强化全委会的决策和监督作用:逻辑、障碍及路径

戴辉礼

中共十六大、十七大和十八大的政治报告中都强调要发挥党委全委会的决策作用，十八大更是进一步明确提出要“强化全委会决策和监督作用”。①胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第52页。由此可以得出两个基本的判断:一方面，充分发挥党委全委会在党组织权力架构中的作用被确定为推进党内民主的重要举措;另一方面，全委会的决策和监督功能在现实层面并没有得到充分体现，亟待进一步完善和加强。这两个判断背后体现的问题是:为什么要重视全委会的作用?或者说强调发挥全委会的决策和监督作用到底基于什么样的逻辑?为何全委会的决策和监督作用没有得到相应的发挥?通过什么样的路径才能切实强化全委会的功能?弄清这些问题对于在实践中探索以及推进全委会决策和监督作用的发挥具有重要的理论价值和现实意义。本文从分析强化全委会作用的逻辑依据入手，进而梳理影响全委会功能发挥的主要障碍性因素并探讨如何通过结构调整和机制建构来强化全委会的决策与监督作用。

一、加强全委会决策和监督作用的理论逻辑

全委会(“党的委员会全体会议”的简称)是中国共产党组织制度体系中的重要组成部分，其与党代表大会、党委常委会(基层组织除外)一起构成了党组织的基本权力制度结构。从理论上讲，党的全国代表大会是党的最高领导机关，党的地方各级代表大会是相应层级党组织的领导机关。由于党代会是一种功能性会议形式，并没有实行常任制，因此在其闭会期间，由其产生的党委就成了党代会闭会期间的领导机关。所以，在党章法理上是将党代会和党委并称为相应层级党组织的领导机关。①《中国共产党章程(单行本)》，人民出版社2012年版，第31页。按理来说，全委会在党内权力运行中应该发挥很大作用，然而现实情况是，在党代会闭会期间，常委会事实上成为相应层级党的最高权力机构。由于中国共产党在中国政治体系中处于核心领导地位，使得各级党委常委会实际上成为相应层级地区的政治决策中心。党委的权力集中于常委会，客观上使得全委会权力被架空，从而不能发挥其应有的制度功能。在现行权力运行体制下，强化全委会的功能，充分发挥其决策和监督作用，无疑具有积极意义。进一步说，强化全委会决策和监督作用有其内在的逻辑支撑。具体而言，强化全委会决策和监督作用主要基于两种逻辑:委托代理逻辑和党内民主逻辑。

1.委托代理逻辑。从权力的角度来讲，委托代理实际上表征的是一种授权机制和权力运行机制，指的是特定的权力主体通过制度化授权给另一个权力主体来行使特定权力的一种形式。现代社会的复杂性和信息的非对称性使得权力主体很难完全通过直接的权力行使来达致目标，因此委托代理必然成为权力支配与运行的基本方式，委托代理关系广泛存在于社会之中。

对于任何类型的组织来说，委托代理机制不可或缺。作为理性化的组织，中国共产党各级组织内部存在一种制度化的委托代理机制。从理论上讲，全体党员就是党内权力的终极主体，但是党内权力不是也不可能由作为一个整体的全体党员直接去行使，而是必须通过选举授权的形式将权力委托给代表来行使。所以相应层级的党代表和党委委员实际上是作为党员的代表来行使权力的，在党员与党代表、党委委员(包括党委常委)之间实际上存在一种契约型权力关系，这种契约型权力关系反映在制度层面就是党代会、全委会、常委会之间的关系。根据党章，党的各级代表大会的代表由相应层级范围内的党员选举产生，党代表大会选举产生党的委员会，党的委员会全体会议再选举产生常委会。在党代会闭会期间，由党委会(全委会)执行上级党组织的指示和同级党代会的决议，领导本地方工作并向同级党代会负责。全委会闭会期间，由常委会行使全委会的职权并定期向全委会报告工作。②《中国共产党章程(单行本)》，人民出版社2012年版，第42页。很明显可以看出，党代会、全委会、常委会之间构成了一种逐级授权的权力体系，形成了一种层层委托的契约关系。根据党章和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》可知，党代会实际上将本地区经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题的决策权委托给全委会在党代会闭会期间行使。按照权力委托代理中“谁授权谁负责”的基本原则，党代会有权且必须对全委会的权力行使进行监督，而全委会则有权且必须对常委会的权力运行进行监督。在《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》中也明确规定了全委会的重要职权之一就是“听取和审议常委会的工作报告，对常委会及其成员的工作进行监督和评议”。③中共中央办公厅法规室等:《中国共产党党内法规选编(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第256页。由此可知，加强全委会决策和监督作用，既有制度法理的依据，也有委托代理性权力的固有逻辑。

