坚持“两个统筹”并举，打造生态文明建设新秩序

■ 贾立斌/孙庆茹

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；3.内蒙古自治区第一地质矿产勘查开发院，土默特左旗察素齐镇 010100）

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党的十八大报告提出，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，并赋予生态文明建设更高的地位。十八大将生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设、社会建设并列，成为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的一部分。结合我国当前发展国情及国土资源管理实践，我们必须坚持统筹资源与环境、统筹城乡一体化（两个统筹）并举，打造生态文明建设新秩序。

1 生态文明建设的理论内涵

所谓生态文明，是指人类在开发利用自然的过程中，通过对自然环境认知与研究的不断深入，将人类与自然的关系上升到意识形态层面，从尊重自然、保护自然出发，以资源环境的承载能力为前题，使现代经济社会发展建立在生态系统良性循环的基础之上，逐步提高生态环境质量，有效解决人类经济社会活动的需求同自然生态系统供给之间的矛盾。同时，在人类经济活动中，谋求社会的和谐发展，实现人、自然与社会的共同进化[1]。

1.1 生态文明建设是生产关系适应生产力发展规律作用于生产方式的新秩序

生产力是生产关系赖以产生和存在的物质基础。生产力只有在自身基础上建立起相应的生产关系才能发挥其先进的生产作用。在生产力水平较低的情况下，人类对物质生活的追求总是占第一位，总是过分强调人对自然的改造与利用能力，强调人的主观能动性，人类对自然的态度也从最初的单纯依赖到能动改造，再到创造人类物质文明。然而，随着生产力的巨大发展，人类物质生活水平的提高，特别是工业文明造成的环境污染、资源匮乏、沙漠化、“城市病”等全球性问题的出现和制约，人类越来越深刻地认识到，物质生活的提高不应伴随着生存环境的破坏。生态文明建设正是顺应了生产力的发展水平，对人类经济社会活动提出了新要求。生态文明要求人类尊重自然、与自然和谐共处，在生态文明指导下形成生产方式、经济基础和上层建筑的新秩序。人类通过建设生态文明，保护自然环境来换取自然环境对人类自身的爱护和给予。

1.2 生态文明建设是科学发展观的重要内容和本质要求

马克思主义生态哲学理论十分强调人与自然的相 互依存，其主题是人与自然环境的辩证统一关系。这一论断与科学发展观的要求在本质上是一致的。二者都是以尊重和维护生态环境为出发点，以可持续发展为依据，以生产发展、生活富裕、生态优良为基本原则，以人的全面发展为最终目标。生态文明建设要求以科学发展观为指导，强调统筹兼顾的根本方法，统筹人、自然与社会的协调发展。毫无疑问，生态文明做为科学发展观的重要内容，对贯彻落实科学发展观也具有重要的战略意义。

在经济要素中，经济增长方式和居民消费方式对资源环境的压力更为直接。长期以来，过分追求地方经济的快速增长，以资源消耗和环境污染为代价的工业文明，已经使经济社会的发展受到了极大制约，成为许多地方发展的瓶颈；在物质文明方面，追求高消耗、高消费的生活方式，使人们在享受到物质富裕的同时，忽视了生态环境的预警、人与自然的和谐。面对经济发展中的不平衡、不协调、不可持续等问题与约束，十八大提出生态文明建设，以新的人类文明形态，矫正工业文明的发展模式和生活方式，以生态文明建设引领产业结构调整,其本质是在科学发展观的指引下,统筹资源利用与环境保护，统筹城乡一体化健康发展，逐步形成生态化、可持续的产业发展模式。

1.3 生态文明建设是自然生态建设与社会生态建设的统一

生态文明建设肩负着双重责任：一方面，资源与环境其本身构成的自然生态系统是人类赖以生存和发展的载体，是保障经济可持续发展的现实的、储备的资产，人类的生产活动应对其置身环境发挥正面效应，不断改善生态环境、提高生态质量，保障经济社会可持续发展；另一方面，在优良的生态环境作用下，建立完善的制度体系，形成全面、持续、协调的社会发展氛围，是生态文明建设社会性的集中体现。生态文明建设要求将自然生态系统纳入社会生态系统，将生态系统的建设水平作为社会发展水平的衡量指标之一，有效促进人类文明新形态的建立。

相对于自然生态系统而言，经济规模发展得越大，施加给资源环境的压力越多。工业文明在创造了物质财富的同时，也造就了贫富两极分化和社会不公。生态文明建设旨在研究生态系统和经济系统相融合的复合系统的结构、功能及其运作规律，以资源环境承载能力为依托，加强生态文明制度建设，实现自然生态建设与社会生态建设的统一。

