绿色矿山建设路径分析及政策建议

■ 李奇明/杨树旺

（中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074）

矿产资源从来都是自然环境的一部分，其本身的开发过程就是环境的破坏过程。在当前的技术经济条件下，矿产的开采、选冶和加工过程始终伴随着废弃物的排放和环境污染问题，矿产资源开发从来就是要付出环境代价的经济行为。进入21世纪以来，一方面是经济社会的快速发展，对矿产资源的需求持续增强；另一方面是人们的环境意识和权利意识日渐觉醒，邻避运动一浪接着一浪。在这种“前拉后拽”的形势逼迫下，矿产资源开发必须积极做出调整，切实转变矿业发展方式，才能保证矿业健康持续发展。

为了贯彻落实科学发展观，2010年国土资源部下发了《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发〔2010〕119号)（以下简称《意见》)，标志着全国范围内的绿色矿山建设活动正式拉开了序幕。根据《意见》要求，力争1-3年开展试点示范，然后整体推进，到2020年基本形成绿色矿山格局[1]。截至目前，国土资源部已先后公布了220家国家级绿色矿山试点单位。

1 绿色矿山建设与矿山企业社会责任的内在联系

根据《意见》精神，发展绿色矿业建设绿色矿山是落实企业责任，加强行业自律，保证矿业健康发展的重要手段；绿色矿山建设的关键在于充分调动矿山企业的积极性，促进矿山企业自觉承担企业社会责任。由此可见，绿色矿山建设与矿山企业履行社会责任之间存在着紧密的内在联系。

1.1 绿色矿山建设与矿山企业社会责任落实具有高度一致性

根据《意见》，开展绿色矿山建设的主要目标是资源合理利用、节能减排、保护生态环境和促进矿地和谐；基本要求是开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化；绿色矿山建设最终是为了实现矿业发展方式的根本转变。其中，绿色矿山的基本条件集中反映了绿色矿山的建设内容，具体包括：依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、保护环境、土地复垦、社区和谐以及企业文化等九个方面。

从建设目标来看，绿色矿山建设表面上是在新的矿业发展形势下对矿山企业提出的新标准和新要求，是获得“绿色矿山”称号的必备条件，但本质上是转变矿业发展方式的根本要求，是实现矿业可持续发展必然选择。从建设内容来看，这些“必备条件”都是矿山企业的“分内之事”，是应尽的责任和义务，是市场经济条件下现代企业的“基本要求”，是矿山企业的社会责任。无论是建设目标还是建设内容，绿色矿山建设与矿山企业社会责任之间都表现出高度的一致性。矿业发展方式的转变，是矿山企业可持续发展的内在要求和必由 之路，绿色矿山建设本来就是矿山企业的社会责任。

1.2 绿色矿山建设根源于矿山企业社会责任缺失

企业社会责任的产生，主要根源于企业利益的实现对其他利益相关者存在着负外部性。为了消除这种外部性，最合理的选择就是由企业对利益相关者加以补偿。这一补偿过程也正是履行社会责任的过程。然而，企业是否愿意对利益相关者予以补偿，主要取决于企业的责任意识和自身的能力大小。在企业自觉履行社会责任无法得到保证的情况下，政府通常借助于强制力来督促企业落实责任。如《公司法》、《劳动法》、《安全生产法》，以及《矿产资源法》、《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《环境影响评价法》等等，形成了一套完整的约束矿山企业履行社会责任的保障体系。然而，无论这些法律体系如何完备，主动履行社会责任对矿山企业而言始终意味着成本的增加。尽管在发达国家企业社会责任已然成为企业绩效的重要影响因素和竞争力的来源，但在经济发展水平相对较低的条件下，许多矿山企业无疑会倾向于逃避责任。正是在这样的背景下，绿色矿山建设活动应运而生。