2.党内民主逻辑。从权力的角度来看，党内民主主要体现为权力产生民主和权力运行民主。权力运行民主主要体现为民主决策和民主监督。由于各级党委实际上承担着相应地区重要政治决策的功能，因此党委的决策能力和决策水平对于经济社会发展具有至关重要的影响。科学决策取决于很多因素。虽然说民主并不能完全保证每一项政治决策的科学性和正确性，但是民主决策具有拓宽信息来源、畅通政治沟通渠道以及集思广益等作用，因此在很大程度上能最大限度地降低决策风险和减少决策失误，能保证决策的科学性以及提高政治决策的正确率。按照萨托利的决策理论，一切团体或集体的决策都有内部成本，同时也都涉及到外部风险。决策的内部成本主要指决策者在决策过程付出的成本，即时间、精力和浪费等方面的成本，而外部风险则是“一种特殊的不确定因素，即一种从其危险性来考虑的潜在因素。只有损失(而不是收益)才被称为风险”。④［美］乔·萨托利:《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第244页。在决策者能够独立发表意见的前提下，对于决策团体来说，决策成本与决策团体的规模是成正比的，但是，“决策者人数同外部风险成反比——决策团体增大，外部风险减少。”①［美］乔·萨托利:《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第246页。决策团体增大(适度地扩大而不是无限增大)意味着决策参与者的增多，实际上表征着决策民主化程度的提高。这表明民主决策可能会增加决策的内部成本，但是却能减少决策风险，从而真正保障了政治决策的科学性。历史表明，专制和独裁式决策容易导致灾难性的政策，进而对社会造成难以估量的损失。现实和逻辑表明，民主决策是科学决策的基础，决策民主是现代政治决策的常态形式。

众所周知，对于各级地方党委来说，在党代会非常任制的背景下，通过两次权力委托，党委的决策权实际上主要集中常委会，如果常委会内部民主不足，那么决策权很容易集中于党委“一把手”手中。作为决策团体，与全委会相比，常委会由于人数更少、规模更小，从理论上说相对更容易导致决策风险和决策失误，特别是当出现党委“一把手”集权时，更容易造成权力专断和权力滥用，进而出现重大的决策失误。民主和监督是一个硬币的两面，民主的过程实际上也是监督的过程。如果党委的决策权主要集中在全委会，实际上意味着对常委会以及党委“一把手”权力的限制，强化全委会的民主监督功能，显然也是防止权力过于集中于常委会和防止“一把手”滥权的重要形式。由此可见扩大党内民主是强化全委会决策和监督作用的重要依据。

显然，委托代理逻辑和党内民主逻辑可以解释在渐进性推进党内民主和不对党组织权力运行结构作激进变动的总体思路和总体要求下，中央自十六大以来何以一直重视和强调要发挥全委会作用。

