试论我国制定《公务员财产申报法》的可行性

邹 星 郭 奋喻贵华

(1.中共南昌市委党校,江西 南昌 330031)

“反腐败”历来是全社会关注的热点问题。腐败问题与权力有着极为密切的关系，正如孟德斯鸠所说：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。反腐败就必须限制权力，而对财产的控制是限制权力最根本的问题。《公务员财产申报法》是防止公务员贪污腐败的有效措施，是反腐倡廉最为根本的制度保障。因此，必须制定《公务员财产申报法》，以加强国家对公务人员廉洁自律的监管。

所谓《公务员财产申报法》，号称“阳光法案”，是以立法形式确定公务员如实申报财产的义务，一定级别以上的公务员除必须申报个人财产外，其近亲属亦有此强制义务。公务员被强制申报财产接收社会公众监督，不仅能使黑暗的腐败曝光于民众与媒体面前，对于预防腐败有极其重要的作用，其对一些具有潜在贪污受贿可能的公务员来说，具有强烈的心理威慑作用。因此，制定《公务员财产申报法》意义重大。

一、公务员财产申报制度现状

财产申报的制度化，最早在18世纪的瑞典开始推行，1766年瑞典制定了历史上第一部财产申报规则，公民可以查看首相的纳税清单。1883年在英国通过《腐败行为法案》，从此作为专门制度得以延续并为许多国家借鉴。目前全世界已有近100个国家和地区通过立法的形式制定了公务员财产申报制度。

在中国，1987年，原全国人大副委员长王汉斌首次提出领导干部财产申报制度，他明确指出：需在其他有关法律中研究解决我国国家工作人员申报财产制度问题。1988年，国务院监察部会同法制局起草了 《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划，但因各种原因最终未能实际进入立法程序。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，初步建立了领导干部的财产申报制度。1997年，出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。2000年，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年，中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定 （试行）》。2004年，在第15次人大常委会会议上，将财产申报制度写入《公务员法》问题列入了议题。2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过，但未能就财产公布作出明确规定。常委们认为，将公务员的私人财产申报制度纳入法律，涉及到个人隐私权与公众知情权的权衡，因此有必要在立法规定相关制度时慎之又慎。2006年，中共中央办公厅出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规并颁布实施，其中关于党员领导干部报告个人有关事项的规定，实质上就是借鉴、采纳世界上通行的“公务员财产申报制度”。2007年，国务院常务会议于1月份通过《政府信息公开条例》，也未将公务员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息。2009年，新疆阿勒泰地区率先在全国试行公务员财产申报制度。2010年7月11日，中办国办印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求县处级副职以上干部，每年1月31日前集中报告家庭财产、本人婚姻变化和配偶子女移居国外等事项，并明确规定瞒报谎报将受纪律处分。[1]

二、制定《公务员财产申报法》的阻力

近年来，《公务员财产申报法》能否出台一直处于胶着状态中。对这一法律本身的意义基本没有争议，但对推出时机和实施举措，仍缺少共识。而且《公务员财产申报法》的出台也面临着方方面面的阻力和困难。

1.相关配套机制缺失，造成财产申报核查困难。目前，我国尚未完全确立金融实名制，与财产申报密切相关的金融实名制、信息公开等制度还不完备。在我国，资产的转移较为容易，海外开户的防范手段也不够完备，这就加剧了金融监控的难度。与财产申报密切相关的信息公开制度在许多地方执行得不够，信息不公开，新闻媒体的监督，社会的监督作用不能充分发挥，监管也就无从下手。另外，由于家庭婚姻关系变化造成家庭财产难以界定，使得公务员家庭财产与个人财产难以区分。公务员的灰色收入如何认定也存在着技术上的障碍。

公务员财产申报制度要求公务员自觉申报收入状况及财产拥有情况，而对受理机构来说，核查公务员财产申报的真实性却困难重重：金融实名制覆盖不了现金交易，身份信息不够准确，不动产登记制度不完备，现有技术与配套制度不能轻易摸清境外财产，社会的诚信体系及信息统计体系缺失。在一系列技术条件不完善的情况下，若想对申报的财产进行准确核查，难度几乎相当于对申报者立案调查，这种逐一核查的方式操作性不强。这实际上也就增加了公务员财产申报制度有效实施的阻碍。

2.公务员对财产申报要求的抵触。我国实行人民代表大会制度，而相当比例的人大代表本身就是政府官员。法律的制定者成为法律的被执行者，涉及自身利益的法律，尤其是不利于自身利益的法律的出台总是困难重重。尽管公众对制定《公务员财产申报法》的期盼十分迫切，尽管社会的发展亟待该法律的出台，但据调查显示，97%的人对“公务员财产申报”持反对意见。腐败的人员肯定反对公开自己的财产，即使申报也一定瞒报，这一点不言自明，而大部分人虽然是清清白白，但出于种种考虑，也会在心理上有一些抵触。2009年全国“两会”期间，某省政协主席面对记者如何看待公务员财产申报制的追问时竟反问，为何老百姓不公布财产这一近乎荒唐的情节，就是这种抵触心理的极端表现。