1.3 建设绿色矿山是落实矿山企业社会责任的重要手段

建设绿色矿山，发展绿色矿业，不仅仅是为贯彻落实科学发展观而提出的一句口号，而是我国矿业发展的必然选择，是实现矿业可持续发展的必由之路。随着国内工业化、城镇化进程加快，对矿产资源的需求越发旺盛。在充分利用“两种资源、两个市场”的前提下，“立足国内”成为我国经济安全的现实选择。然而，残酷的现实是我国矿业总体发展水平低，资源浪费严重，环境问题突出，甚至由于矿业纠纷导致群体性事件频发，矿业发展方式的转变已迫在眉睫。只有开展绿色矿山建设，通过加强舆论宣传和政策导向，唤起矿山企业危机意识，加快技术创新，大力发展矿业循环经济，才能实现资源高效利用、生态环境协调以及企地关系和谐的长远目标。与转变矿业发展方式的终极目标相比，引导矿山企业履行社会责任既是绿色矿山建设的出发点也是落脚点。绿色矿山建设活动的开展源于矿山企业社会责任缺失，其根本目的就在于引导矿山企业去落实其社会责任，起到抑制矿山企业社会责任“惰性”和增强其履行社会责任“活性”的催化剂作用。正是在绿色矿山建设浪潮的牵引和推动下，矿山企业的社会责任意识不断被诱发出来并得到强化，把绿色矿山建设的“任务”转变成为企业的基本行为，把被动地参与试点示范转变为主动地履行社会责任，从而实现矿山企业社会责任的回归。

1.4 绿色矿山建设不能取代社会责任的履行

建设绿色矿山是推动矿山企业履行社会责任的重要手段，但绿色矿山建设并不能取代社会责任的履行。首先，矿山企业的社会责任具有不可分割性。矿山企业的社会责任与其经济行为紧密地结合在一起，经济行为是社会责任产生的基础，矿山企业必须为自己的社会责任买单。如果企业选择逃避或转嫁责任，则会严重影响其形象和声誉，并引发“额外交易成本”的增加。其次，绿色矿山建设与企业社会责任的作用方式不同。对矿山企业而言，绿色矿山建设是来自政府、社会的外部压力，而履行社会责任则是源自企业自身的内部动力。建设绿色矿山是政府宏观调控职能的集中体现，而积极履行社会责任则充分体现了企业的经营理念。只有企业主动去履行社会责任，把履行责任作为自身发展的动力，才能真正形成绿色矿山建设的长效机制，才能从根本上转变矿业的发展方式。最后，绿色矿山建设与企业社会责任之间存在着本质上的区别。绿色矿山建设本质上是一种政府主导的“创建活动”，属于政府行为。与各种形式的创建活动相类似，是为了推动某种新事物、新风尚，由政府部门策划组织实施、社会广泛参与的争创活动，通过充分发挥先进典型的示范效应，形成明确的价值导向，以引导广泛的个体行为，带有典型的行政色彩，具有运动式、阶段性的特点。而与之相比，社会责任本质上是矿山企业的职责所在，属于市场行为。它源自企业生产活动可能对利益相关者造成的利益损失，是企业为建立良好的社会形象必须履行的责任和义务，否则会造成企业交易成本的增加，是典型的市场法则使然。在经济能力允许的条件下，社会责任的履行具有稳定性和长期性。

1.5 绿色矿山建设发挥着企业社会责任认证的作用

绿色矿山建设试点工作采取“申报-审核-评审-公告-规划-实施”的管理流程。这一工作程序不仅充分考虑了试点单位的意愿和基本资质，而且有利于保证试点的示范效果，切实起到推动矿山企业自觉进行绿色矿山建设的作用。同时，这一申报评审过程也是在对矿山企业进行“社会责任认证”。开展社会责任认证是重视企业社会责任的集中体现。其中，具有代表性的认证标准 是美国国际社会责任组织提出的SA8000。我国的一些企业由于国际竞争的需要也逐步开展了SA8000认证，但能够通过认证的不多，其主要原因是认证标准相当严格。与SA8000认证标准相比，绿色矿山建设的基本条件显然是比较低的。开展绿色矿山建设的试点申报，矿山企业经过了层层选拔和审核，不仅有良好的社会责任意识，更有长期实施的建设规划，只有那些社会责任落实好的矿山企业才可能被命名为“国家级绿色矿山”，即使挂牌后还要进行定期评估，有效调动了企业绿色矿山建设的积极性，保证了矿山企业落实社会责任的长期性。可见，绿色矿山建设正如对矿山企业进行社会责任认证一样，起到了用行业标准引领企业发展的重要作用。