二、影响全委会决策和监督作用发挥的结构性因素

从上分析可知，中央强调加强全委会的功能有其内在的理论逻辑。但是作为一种制度安排，全委会的决策和监督作用却没有得到应有的发挥，甚至在某些地区，全委会完全成为了一种摆设，显然这与全委会的功能定位是不相匹配的。从根本上讲，全委会的功能难以发挥主要源于制度结构性障碍，正是结构性障碍导致制度惯性的形成，从而进入“制度锁定”状态。妨碍全委会决策和监督作用发挥的结构性因素主要体现在以下三个方面。

1.制度定位障碍

作为一种党内代议制形式的制度安排，在民主集中制的前提下，各级党代会是相应层级党组织的领导机关，主要履行重要政治决策、产生权力以及政治监督的重要功能。从权重特别是决策权的权重来说，从党代会到全委会再到常委会是依次递减的。也就是说，相对于党代会来说，全委会和常委会应该主要作为行使执行权的制度结构而存在。但是，由于党代会是一种非常设的功能性会议形式，因而其通过委托代理的形式将其闭会期间的权力委托给了全委会。但是，全委会又被定位为功能性会议形式，并不是常设性的制度结构，因而在党章法理上又将其闭会期间的权力委托给了常委会。通过二次委托以后，常委会成为了经常性的权力机关，成为了党委的代名词，实际上履行着党委的绝大部分权力。正因为如此，党代会和全委会由于非常设的功能性会议定位，一旦会议结束，其使命也就基本完成。既然将权力委托出去，从逻辑上讲实际上意味着党代会和全委会作为“选民”就可以“不承担理性的负担，它已被转给了他们的代表，从而也转给了代议制民主论”。②［美］乔·萨托利:《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第124页。在这种情况下，党代会实际上成为一种单纯对党委权力产生和重大决策进行合法化的制度工具。同样，本来应该履行重大决策权和监督权的全委会，实际上被异化为主要履行对常委会权力产生及常委会的政治决策进行合法化的制度工具。可见，全委会在“三会”(党代会、全委会、常委会)权力结构中的实际定位，即非常设的功能性会议定位，使得其成为党组织权力运行的一个中转站，从而不利其功能的发挥。

2.内部结构障碍

一个真正有效的决策机构，必须具备比较合理和完善的内部结构。进一步说，全委会要真正发挥决策功能，需要具备决策委员会的制度特征。委员会是一种比较适合民主决策的制度形式，但前提是必须具备适度的规模和平等参与的成员结构。然而，全委会在决策规模和成员结构方面都存在一定问题。

第一，从决策规模上看，全委会成员人数较多，从而使得其较难充分履行决策权。如前文所述，按照决策理论来讲，决策团体的规模与决策风险成反比，与决策成本成正比。尽管决策团体的规模越大，决策的外部风险越小，但是其规模必须是有限度和适度的。决策规模过大，不仅增加决策成本、降低决策效率，而且根本无法形成充分有效的讨论和决策。正如有些学者认为，“随着委员会规模的增大，委员会内部关系的复杂性也大大增加了。如果委员会太大，委员之间就不能有足够的适当交流的机会。”①［美］哈罗德·孔茨、海因茨·韦里克:《管理学》，张晓君等译，经济科学出版社1998年版，第345页。全委会人数较多主要体现在地级市党委以上，县级党委全委会人数还是比较合适。改革开放以来历届中央委员会的正式委员都将近200人，而地方党委委员的人数视所辖党员人数和党组织的数量而定，党员和党组织基数越大则党委委员越多。以第十届湖南省委为例，其党委正式委员的人数多达81人，候补委员有14人。显然人员规模较大使得全委会很难成为充分有效决策的制度载体，因而逻辑上要求存在一个成员规模适度的常设性决策团体。

