肯尼迪执政时期美国对加纳的拉拢

郭华东

（南开大学 历史学院，天津 300071）

在执政时期，肯尼迪积极开展对非洲国家的外交。他一改前任艾森豪威尔带有种族主义色彩的对非政策，制定了较灵活的务实外交，采取了包括派遣和平队、经济援助等措施拉拢加纳，防止加纳成为苏联的势力范围，以便在对非洲的“人心之争”中不落下风。

加纳是二战后非洲撒哈拉沙漠以南最早独立的国家。它原属英国殖民地，盛产黄金和可可等，被称为黄金海岸。1957年3月6日加纳宣布脱离英国统治，其独立在非洲历史上具有非同凡响的意义[1]6。该国领袖恩克鲁玛更是在非洲领导人中拥有很高的威信。他倡导泛非洲主义，试图建立“泛非联盟”，并将自己视为当仁不让的代理人[2]157。从当时的世界政治格局来看，加纳脱离旧体系，成为一个独立国家，无疑提升了非洲大陆在世界格局中的地位和美苏战略框架下的分量。随着美苏对非洲的战略争夺，加纳成为非洲中冷战氛围紧张的国家[3]276。在很大程度上，美国政府重视加纳，其中重要的原因在于恩克鲁玛在非洲乃至第三世界是个有影响的政治人物。基于美苏冷战对抗的思维，肯尼迪认为拉拢到加纳有利于美国在非洲对抗苏联及共产主义的扩张。

本文在借鉴相关研究成果基础之上，试图就肯尼迪执政时期美国对加纳拉拢政策给予初步探讨，以期从中窥见肯尼迪时期美国对非洲政策的基本理念和大致的思路。

一、派遣和平队

肯尼迪执政时期美国拉拢加纳的重要举措之一便是向加纳派遣和平队队员。其目的在于改善美国在加纳糟糕的外交形象，为进一步开展对加纳外交创造有利条件。

建立和平队是肯尼迪在任期内取得的重要成就之一①。1961年3月1日肯尼迪签署了建立和平队的10924号行政法令。同年9月23日肯尼迪签署了《和平队法》，从而使得和平队获得永久授权。建立和平队是肯尼迪对第三世界外交政策的重要战略举措，成立和平队的重要原因是“源于肯尼迪想在同莫斯科争夺第三世界新独立国家方面‘做得更好’”[4]79−80。美国试图通过向第三世界国家派遣医疗人员、工程师、教师等，赢得第三世界国家的好感与信任。和平队是在《共同安全法》授权下建立，而1951年批准的《共同安全法》的目的就是促进美国在冷战中的利益。这是一个带有冷战性质的法令，从中可看出建立和平队是肯尼迪冷战策略的一部分。和平队希望能帮助那些国家实现现代化，从而阻止他们出现共产主义。同时，和平队的志愿者向发展中国家的人民展示美国的利他主义，从而使他们能拒绝共产主义[5]39。很显然，肯尼迪力主建立和平队有明显同苏联在意识形态上争夺的意味，是美国反共产主义对外政策的一部分。那些志愿者被派往外国时，接受培训的内容就包括关于共产主义的信息，他们并被告诫警惕共产主义[6]229。

肯尼迪上任之初，在美国与加纳外交关系方面，前任艾森豪威尔并没有留下多少宝贵的外交成果，相反，留下的是美国与加纳不断交恶、关系恶化的烂摊子和对美国不利的被动局面。艾森豪威尔执政后期在处理非洲事务方面不力，给肯尼迪开展对非洲外交造成了困难和阻碍②。其措施中尤为不足的是处理刚果危机的政策，它恶化了美国在非洲的形象。1960年非洲大陆国家刚果爆发分裂国家的内战。在冷战对抗的思维主导下，美国积极介入其中，支持刚果之前的宗主国比利时，而一直想主导非洲事务的加纳领导人恩克鲁玛也介入刚果事务，支持卢蒙巴一派，抨击美国的外交政策。在此期间加纳国内出现了大规模的反美活动。肯尼迪就任总统之前不到一个月，刚果领导人卢蒙巴遭枪杀，恩克鲁玛认为这是美国政府蓄意所为，其目的是为了扶植和建立一个亲美的政府。卢蒙巴死讯被正式公布后，埃及还出现了袭击美国大使馆的暴力抗议活动。可以说这时候美国在非洲大陆乃至第三世界的形象严重受损。这便是肯尼迪上任之初，美国在非洲所要面对和解决的困境。为改善美国在加纳的形象，肯尼迪政府决定向加纳派遣和平队。

