等。

20世纪90年代以后，美国政府、城市规划者、学者和居民都开始意识到低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念。其主要内容包括强调空间紧凑，用足城市存量空间，减少盲目扩张；鼓励乘坐公共交通工具和步行；加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境；通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。

3.拉美模式

总体而言，拉美城镇化具有明显的赶超特点，有的国家甚至是“失控”，出现了一系列社会问题和城市病，很多学者将“过度城镇化”带来的一些社会问题称为“拉美陷阱”或“拉美化”。在拉美的经济增长中，城镇的贡献率大约是50%，但“过度城镇化”导致该地区出现收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等社会问题。这些社会问题又反作用于经济政策和经济增长，带来巨大的负面影响，使拉美成为“中等收入陷阱”的典型案例。

造成“拉美陷阱”的原因很多，笔者认为很重要的原因是：二战后，多数拉美国家为了摆脱依附于发达国家不平等的国际经济秩序，长期实行进口替代的工业化战略，放弃了比较优势，导致工业化发展不足。因此，多数拉美国家工业吸纳劳动力的能力十分有限，大量进城农民无法在工业中就业，而只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业。生活服务业虽然也是第三产业，但附加值低，无力在结构和质量上持续发展以支撑城镇化。

4.东亚模式

从1950年到2011年，东亚地区城镇化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62个百分点，而同期世界城镇化率年均提高幅度仅为0.37个百分点。由于发展阶段和条件不同，东亚国家城镇化模式和特点存在较大差异，其中比较有特色的是日本和韩国。

一是日本高度集中型城镇化。二战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了高度集中型城镇化模式，对少数几个都市圈实行优先集中开发，日本的人口、产业和城镇也就高度集中在东京、大阪和名古屋三大都市圈。这三大都市圈面积仅占日本国土面积的14.4%，但人口和国内生产总值占全国的50%以上。尤其是首都东京，现已集聚3722万人口，占全国总人口的29.4%。2011年，日本城镇化率已达91.3%。

这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化进程，有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来一些矛盾和问题：大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足、新娘短缺等问题突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口50%的“极限村落”。针对这些问题，日本投入巨资加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，并取得一定成效，其都市圈环境、交通状况得到改善。但交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内工作地与居住地的分离，导致通勤成本和房价不断攀升。

二是韩国大城市主导型城镇化。与日本相似，韩国也是依靠工业化驱动快速实现城镇化的范例。速度快是二战后韩国城镇化的重要特点。从1965年到1990年，韩国城镇化率从32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66个百分点，仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城镇化历程。之后，韩国进入高度城镇化时期，逐步形成都市圈、城市群和城市带。到2011年，韩国城镇化率达到83.2%，高于较发达地区的平均水平。

为了追赶发达国家，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的12%，但一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化适应了韩国二战后的追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间发展的不均衡。有鉴于此，韩国先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了重要作用。

三、借鉴国际经验推进我国城镇化的具体建议

从国外城镇化的趋势看，城镇化是实现现代化的必由之路。我们要毫不动摇地坚持走城镇化的道路，这是扩大内需的战略重点，是调整经济结构的重要抓手，是推动区域协调发展的强劲动力，是解决“三农”问题的根本途径。同时，借鉴国际经验，推进城镇化发展一定要立足我国国情，既要借鉴各国城镇化的成功经验，又要摒弃它们失败的教训，既要积极推进、尽力而为，又要稳妥审慎、量力而行。当前和今后一个时期，建议重点做好以下几个方面的工作：

1.促进城镇化和工业化的良性互动，努力创造就业机会

国际经验和教训表明，工业化是城镇化的根本动力，城镇化又可带动工业化，为工业化提供发展载体。实现二者良性互动，关键在于大力推动各类产业发展，提升就业带动能力。要顺应世界科技产业变革的新趋势，加快发展战略性新兴产业，抢占国际竞争制高点。注重依靠先进科技，大力改造提升传统产业。引导产业向城市和园区集中，促进企业集聚发展。加强政策引导和体制机制创新，大力发展生活性服务业和生产性服务业，充分挖掘和释放其中蕴含的发展潜力。我们要努力形成以高新技术产业为引导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业结构新格局。