第二，从成员结构性构成来看，全委会事实上是“等级授职制”而非真正的选举授职制的产物，这种情况造成全委会实际上难以成为一个真正的委员会式的决策载体，更难以成为监督常委会的重要制度安排。所谓“等级授职制”，②李永忠:《关于改革党委“议行合一”领导体制的思考》，《中国党政干部论坛》，2002年第4期。就是说全委会成员的产生是根据职务等级和权力资格而定，选举在很大程度都是对这些具有相应资格的候选人进行正式确认。全委会由非常委和常委组成，非常委和常委分属于两个不同职级。对于非常委成员来说，进入全委会实际上并不意味着其拥有较高的决策能力，并不意味着其拥有相应的决策资格，而更多的是一种荣誉的象征，是一种地位和身份资格的体现，在某种程度上讲也是实施权力平衡的体现。“等级授职制”使得平等交流和充分表达自由意志成为困难，表明全委会并不是真正的委员会式的制度结构，而更多的是名义上的领导机关，更多的是作为一种象征性权力结构而存在。

3.微观机制障碍

全委会决策和监督作用的发挥，需要一整套完善的制度和机制来加以保障。但是在当前党组织权力制度体系中，既存相关的制度和权力机制妨碍了全委会功能的发挥，而全委会所处的尴尬地位又导致有利于其发挥作用的微观机制难以形成。在现行的常委会体制下，很多制度设计和运行机制实际上都是围绕常委会而展开的。比如议程设置机制、决策程序和议事规则、决策责任追究机制等基本上都是针对常委会而言的。票决制、常委会成员向全委会报告工作制度还远不完善，存在很大的随意性，特别是票决制在全委会层面还没有普遍实行。常委会成员向全委会述职制度、全委会对常委会成员的信任投票制度、全委会质询机制等都基本没有建立。还有重要的一个方面，那就是根本缺乏以全委会为中心的组织资源保障机制。③秦德君:《完善地方党委全委会工作机制发挥全委会对重大问题的决策作用》，《中国党政干部论坛》，2009年第5期。换句话说就是现行的党委服务系统和服务机制实际上都是围绕常委会这个中心来运转的。强化全委会的功能与作用，实际上就意味着要改变现行的党委工作部门的服务机制，提高服务能力，形成以全委会为权力中心的组织资源支撑。很显然这种组织服务机制的缺乏也妨碍了全委会决策和监督作用的加强。

三、加强全委会决策和监督作用的具体路径

从上分析可知，宏观上的制度定位缺陷、内部结构不合理以及微观机制不健全阻碍了全委会功能的发挥。这就表明强化全委会决策和监督作用，实质上意味着须对党组织权力运行进行一定程度的结构性调整。进一步说就是要通过权力结构调整和制度创新，破除制度和机制性障碍，使得全委会成为真正兼具合法性和有效性的委员会式的制度结构，从而切实起到决策和监督的作用。具体来说，需要以下从以下几个方面来加以推进。

首先，将全委会调整为制度化的常设性会议。全委会的非常设性会议定位导致其无法有效地履行决策和监督功能的最主要原因，那么将全委会重新定位并调整为制度化的常设性会议就成为解决问题的关键性前提。实际上这种观点在学术界早已有之。对于推进党内民主来说，到底是以全面推行党代会常任制为还是重点发挥全委会的作用，实际上存在争议。有些学者认为要更好地实现党内民主，必须对党组织权力运行结构作出根本性调整，即全面建立以党内三权分立为核心的党代会常任制，在实行党代会常任制的前提下实行党内决策权、执行权和监督权的分立。①王贵秀:《改革和完善党的代表大会制度的几点思考》，《红旗文稿》，2003年8月上期。有些学者认为实行党代会常任制和实行党内三权分立对于促进党内民主确有积极意义，如果普遍实行，可能会构成对人代会常任制的冲击，从而影响整个国家的民主政治建设，因而普遍实行是不适宜的，最好的选择是充分发挥全委会的决策和监督作用。②林尚立:《党内民主——中国共产党的理论与实践》，上海社会科学院出版社2002年版，第293页。有的学者更是强调在完善党内民主决策方面应当推进的是“全委会常任制”而非“党代会常任制”，因为党代会常任制存在降低效率、增加成本、容易导致官僚主义和形式主义等问题。③胡伟:《政治体制改革与党内竞争性选举》，《人民论坛》，2013年1月下期。显然在当前的权力运行体制模式下，强化全委会的功能是更为现实可行的选择。