加纳不仅是世界上第一个接受和平队的非洲国家，而且是世界上第一个接受和平队的国家。在非洲，美国选择的是新独立的、奉行中立主义政策、甚至有亲苏或亲华倾向的国家，如几内亚、加纳、塞内加尔、马里、坦桑尼亚等。美国政府希望，和平队在当地开展的工作能够将这些国家吸引到美国这一边[7]78。1961年 4月，和平队首席负责人萨金特.施莱弗抵达加纳首府阿克拉，向恩克鲁玛推销和平队。当时恩克鲁玛在非洲大陆中是抨击美国外交政策最激烈的民族主义者。他非常怀疑这些志愿者，不理解为何美国将如此多的志愿者派往加纳。1935―1945年恩克鲁玛曾在美国求学，他对美国中央情报局的活动并不陌生，对这些志愿者存有警觉，认为他们是美国中央情报局的成员[6]230。

在美国看来，如果恩克鲁玛接受和平队的话，这将会促使别的国家也这样做。恩克鲁玛强调说对美国的新殖民政策持保留意见，但表示接受美国和平队队员来加纳[5]35。恩克鲁玛同意接受和平队队员，被和平队首席负责人萨金特.施莱弗认为是当时和平队所取得的最大成就之一。虽然恩克鲁玛对未来和平队队员在加纳的活动提出了一些条件，但无论如何，美国政府都非常欢迎恩克鲁玛接受和平队的决定。随后，美国政府做出迅速反应，着手训练赴加纳的和平队队员。

1961年8月28日，肯尼迪在白宫玫瑰园为赶赴加纳和坦桑尼亚的志愿者举行送行仪式。在仪式上，肯尼迪说：“诚然，世界上成千上万的人。你们也只是接触到其中的少部分人。但是，我们是怎样的国家，我们又是怎样的人，这些都依赖于这些国家对你们的评判。你们是杰出的美国青年人的典范。如果大家能使他们对你们致力于自由的行为留有印象的话，如果大家能使他们对你们促进人类福祉的行为留有印象的话，如果大家能使他们对你们为自己的国家、这个国家最优秀的传统及其它能代表的东西带有的自豪感留有印象的话，那么这种影响可能会意义深远，同时也将超越你们接下来数月日复一日立即要完成的任务。”[8]570可以看出，肯尼迪赋予了和平队很高的使命。和平队队员所做的事情不仅仅是支援接受国的社会发展，更和展示美国的文化传统与形象紧密联系在一起。

1961年8月30日，52名志愿者抵达加纳首府阿克拉。这些远赴加纳的志愿者主要从事教学工作，科目涉及数学、科学、历史及地理[3]176。在艾森豪威尔执政时期美国对非洲的外交政策带有比较明显的种族主义色彩，阻碍了美国政府对撒哈拉沙漠以南非洲国家（南非除外）开展平等友好的外交活动。与此同时，美国黑人在国内亦深受种族歧视之苦。在非洲国家看来，美国在国外宣扬民主自由，但在国内却存有非民主和不自由的行为。这是美国政府在处理撒哈拉沙漠以南非洲国家所遭受的尴尬。加上美国积极介入刚果危机，刚果领导人卢蒙巴遭到枪杀更被认为是美国所为。执政之初，肯尼迪不得不面对这样一个事实：美国在很多非洲国家中的形象都不佳。肯尼迪要着手做的便是采取多种措施改善美国的形象，让第三世界国家的人能更好地认识美国。

和平队所从事的工作有助于提升美国政府在非洲的形象，让非洲人明白美国人并非都是“种族主义的怪物”，有利于肯尼迪政府开展对非洲国家的外交。在加纳和平队队员虽然遇到不少棘手的问题，如时常被问及是不是间谍，活动范围受限制，不得讲授社会科学，等等，但他们所做的工作推动了加纳的社会发展，就连反美倾向很重的恩克鲁玛私下里也承认，和平队是美国在非洲开展的最好的项目之一[5]45。