2.加快政府职能和角色的转变

发达国家的城镇化基本是由市场主导的，在城镇化的过程中，政府的作用被限制在“守夜人”角色上。尽管在市场失灵时，政府“有形的手”干预力度越来越大，干预的范围也越来越广，但其本质并未脱离市场主导的轨道。中国城镇化的特征是政府主导、大范围规划、整体推动，这也是我国城镇化与欧美国家最主要的区别。我国在推动城镇化过程中，既要强调市场机制的作用，又要注重政府的引导作用，尤其要重视规划的作用，通过规划引导城镇化健康发展，实现城乡一体化的发展目标。同时政府要尽快从城镇化的“主角”地位上退下来，将主要工作放在制度建设、法律保障和经济社会服务方面上来。与此同时，市场应该在城镇化过程中充当真正的“主角”，让市场机制在资源配置方面发挥决定性的作用，以实现城镇经济社会的最优效应。

3.坚持因地制宜，不搞“一刀切”

由于国情千差万别，世界各国城镇化道路差别较大，没有现成的模式供我们照搬照抄。我国是一个拥有13亿人口的大国，所面临的国土、资源、生态、环境等问题的压力，不仅高于全球平均水平，也高于与我们水平相同的发展中国家。我国区域差异大，不同地区城镇化条件、发展水平和发展阶段不同。因此，我们要根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，合理确定各地城镇化发展的目标，加强城镇体系的规划工作，抓紧制定城镇化发展中长期规划，因地制宜地制定城镇化战略规划及相关政策措施，促进大中小城市和小城镇协调发展，特别是要提高中小城市集聚产业和人口的能力。要促进城镇化与区域经济发展水平相适应，与区域的人口资源环境条件相协调。另外，城镇化不是放弃新农村建设，也不是城乡差距拉大的过程，城镇发展应该与农村发展相协调，充分发挥城市对农村的带动作用。

4.合理控制城镇化的速度

城镇化的速度取决于多方面的环境和条件，不以人的主观意愿而转移。我们不能重蹈发达国家和一些发展中国家对大城市发展失控、造成恶果后再使城市空心化的覆辙。在各国1990-2009年的城镇化过程中，起点高于50%的国家年增长率，除阿尔及利亚外，都在2.6%以下。我国城镇化率的目标是到2020年达到60%，目前是52%，从现在起我国只要保持年均0.9%的增速就能实现预期目标。而过去10年我国城镇化的增速是1.3%。这意味着我国不用刻意追求城镇化的增速。根据国际经验，城镇化过程中大城市的人口总量控制是重点，百万人口以上的大城市占城市人口总量应低于40%，最大城市人口不宜超过2500万。大城市要特别注重高端产业创新，中小城镇特别注重特色化，同时重视卫星城和中小城镇的发展。

5.把城镇化与社会保障紧密结合起来

从欧洲经验看，要通过城镇化推动经济发展，政府首先要树立以人为本的城市管理和公共服务理念，建立健全现代社会保障和公共服务体系。目前我国城镇化中存在的突出问题是大量农民工“半城镇化”，2011年我国城镇化率中常住人口和户籍人口“剪刀差”为16.6个百分点，在城市打工生活的农民工不能实现市民化，难以享受城市的基本公共服务，生活水平较低，消费能力较弱。中央经济工作会议提出城镇化要“有序推进农业转移人口市场化”，这是正确的，因为城镇化的核心是人的城镇化，我们要以此为契机，创新社会管理，增加基本公共服务支出，建立城乡统一的基本公共服务体系，使进城农民在就业、医疗、住房、教育、培训等方面拥有和城市群体同等的社会福利待遇。

6.走集约节地、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路

我国是个能源资源比较紧缺的国家，制约我国城镇化发展最大的挑战是自然资源和生态环境。以水资源为例，目前我国667个城市中有400多座供水不足，114座严重缺水。另外我国人均耕地仅为世界平均水平的40%，人均石油和天然气可采储量仅为世界平均水平的7%，矿产资源也远低于世界平均水平。但现实情况是，我国土地的城镇化明显快于人口城镇化。过去一个省会也就占地约200平方公里，而现在一些省会的一个新区就占地300-400平方公里，圈地速度太快。比较各国模式，资源比较丰富国家（如美国、俄罗斯、加拿大）的城镇化模式难以适用我国，日韩等国的集约化发展模式更值得关注。我国宜走节约土地、水、矿产、能源资源的城镇化道路，加快建设资源节约型城镇、低碳型城镇和紧凑型城镇，提高城镇资源利用效率。摒弃单纯依靠房地产开发、大挖大建、不顾城市资源和环境承受力的粗放式建设，千方百计防止各种“城市病”。确立新的城市生态观，推行绿色发展，提倡绿色生产、生活和消费方式。