现行的常委会体制是一种“议行合一”式的、权力集中的制度安排，实际上是委员会制和首长制的混合体。强化全委会的决策和监督的作用实际上就是要改变现行的常委会体制下权力过于集中的状况，建立在党代会闭会期间以全委会为中心的地方党委权力运行体制。为此，必须将全委会发展为常设性会议形式，将其改造为在党组织权力运行中具有实质意义的组织载体，按照委托代理原则，党代会履行相应层级重大问题决策权、权力合法化功能以及监督全委会功能，在党代会闭会期间，全委会履行重大决策、重要干部提名推荐或任免、选举常委会以及监督常委会等职权。把常委会调整为领导日常工作的执行机构，在全委会的委托下，常委会可以履行一般性的决策权，但其主要承担执行全委会的决议和决策的职责。这样一来，从制度安排上更明确了党代会、全委会和常委会的权限划分。

其次，调整全委会的内部结构。发挥好全委会的作用，如果说将其调整为常设性会议机构是前提，那么改变其内部结构也是关键。这种内部结构的调整主要体现为三个方面。

一是控制全委会成员规模。根据决策理论，委员会的规模过大和过小都不利于有效决策，因此一个适度的人员规模至关重要。当然，就委员会决策的有效规模来说，实际上很难确定准确的人数，没有统一的标准。正如萨托利所认为的，一个委员会的最大有效规模取决于它的工作章程，这全看其成员服从其工作模式(或章程)的程度而定④［美］乔·萨托利:《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第256－257页。。这实际上就是说委员会的最大有效规模主要取决于委员会自身的职权定位。如前所述，除了县级党委外，地级市以上党委全委会的规模都比较大。对于主要履行决策权的全委会来说，不管所辖党员人数和党组织的规模程度，一般而言，地方党委全委会成员规模最好控制在30—40人之间。

二是将“等级授职制”和选举授职制有机结合起来，改变成员构成。在现行制度模式下，完全改变“等级授职制”不可能，只有将“等级授职制”和选举授职制相结合，扩大差额选举全委会的力度，将一些职级不够但有决策能力的党员代表选进全委会，改变完全按职级资格和岗位条件等分配名额和确定人员的做法。通过制度明确规定，所有全委会成员具有充分讨论及平等决策的权利和权力，使全委会由象征性权力载体变成真正具有很大决策权的制度结构。

三是建立内设专门委员会制度，即在全委会内部设立若干专门的工作委员会。这种设想最早由政治学者林尚立教授提出，他认为在全委会内设立若干工作委员会能更好地保证全委会具体功能的实现。⑤林尚立:《党内民主——中国共产党的理论与实践》，上海社会科学院出版社2002年版，第293－294页。显然这种设想对于增强全委会的决策和监督作用是有效的。作为决策机构来说，要提高决策的实际效度，信息把握度和决策能力非常关键。不同的问题和领域，对于决策能力的要求是不一样的。那么根据全委会成员(包括常委在内)的知识水平和专长，再依据决策问题和不同领域，将他们分别纳入相关的工作委员会，然后就相关问题的决策提出意见，然后提交全委会进行充分讨论后作出决定，显然有利于决策的民主化和科学化。对于监督来说，实际上也同样可以在全委会内部建立一个监督工作委员会，对常委成员的监督提出具体意见和制定方案。

再次，建立健全全委会决策机制。健全的决策机制是更好地发挥全委会决策功能的有力保障。一旦全委会取代常委会成为党委决策中心，那么就必须建立一套比较完善的决策机制，在党代会闭会期间，切实按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。从整个决策流程来讲，完善的决策机制包括议题设置机制、评估论证机制、票决制、决策失误纠错改正机制和责任追究制度等方面。