由上可知，我国绿色矿山建设与矿山企业社会责任在内容上具有高度一致性，绿色矿山建设根源于矿山社会责任的缺失，是推动落实企业社会责任的重要手段；但与此同时，绿色矿山建设又不能完全取代企业社会责任的履行。矿山企业积极履行社会责任成为转变矿业发展方式的关键所在。

2 矿山企业落实社会责任的基本路径

矿山企业社会责任的落实根本上取决于企业本身，但我们不能坐等，应从我国矿山企业的实际出发，多管齐下，最大限度地激发矿山企业履行社会责任的积极性，不断提高其社会责任意识。

2.1 强化矿山企业社会责任的法律制度约束

正如前文指出，相关法律法规对我国矿山企业应该履行的基本社会责任进行了规定，如环保责任、安全责任、资源利用责任等方面。然而，这种基于法律的社会责任履行方式，不仅要以相关的法律法规为依据，做到“有法可依”，而且更为关键的是严格执法，要求能“执法必严”，做到“严格奖惩”。与发达国家相比，“执法不严”是我国矿山企业社会责任履行不到位的重要原因。在巨大利益的诱惑下，矿山企业完全置法律法规于不顾，矿业秩序一度混乱。在矿业执法过程中，地方利益和既得利益者往往成为最大阻力，有些地方严重缺乏企业社会责任意识，执法尺度一再放宽。正是在这样的背景下，用来规范矿山企业行为的法律制度成了摆设，企业履行社会责任失去了最后的约束。

针对矿政执法的经验教训，建立矿产资源管理共同责任机制，开展多部门联合执法，成为近年来矿产开发秩序管理中的重要尝试。建章立制是基础，联合执法是关键，严格奖惩是保障。执法方式的变革，一定程度上保证了依法依规管矿、用矿。然而，无论是环境问题还是资源问题都依然不同程度存在。究其原因，大部分矿山企业仅仅是做到“表面上”遵纪守法，“被动地”执行法律法规的规定，而没有从工艺改造、技术革新等企业内部的管理变革入手去实施建设。为此，必须进一步强化矿山企业社会责任的法律制度约束，做到从严执法，严格奖惩。只有从严执法才能有力维护法律法规的严肃性，才能使矿山企业坚决抛开一切幻想和侥幸心理，才能保证联合执法高效、长效。同时，严格奖惩是从严执法的应有之义。通过实施奖惩，可以使矿山企业清醒地认识到履行社会责任的好处和逃避社会责任的后果，起到重要的示范效应。

2.2 加强对矿山企业社会责任的舆论监督

对矿山企业的严格执法有赖于强有力的社会监督。依法加强监督，不仅是促进矿山企业遵规守法的重要途径，而且是当下能够推动矿山企业落实社会责任的有效手段。正当信息时代，社会舆论的影响力日益增强，甚至超过了政府。为了生存，任何企业组织都不能不重视社会舆论的影响力，矿山企业也不例外。来自公众、社团以及法律等各种层面的监督，都成为矿山企业强大的舆论压力。哪怕有的矿山企业只有一点潜在影响，只要充分发挥社会舆论的监督作用，他们也无法逃脱社会舆论的追究。在广泛的社会监督下，强大的舆论压力极大地推动矿山企业由“被动地应付”转变为“被迫履行”，直至转变为“主动尽责”。社会监督的存在，使矿山企业社会责任的履行不再是一种“企业行为”，而成为一种真正的“社会行为”，使矿山企业清醒地认识到“履行社会责任是天经地义的”，进而促进矿山企业更加主动地承担起属于自己的社会责任。为此，应建立多层次的监督网络，形成完善的社会监督机制，以推动矿山企业社会责任意识的不断提高，也推动矿山企业管理水平不断提高。

