乡镇财政管理存在问题和解决对策探索

周 兵

乡镇财政是乡镇履行职能的财力保障，对提供农村公共服务，促进乡镇经济和社会事业发展，实现农村城镇化发挥着重要作用。近年来随着农村综合配套改革不断深化，乡镇财政管理环境发生了变化，落实民生政策、发放涉农补贴、服务“三农”发展等职责逐步扩大，面临的困难和矛盾逐步增加。因此，要切实发挥财政职能，加强乡镇财政管理，有效解决管理中所出现的难题。

一、乡镇财政管理的现状问题

（一）财政增收困难，可用财力趋紧

受宏观经济形势影响，乡镇工业经济发展缓慢，税源较少，同时国家逐步取消行政事业性收费，非税收入逐步减少，导致财政收入增长困难，可用财力增加缓慢。由于近几年津补贴改革等影响，增资等刚性支出增幅高于公共财政预算收入增幅，远远超过可用财力的增长，导致财政保运转压力越来越大。

（二）预算编制不全，执行缺乏约束

根据《预算法》的相关规定，“所有政府性收入和支出都应当纳入预算”，“经人大批准的预算，未经法律程序不得改变”。但现阶段，我国乡镇财政处于重要的转型期，受政策、体制等因素影响，难以保证《预算法》的约束力和严肃性。一是收入预算编制不够全面。收入预算仅限于本级分成财力，而占政府预算财力30%左右的上级专项转移支付和大部分非税收入还游离于预算之外；部分补贴类或项目类资金由上级主管部门直接发放或建设，乡镇财政无法编列预算。二是支出预算编制不够细化。预算项目不能对应部门职能准确分类，未按经济用途细化测算。三是预算执行不力。乡镇财政预算执行中经常出现随意增减指标的现象，部分支出存在相互串用现象。

（三）事权承担较多，财力转移不足

农村税费改革后，乡镇除保工资、保运转外，还要保稳定、保民生、保社会事业，开展工业化、城镇化和新农村建设，贯彻上级有关涉农政策，加强基层政权建设。近几年上级下达的任务，包括社会治安综合治理、环境整治、河道清淤、秸秆禁烧、区域供水、养老院建设等，全部或大部分经费由乡镇承担，事权增加，责任加大，但没有足够的财力来保证。

（四）债务负担沉重，收支矛盾突出

近年来，由于基础设施建设要求较高，而国家在土地等政策约束力强，非税收入减少，乡镇缺乏充足的财政收入；乡镇政府投资渠道单一，在上级财政支持不足、本级财力有限、民间资金准入门槛高的状况下，地方建设性财力不足，只能通过举债来进行经济建设。因此乡镇普遍存在债务数额大、偿还难等问题，债务规模远超可用财力，债务风险较大，财政收支矛盾日益突出。据相关部门统计，不少乡镇负债率、偿债率和债务率均超过警戒线。

二、提高乡镇财政管理水平的对策

（一）加强税源培植

有工业基础的乡镇可利用资源优势，加大招商引资力度，引进合适的企业，壮大经济实力，增加税收，做大“蛋糕”；工业基础薄弱的乡镇，积极发展第三产业，在稳定发展商业、旅游、餐饮等传统服务业的同时，积极发展农村集贸市场、小商品和果品以及蔬菜批发市场等，拓展产品流通渠道，盘活地方经济；传统农业乡镇，应强化农田水利等基础设施建设和科教兴农，大力发展高效农业，在提高粮食产量的同时，发挥地区资源优势，搞活多种经营，增加农林特产的生产，提高农业财源的财政贡献率。

（二）强化预算管理

乡镇财政要按照科学化、精细化要求，强化预算管理，从源头上强化监管。一是全面实行综合预算。对乡镇本级分成财力、上级专项转移支付资金、非税收入、债务收入全部纳入预算管理，确保预算编制的完整性。二是一般项目实行序时拨付。对补助类资金和一般项目支出，按照支出进度拨付资金。三是项目支出实行专项审批。项目支出实行与乡镇财政部门会签制度，资金拨付时要有乡镇财政部门的监管意见，对监管中所发现问题整改到位前，不得拨付。同时要进行绩效评价，根据评价结果确立项目和安排资金，不断提高财政资金使用效益。

（三）健全财政体制

一是建立乡镇财政基本运转保障机制。以基本公共服务均等化为导向，建立乡镇财政基本财力保障机制，保障乡镇政府履行职能所必需的财力，确保实现基层政权和组织“保工资、保运转、保民生”的政策目标。二是建立规范的财政转移支付制度。制定完善乡镇财政体制，对县级财政确实无法保障的困难乡镇，可实行省财政专项转移支付制度，保证困难乡镇的基本财力，保证困难乡镇推进各项工作所必需的财力。对一些重点项目，还要安排专项转移支付资金。三是建立事权与财权相匹配的管理体制。坚持“事由法定、权随事走、财与事配”的原则，对超范围的项目，坚持谁出政策谁给钱的原则。

（四）妥善处理债务

为防范和化解乡镇财政风险，就必须妥善处理乡镇债务问题。首先，应组织审计、财政、农业等部门参加的债务核算组，集中力量对乡镇债权、债务和提供的担保情况进行清查，全面摸清乡镇债务情况。然后，应对乡镇每项债务制定出切实可行的偿债计划，分年度实施，有计划、有步骤地化解现有债务。特别是要建立健全新增负债的决策和审批制度，严格控制新增不良债务。建立举债责任追究和审批制度，在对乡镇进行考核时要牢固树立“增收是政绩，偿债也是政绩”的理念，把促进发展、消化债务作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。

（五）完善管理制度

进一步完善内部控制制度，实行授权批准、业务经办、会计记录、稽查等不相容职务分离制度；健全财务规章制度，完善收支管理、票据管理、专项资金管理、印鉴管理、资金管理、资产管理等，只有完善财务管理制度，才能使工作中有据可依，按照规章制度办事，确保财政工作规范化运作，进一步提高财政管理水平。

结束语

随着财政制度的改革和创新，乡镇财政管理工作也发生了很大的改变，由于支出增长较快、债务包袱沉重等的实际问题的出现，制约了乡镇发展。因此要通过强化税源培植、控制支出规模、加强财务管理等手段，进一步提高乡镇管理水平。

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