一是要建立健全主要以工作委员会为议题确立者的议题设置机制。议题设置是决策的首要环节，关乎到决策内容的产生和选择，“什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程”，①王绍光:《安邦之道——国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第140页。是实现实质民主的关键。根据现行的制度规定，“全委会的议题由常委会确定。会议议题确定前，一般应征询委员的意见。全委会召开的时间、议题，一般应在会议召开5天前通知到各委员，会议有关材料一般应同时送达。”②中共中央办公厅法规室等:《中国共产党党内法规选编(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第259页。显然，当党委的主要决策权转移到全委会后，属于传达上级指示之类的议题可以由常委会确定，但是属于讨论和决策重大问题与事项的议题，应该根据议题的不同，由全委会内负责该类问题的工作委员会确定，或由该工作委员会委托分管常委确定。

二是建立健全完善的评估论证机制。中共十七届四中全会明确提出要加强党委决策咨询工作，做好重大问题前瞻性、对策性研究，广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用。在决策之前，由相关的工作委员会就决策问题通过制度化形式向党代表征求意见，并通过咨询程序向有关机构、专家学者征求意见并提供评估报告。

三是健全完善票决制度。中共十七大报告早已明确指出要“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。票决制是重要的民主决策方式。现如今很多地方已经在常委会决策中实行了票决制并制定了相应规则，但是仍有不少地方没有在全委会决策中使用票决制。重大决策和重要干部任免，都需要在全委会内使用票决制。

四是建立完善的决策失误纠错改正机制和责任追究制度。决策难免失误，出现失误必须追责。可以尝试建立以全委会内设的监督工作委员会具体负责决策失误纠错的机制，制定具体方案并提出改正意见，并且对决策失误中的责任进行调查和认定。相关内设工作委员会对与其有关的决策负集体责任，分管常委负相应的个人责任。对于重大决策失误，党委“一把手”应依法依规负相应责任。

第四，创新全委会监督机制。一直以来，全委会对常委会及其成员的监督非常薄弱，谈不上有实质意义上的监督，除了层级差异造成监督困难以外，缺乏具体的监督机制和制度保障是重要原因，因此必须进行机制和制度创新。监督机制是由一系列的相关制度构成的。对于强化全委会的监督作用来说，重点需要从以下三个方面进行创新和完善。

一是健全完善常委会向全委会报告工作制度。对于各级党委来说，当下的关键是要通过建章立制的方式把报告工作的具体内容、报告方式、讨论和质询以及通过程序进行规范化、明确化，做到制度化和经常化，避免随意性和流于形式。

二是建立常委会成员向全委会公开述职制度。以年度为单位，每一位常委会成员都必须在全委会上进行公开述职，述职的重点是其分管工作的执行情况以及廉政情况，然后由全委会根据其公开述职情况并结合内设监督工作委员会对常委成员的基本评价进行综合评估，综合评估的结果作为常委成员政绩考核和是否提拔任用的重要依据。

三是建立全委会质询制度。质询对于监督常委会具有重要意义。全委会根据群众、党代表以及其它合法渠道反映出来关于党委“一把手”、常委会其他成员的问题，可以通过既定的程序要求相关的常委会成员进行说明和答复，并有权进行质询，针对质询结果对其进行信任投票。对于没有达到一定的信任票的常委会成员，可以尝试实行提请辞职的形式来使其承担后果。内设监督工作委员会在质询中发现重大问题的可提请纪委介入。当然，对于完善全委会的监督功能来说，上述三个方面制度可能还不够，这就需要各地党委根据当地实际大胆进行制度创新。显然，全委会监督的重点和难点是党委“一把手”，因此“一把手”必须带头严格遵守各项规章制度，“带头执行民主集中制，充分发扬党内民主，善于集中正确意见，自觉接受委员的监督。”③中共中央办公厅法规室等:《中国共产党党内法规选编(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第256页。只有这样，再结合制度规范，全委会的监督作用才能真正得到强化。