后来随着加纳与苏联关系越发紧密，和平队在加纳处境尴尬，所起到的改善美国形象的作用越发式微。即便如此，从历史长时段来看，我们也不能否认和平队在这期间曾起到的改善美国形象的作用。

二、援建沃尔特河大坝

除了向加纳派遣和平队拉拢以加纳外，美国还采取了一项更具意义的措施，那就是援助加纳的沃尔特河大坝工程，开展“大坝外交”，其目的在于遏制苏联在加纳的影响，进而将其驱逐出去[9]23。

通过经济援助对第三世界施加影响，是肯尼迪政府对外政策的重要举措和方式创新。肯尼迪对外经济援助思想深受查尔斯学派经济理论的影响。查尔斯学派主张美国应该扩大对发展中国家的经济援助，并保持援助的长期性和连续性，援助的目标是促进发展中国家的发展，促使发展中国家成为现代化的、民主的、有效率的社会。美国将对外经济援助当作帮助发展中国家现代化的重要途径，这样可以使发展中国家减少或免于共产主义的影响，从而有利于美国的长期国家安全利益[10]63−64。根据当时流行的现代化观念，发展中国家按西方国家主导的现代化模式发展，符合西方世界的利益。如美国学者雷迅马所言，现代化是一种“意识形态”，美国对发展中国家提供经济援助便是基于这样一种“意识形态”。肯尼迪本人也是这种现代化理论的信徒。

1961年4月11日，肯尼迪专门就对外援助问题向国会提交议案。在这份议案中，他提到苏联借助其援助项目让发展中国家在经济上依赖它的支持，从而在世界上扩展了共产主义的势力范围[11]508。肯尼迪认识到，对第三世界国家开展经济援助，可促进美国在第三世界的利益，既有现实意义，又有战略意义。早在任参议员期间，肯尼迪就提出了“肯尼迪–库伯决议”，主张对作为第三世界国家的印度提供一定数额的经济援助，帮助印度的社会发展。这在当时是一个不为艾森豪威尔政府所认同的思路，但却很具战略眼光。执政后，肯尼迪有了实施该思路的政治资本，经不懈努力，他最终促成国会通过了富有深远影响的《1961年对外援助法》。从此之后，美国政府将对外经济援助制度化，把对外经济援助作为一种常态化的政策来执行。这种援助是一种发展援助。肯尼迪政府通过实施对非洲的发展援助，力图避免艾森豪威尔政府重点执行的军事援助所带来的短期效应，以适应非洲国家发展经济的强烈愿望。从长远来看，肯尼迪政府的这种援助可将这些受援助国家的发展纳入美国所主导的现代化社会体系。

在此理念影响和主导下，肯尼迪非常重视在加纳援助沃尔特河大坝工程，他认为援助工作事关美国在非洲的形象，对今后推动对非政策具有战略意义。在艾森豪威尔执政时期，美国就有援助加纳在沃尔特河建设大坝的想法，但由于当时恩克鲁玛支持苏联，批评美国的外交政策，艾森豪威尔推迟批准该工程的长期贷款资助[12]280。这项计划在肯尼迪看来意义重大。肯尼迪执政后，美国政府就此援建工作陆续开展了多方面的准备，如游说国会支持该计划，密切关注苏联在加纳的动向，等等，但援助的过程却充满曲折。肯尼迪政府一方面需要面对来自国会的强大压力，另一方面要密切关注加纳国内的政治局势和恩克鲁玛政府同苏联的关系走向。在肯尼迪计划援助沃尔特河大坝工程期间，恩克鲁玛加强了同苏联的外交联系。对此，美国政府非常敏感，甚至一些内阁成员也反对援助加纳，肯尼迪的弟弟、当时任司法部部长的罗伯特.肯尼迪便是其中的一位。他认为恩克鲁玛正在同苏联进行秘密交易。要是给予恩克鲁玛援助，无疑是在教非洲其他国家“与苏联对抗美国”[13]560−561。肯尼迪本人在密切关注恩克鲁玛动向的同时，高度重视该工程援建事宜。他清楚地意识到援建计划所遭受的质疑与反对，同时密切关注非洲国家对援助决定的反应。肯尼迪认为很多非洲国家将该工程视为新政府能否真正接受非洲中立主义的试金石。根据当时美国中央情报局的评估，该工程已经成为一个有重大象征意义的工程，是美国是否愿意不附带政治条件而提供经济援助的标志。中央情报局认为，要是提供援助，无疑会提升恩克鲁玛的政治地位，但是如果不提供援助，则会促使恩克鲁玛进一步向苏联共产主义阵营靠拢，同时也会激怒其余的非洲国家[12]75。