2.3 加强对矿山企业社会责任意识的政府培育

社会责任作为企业本身的“分内事”，其履行程度根本上取决于企业自身觉醒的情况，而不是任何外界因素所能决定的。尽管如此，发达国家的经验告诉我们，社会运动可以推动企业社会责任意识的形成和发展。在我国，政府作为社会管理者，对推动矿山企业社会责任的落实责无旁贷。政府对矿山企业社会责任意识的培育 可以有多种途径。第一，要加强对矿山企业的社会责任培训。企业的社会责任意识归根到底是人的意识问题。通过开展专门的社会责任培训，可以针对性地消除人们思想中传统的认识误区。第二，要加强对矿山企业社会责任的主题宣传活动，提高公众认知度。尽管公众对矿产开发的环境影响有一定认识，但对矿山企业社会责任的认识还十分片面。第三，要制定鼓励政策引导矿山企业落实社会责任。绿色矿山建设是我国矿山企业落实社会责任的集中体现，为鼓励建设绿色矿山，主管部门制定了一系列的配套政策。绿色矿山建设实质上就是政府培育矿山企业社会责任意识的具体行动。第四，开展优秀社会责任矿山企业评选。通过评选，一方面是对矿山企业履行社会责任行为的充分肯定，另一方面可以加强企业对社会的归属感和责任感。国家级绿色矿山的试点示范也具有这种评选活动的特征。

3 开展绿色矿山建设的政策建议

3.1 绿色矿山建设应以管理变革为突破口

开展绿色矿山建设不可能一蹴而就，这就要求必须从长计议，而不能暂时应付。从长远来看，绿色矿山建设应从管理变革入手。在绿色矿山建设中，矿山企业首先需要比对标准找出差距。差距所在就是问题所在，也是需要变革的地方。开展管理变革，不只是要撤设管理机构，甚至要对生产系统进行改造，彻底变革生产方式。单纯设立管理机构是远远不够的，变革必须从生产过程入手。生产工艺和技术水平对资源环境问题具有决定性的影响，进行生产系统的变革对绿色矿山建设具有更为深远的意义。因此，不能把绿色矿山建设表面化、简单化，要抓住创建机遇，大力开展管理变革，实现生产工艺与技术优胜劣汰，才能从根本上转变矿业发展方式。

3.2 绿色矿山建设应注重培育企业社会责任意识

随着绿色矿山建设的管理标准、制度和办法基本完善，试点示范工作已进入尾声，转而将进入整体推进阶段。从建设目标来看，到2020年大中型矿山建设基本达到绿色矿山标准。这一目标如果按照试点阶段的推进速度来测算，显然是无法实现的。这也在一定程度上反映了绿色矿山建设的艰巨性。在全面推进阶段，应在巩固试点阶段所取得建设成果的同时，把建设工作的重点放在努力培育矿山企业的社会责任意识上，引导矿山自觉履行社会责任，并形成行业风气乃至行业标准，着力构建新的矿业门槛。只有矿山企业主动履行社会责任，才能真正建立绿色矿山建设的长效机制。

3.3 应结合小型矿山的实际突破绿色矿山建设的难点

从矿山规模结构来看，小型及小型以下矿山占绝大部分，但这些矿山大多不具备全方位履行社会责任的条件，成为矿业发展方式转变的难点所在。大中型矿山企业开展绿色矿山建设的示范效应对小型矿山带动作用有限。他们既没有能力开展环境保护，也不可能开展技术创新。这将直接影响绿色矿山建设目标的实现。为此，主管部门需要针对小型矿山的实际，尽快制定具体的严格规范的标准和要求，尤其是符合绿色矿山条件的要求，以保证小型矿山开发活动健康有序开展。

[1]国土资源部．关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见(国土资发[2010]119号)[J]．国土资源通讯，2010(16)：29-32．