2 统筹城乡资源环境与经济发展，开启中国特色城镇化建设的新篇章

2011年末，我国城镇化率达到51.27%。根据世界城镇化发展规律，当前和今后一个时期，仍然是我国城镇化的快速发展期。城镇化承载着我国现代化建设的历史任务，通过发展城镇化带动内需发展，是我国切实的、可以依赖的经济发展路径。然而，快速城镇化导致资源环境约束，城镇化制度建设滞后引发一系列社会问题是不争的现实。一方面，在地方经济利益驱动下，快速城镇化对国土资源开发利用强度不断加大，矿产资源综合利用水平还未取得技术性突破，土地生态功能退化严重，城乡资源环境对经济社会发展的承载能力已经接近或者超过极限。另一方面，城乡公共服务均等化进程缓慢，被动城镇化缺乏产业支撑，社会矛盾突显。因此，稳妥推进城镇化，需要以生态文明建设为指导原则，统筹城乡经济发展，统筹城乡资源利用与环境保护，加强城乡统筹的制度建设，开启具有中国特色城镇化建设的新篇章。

2.1 生态文明建设是统筹城乡资源环境与经济发展的目标和任务

统筹城乡资源环境与经济发展涉及制度层面的统筹、经济发展层面的统筹、资源环境方面的统筹，其目标可分为城乡经济统筹、城乡社会统筹、城乡生态环境建设统筹三大方面[2]。城乡生态文明建设是城乡统筹的目标和任务。然而，我国长期的城乡二元结构导致城市和农村各自发展，造成资源浪费、环境污染、生态恶化。一方面,城市一味的追求高增长，以牺牲资源环境为代价换取经济增长，粗放型的增长模式使资源利用效率低下[3]，环境污染严重，尤其是水资源、土地资源和矿产资源成为约束城市工业发展的重要瓶颈，资源环境矛盾进一步突出。另一方面，农民在农村选择了自我工业化道路，付出了比城镇工业化多出几倍甚至十几倍的土地代价。乡镇企业疏于规划和管理，高投入、低产出、高耗费、低效益、高排放、低利用的现象比较突出；农民环境保护意识淡泊，单纯追求经济利益造成环境污染，其治理难度大、费用高，且占用了大量耕地，致使农业资源环境供需形势十分严峻，严重影响了经济社会健康持续发 展。生态文明建设为城乡统筹发展指明了方向，在城市优化发展和农村跨跃发展的进程中，正确处理人、自然与社会的关系，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持以人为本，全面、协调、可持续发展。

2.2 统筹城乡资源环境与经济发展是生态文明建设的路径选择

国土资源本身及其承载要素就构成一个生态系统，统筹城乡资源利用与环境保护是生态文明建设的重要组成部分。统筹城乡发展正是站在国民经济和社会发展的全局高度，把城市和乡村作为整体统一筹划，综合研究城乡资源环境与经济发展存在的问题及其相互关系，统筹城乡经济社会发展。农村和城市、工业和农业作为产业链条上的不同环节，从投资、生产、消费的过程来讲，应该将农村和城市、工业和农业的生产要素整合起来，综合利用空间、节约资源，建立起合理的经济社会生态循环。生态文明建设要求逐步改变传统的增长导向型城镇化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化的速度，更关注城镇化进程中提高人的生活质量。基于生态文明建设的城乡关系，应该将转变经济增长方式与改变居民消费方式相结合，树立生态文明理念和原则，实施国土生态文明建设重大工程，制定支持国土生态文明可持续发展的政策，支持发展生态农业、生态城市和生态园区，全面落实科学发展观，推进节约型城镇建设，消除发展中的不和谐因素，促进城乡一体化健康可持续发展。

3 坚持“两个统筹”并举，打造生态文明建设新秩序

3.1 突出国土资源规划在城乡统筹发展中的引领作用

国土资源是生态文明建设的物质基础、能量来源、空间载体和构成要素，为工业化、城镇化和农业现代化提供重要的资源保障。科学编制国土规划，在空间上、时间上对城乡资源环境的开发、利用、治理、保护做出统一布局和安排，充分发挥国土资源规划的引领、调控作用[4]。对于区域发展而言，坚持农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩有机结合，推进城乡统筹发展。在城乡全面统筹的前题下，积极引导用地布局，调控城乡建设的功能定位，兼顾区域资源自然禀赋、利用现状和经济发展阶段，多途径协调土地供给与建设需求之间的矛盾,保证用地数量与经济发展阶段相适应[5]，促进土地等资源的节约集约利用。同时，协调土地利用规划、城乡发展规划、区域发展规划等多部门规划的衔接，明确不同层次规划的职能，发挥总体规划宏观调控能力和区域协调能力，解决不同层次的发展矛盾和利益冲突，构建科学合理的城市化、农业发展和生态安全格局。