1961年12月5日，肯尼迪召开国家安全委员会会议专门讨论援助事宜。国务卿迪安.腊斯克谈到国务院仔细评估了援建事宜，认为应该执行这项计划。他认为美国应该和英国首相麦克米伦一起努力促使恩克鲁玛走向合作的道路，并建议同国会领袖讨论援建事宜。肯尼迪认为该援助计划不会得到国会支持，故没有必要同国会领导人进一步协商，而应该做出自己的决定，且简化程序为好，然后尽力做出让人信服的解释[14]369。

艾森豪威尔时期美国政府没有援助埃及的阿斯旺大坝工程，而苏联趁机援建了该工程第一期，并进而在对埃及的争夺中占得上风。苏联援建阿斯旺大坝工程，具有重大的象征意义，该工程“成为共产主义者不顾西方国家反对，支持经济自由和发展的看得见的象征”[15]4。没有援建阿斯旺大坝被视为美国在非洲重大的外交悲剧。肯尼迪决心避免这样的外交悲剧。美国政府官员也在评估，认为如果不援助加纳，将会影响美国在非洲的政治形象。当时甚至那些厌恶恩克鲁玛而支持西方的非洲人也催促美国开展贷款援助，以此向所有的非洲国家显示，美国没有给援助附加政治条件。他们认为如果拒绝援助将伤害那些态度温和的非洲领导人，这些非洲领导人愿意接受美国的援助，但不愿意以被其他非洲人当作“傀儡”为代价[16]。

一周之后，肯尼迪正式通过了4000万美元的贷款援助计划。肯尼迪力排众议决定援建该工程，体现了肯尼迪的新非洲政策的战略目标——保证非洲的中立，以避免苏联侵蚀非洲。12月14日，肯尼迪在写给恩克鲁玛的信中提到，沃尔特工程是对加纳及其非洲邻国未来几代人的投资，这项投资有希望获得丰厚的回报，他希望这些人能生活在一个自由不断扩展的世界，这种自由能产生一种满足其需要和愿望的生活方式[17]372。

美国的援助计划虽然一直强调不附带“政治条件”，但美国政府官员宣称，一旦在加纳出现我们不愿意看到的情况，协议中有撤销援助的条款[18]。美国官员所说的“不愿意看到的情况”，指的是加纳加强同苏联的关系，恩克鲁玛在加纳执行独裁统治及不断实行经济国有化等不利于美国外交的情况。在评估和批准援建的过程中，肯尼迪一直强调援助不附带政治条件，但肯尼迪政府密切关注恩克鲁玛的国内政局和他与苏联的外交走向。

1963年下半年由于美国政府不满恩克鲁玛的独裁政策，加之加纳国内反美运动越来越高涨，美国决定终止进一步援助沃尔特大坝工程。后来苏联接收了援建任务，美国与加纳的关系陷入低谷。由于恩克鲁玛在非洲威信大大降低，加纳在非洲政治版图中的地位衰落，地位被后起的非洲国家所取代，接任肯尼迪执政的约翰逊对发展与加纳的外交关系已无多大兴趣，于是美国对加纳的拉拢便告一段落。

上述肯尼迪政府对加纳政策的立足点乃是对抗苏联在非洲的影响。在美苏冷战对抗的年代，美苏中任何一方在某个地区有所举动，另一方便有相应的回应。美国拉拢加纳便是对苏联在加纳举动的一种回应。