3.2 坚持“两个统筹”相结合，促进城乡产业结构生态化调整

城市和农村是经济社会发展中相互依存、不可分割的空间单元，是产业链上的两个重要节点，担负着不同的职能和使命。产业生态化要求投资、生产、消费的循环不仅仅局限于一定的地域，而是将独立的单元扩展到更高级别的区域系统乃至整个国家或地区的产业系统的优化，在一定区域内形成类似生态圈的产业循环系统，通过区域间产业生态系统的互动性促进，在城乡实现产业活动与生态系统的良性循环和可持续发展。城乡统筹发展加速了产业链的延伸，推进了高新技术产业带的发展。随着产业在城乡之间的转移和集成，激活了来自农村经济发展的推力，优化了城市空间布局，推动了城乡土地资源的集约利用。通过构建城乡产业一体化发展框架，不仅促进城乡产业结构调整与经济发展方式转变，同时也提高了我国经济抗风险的能力。

3.3 深化市场对资源的优化配置作用，加快城乡统筹的制度建设

从理论上讲，产业系统不仅要形成自身的物质循环反馈机制，更要尽可能地纳入生态系统的物质循环中去，由市场决定资源要素的合理流动和优化配置，实现市场化的资源配置在城乡区域范围内日益扩大。针对目前城镇化征地垄断带来的社会问题，加快城乡统一的土地市场建设，充分发挥市场机制的作用，更多地让无形的手推进产业结构优化升级和产业转移。在城乡统筹发展的基础上，把农村土地通过金融机构或其他机构集中起来重新整合，实现土地使用权市场化流转并产生收益[6]。

加强政府的宏观调控和服务职能。加快推进城乡基础设施均衡发展，社会保障等公共服务全面覆盖；探索土地作为资本促进农民分享改革成果的制度设计，依托优势资源打造产业支撑。在产业链上重要但薄弱的环节，政府应加大支持力度，平衡生态产业 链的市场不足；研究耕地保护新机制，调动农民保护耕地的积极性，实现保护耕地、农民增收、社会保障全面覆盖的多赢效果成为经济社会发展的重中之重。充分认识人口大规模流动、利益多样化、社会信息化、思想文化多元化形势下的社会管理规律，从制度上实现对流动人口发展权益的支持和保护，要把生态文明理念和原则全面融入城乡统筹的全过程，不断提高社会管理科学化水平，促进社会和谐稳定。

3.4 坚持因地制宜，因势利导，突出地域特色建设

中国是一个大国，各地资源禀赋、经济发展水平有很大差异。一个地区的发展必须充分发挥自身的区位、资源和竞争优势，积极参与区域经济乃至全球经济的分工合作，承接外来投资和产业转移，不断提升区域经济发展竞争力。在加快完善政策机制方面，实施分类管理的差别化政策，根据地区不同的资源禀赋及生态功能要求，实施不同的投资、产业、财政、土地、人口、环境等政策，坚持因地制宜，因势利导，突出特色建设。

坚持因地制宜，因势利导，是科学发展的基本要求。一个地区的经济布局、产业结构要与当地的资源禀赋、自然条件、人文环境等相适应，既要有开发，又要有保护，实现区域经济、资源环境与人口相协调。加强政府、社会的监督管理，忌搞形象工程、政绩工程，要切实维护人民的利益及区域长远发展的需求。对区域资源环境承载能力做出科学合理的评价，以此为依据确定经济发展方式和生产规模，实施国土资源节约集约利用与综合利用工程，积极推进国土资源生态经济和循环经济发展。

3.5 推动投资消费“双轮驱动”，提高城乡经济活力

稳步推进城乡统筹发展是扩大内需的重要源泉。由于收入增加所带来的基本生活、住房、教育、卫生和对其他消费品的直接消费需求；由城镇化推进所带来的交通、通讯、供电、供气、供水和其他基础设施建设需求；由农村适度规模经营和劳动生产率提高后带来的农村消费扩大将创造出一个以万亿元为单位计算的巨大的市场空间。加大投入与引导消费将成为新形势下经济发展的双轮驱动，由资源开发带动产业调整，由产业调整促进经济发展，由经济发展带来人民生活富裕，促使消费增长，形成社会生态良性循环。与此同时，创新土地融资模式，完善相关的配套制度建设，建立科学的土地评估体系，通过土地制度改革和城镇投融资体制改革等一系列制度创新，逐步建立和完善政府的公共投资带动民间投资的新机制，引导社会资本投入资源开发与环境保护，增强农民、农村和农业的发展能力。

[1]伍瑛.生态文明的内涵与特征[J].生态经济,2000(2):38-40.

[2]夏泽义.城乡统筹视野的生态文明建设——兼论马克思、恩格斯的生态文明观[J].玉林师范学院学报,2010,31(6):54-58.

[3]周生贤.走和谐发展的生态文明之路[J].环境经济,2008(1):10-15.

[4]贾立斌.基于城乡统筹视角的土地集约利用对策[J].安徽农业科学,2012,40(8):4877-4880.

[5]李鑫,欧名豪．建设用地供给创新:总量控制+差别化调控[J].中国土地，2011(8):47．

[6]罗舒雯.农村土地资本化趋势及管理要点[J].中国土地,2011(6):55-56．