通过上面论述，我们可以很清楚地看出美国政府的这些措施没有脱离冷战的思维框架。这些措施确实有助于改善美国在加纳乃至非洲的形象，但美国并没有因此将加纳纳入自身的阵营之中。其中的原因是多方面的，如加纳领导人恩克鲁玛根深蒂固的反美立场和让美国政府不满的独裁统治，美国与加纳在刚果危机上的立场有冲突，苏联对加纳积极拉拢，等等。这些因素交织在一起，深刻影响了肯尼迪对加纳的外交政策。另外还有一个重要原因是非洲在美国当时的战略版图中毕竟还处于非常低的层次，仍然属于冷战的边缘地带，非洲不能和欧洲相提并论，同拉美和亚洲相比，其战略地位也都有很大差距。

注释：

① 美国学界对肯尼迪创建和平队过程及思路研究的经典著述是杰拉德.赖斯的《大胆的试验：肯尼迪的和平队》（圣母大学出版社 1985年版）；目前国内对和平队研究的唯一专著是刘国柱的《美国文化的新边疆——冷战时期的和平队研究》（中国社会科学院出版社2005年版）。

② 在任期间，艾森豪威尔对非洲的外交活动无多大建树，其重要的原因在于深受种族主义意识形态及偏见的影响。美国学界相关的深入研究，可参阅小乔治.怀特的《保持不变：种族、种族主义与美国外交政策（1953―1961）》（天普大学博士论文，2001年）。国内学界对这一时期美国对非洲政策的研究，有代表性的成果主要有梁根生的《美国对非洲的政策（第二次世界大战结束到五十年代后期）》（《国际政治》1985年第3期），王延庆、姬庆红的《20世纪50年代美国非洲政策述论》（《史学集刊》2010年第5期）。

[1]David E.Apter.Ghana’s Independence: Triumph and Paradox[J].Transition, No.98 (2008).

[2]Richard D.Mahoney.JFK: Ordeal in Africa[M].Oxford：Oxford University Press, 1983.

[3]Gerard T.Rice.The Bold Experiment: JFK’s Peace Corps[M].Indiana：University of Notre Dame Press,1985.

[4]Elizabeth A.Cobbs, Decolonization, the Cold War, and the Foreign Policy of Peace Corps[J].Diplomatic History, 1996(1).

[5]Julius A.Amin.The Perils of Missionary: The United States Peace Corps Volunteers in the Republic of Ghana[J].Western Journal of Black Studies, 1999(1).

[6]E.Ofori Bekoe.The United States Peace Corps as a Facet of United States-Ghana Relations[J].The Journal of Pan African Studies，2012(4).

[7]刘国柱.美国文化的新边疆——冷战时期的和平队研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

[8]Public Papers of the President of the United States:John Kennedy, 1961[Z].Washington：United States Government Printing Office, 1962.

[9]Zaki Laidi.The Superpowers and Africa: the Constraints of a Rivalry, 1960-1990[M].Chicago: the University of Chicago Press, 1990.

[10]王慧英.肯尼迪与美国的对外经济援助[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[11]John F.Kennedy.Message of the President to the Congress, April 10, 1967, The Department of State Bulletin, Vol.XLIV, No.1137, Publication 7167.

[12]Thomas J.Noer, New Frontiers and Old Priorities in Africa[J].Volume 8, Issue.1 (1989).

[13]Arthur M.Schlesinger, Robert Kennedy and His Times[M].Boston: Houghton Mifflin Company, 1978.

[14]Notes for the Record：NSC Meeting on Volta Dam,Washington, December 5, 1961, FRUS(1961-1963) vol.XXI, Washington: Unites States Government Office,1995.

[15]Elizabeth Kridl Valkenier.The Soviet Union and the Third World: An Economic Bind[M].New York：Praeger Publishers.

[16]Alvin Shuster.U.S.to Go Head with Ghana Loan:Will Provide $133,000,000 for Volta River Project-Link to West an Aim, New York Times[N], Dec 16, 1961.

[17]Letter from President Kennedy to President Nkrumah,Washington, December 14, 1961, FRUS (1961-1963)vol.XXI, Washington: Unites States Government Office, 1995.

[18]U.S.Details Pact on Ghana Project: Ball Explains Safeguards in ‘No Strings’ Deal, New York Times[N](1923-Current file); Dec 17, 1961.