另外，将个人财产公之于众可能会危及自身及家人的生命财产安全。有学者指出，《公务员财产申报法》的难产，主要因为触及某部分人的利益而导致其积极性不高。这就使得《公务员财产申报法》的出台存在着巨大的阻力。

3.社会诚信制度的缺失是《公务员财产申报法》难以出台的一个重要原因。保护私有财产是宪法赋予每个公民的权利，公务员的个人财产隐私同样需要得到法律的保护。但是公权力是为公众服务的，因此行使权力的公务员必须接受公众的监督和制约。而对其进行监督的前提，也必须要了解其个人信息等基本情况，这些内容自然也就包含了个人隐私，而社会诚信制度的缺失客观上延缓了这一法律的出台。公务员财产申报还具有复杂性，牵涉到近亲属。从我国的国情看，公务员个人财产与其家庭财产相互融合，二者界限难以区分。如何确保公务员申报财产又不侵犯其他公民的私有财产权，既保障公众的知情权，又维护个人的隐私，是必须要考虑的一个重要问题。

三、制定《公务员财产申报法》的可行性

造成腐败的原因固然是多方面的，譬如制度的缺陷、监督的缺位、管理的乏力等等，但是，缺乏相应的法律，公务员个人财产不能公示，是一个相当重要的原因。

公务员财产申报与公开是一项非常重大的制度安排，在个别地区进行短期试点没有问题，但想要长时间大范围地推开，仅靠地方红头文件是行不通的，必需依靠国家法律上的安排。因为在公务员财产申报与公开制度中，涉及的都是法律上的权利义务关系，比如说公务员如实申报的义务、拒不申报或不如实申报所应承担的责任等，这些都需要法律规定来落实。

1.公务员财产申报与公示是国际惯例。公务员财产申报与公示是“透明政府”的要求，是反腐的有效手段。同时，公务员财产申报与公示也是诚信的表现，公众容易对政府取得信任，便于政府各项政策的顺利贯彻执行。

目前，世界上近百个国家已制定了公务员财产申报与公示方面的法律法规，不但老牌的资本主义国家，就连坦桑尼亚、尼日利亚、哈萨克斯坦、巴基斯坦、斯里兰卡、越南、印度等经济较落后的发展中国家也出台了公务员财产申报与公示的法律法规。尚未建立这一制度的少数国家都在积极立法，估计在未来几年内，制定公务员财产申报与公示法律法规的国家或地区会达到90%以上。

尽管被认为有效监督手段的公务员财产申报与公示制度至今没有列入《公务员法》，但近年来，我国新疆阿勒泰、宁夏银川、江西黎川、湖南浏阳、浙江慈溪等多个地区，先后提出并实行了干部财产申报制度“试验”，也取得了一定的效果。因此，制定《公务员财产申报法》，是顺应世界潮流，是大势所趋。核查困难问题可在实践中加以解决，不应成为法律迟迟不能出台的借口。

2.公务员财产申报与公示是反腐败的有效手段。把公务员的家庭财产、婚姻、有无情人、直系亲属就业及资产状况等等核实并公布于众，是一种有力且有效的监督。首先，公务员属于公众人物，符合公众人物的特征，具有较高的知名度，与公共利益密切相关。尤其是一些省部级领导干部经常出没于媒体中，受到社会的广泛关注，其个人部分隐私信息已经转化为公共信息。其次，公务员掌握公共权力，与公共利益密切相关，其隐私既存在于自身权利的行使中，又存在于公共权力的行使过程中，包括其财产在内的个人信息具有公共意义。“官员无隐私”，在国外被广泛认同。在法治社会，“公众人物应当自觉接受社会全面监督和制约”是一种自觉意识。最后，公权力的合法性来源于公众的授权，所以公民不仅具有完全知悉公务行为的权利，还有知悉部分隐私的权利。掌握公务员财产额度等隐私权更是公民的一项基本民主权利。从这个意义上讲，隐私权的问题应不再成为制定《公务员财产申报法》的障碍。

3.我国已加入《联合国反腐败公约》大环境已具备。联合国《反腐败实际措施》认为：规定公务员全面公示个人所有财产、债务和社会关系，以及每年的全部收入和经营活动，这是很有效的反腐手段。我国于2003年12月10日在《联合国反腐败公约》上签字，这展示了中国政府反腐败的决心，也是我国表达了在反腐败中加强国际合作的愿望。也要求我们必须按照《联合国反腐败公约》规定实施，制定公务员财产申报与公示方面的法律法规。

公务员申报并向社会公开个人财产状况，是世界大多数国家成功实行的制度，实践证明是一项行之有效的预防和遏制腐败的好措施。当前，我国经济社会快速发展，贫富差距不断拉大，社会对公平正义的呼声愈加强烈。我国正在进行的行政体制改革，目的在于打造廉洁公正、高效透明的政府。这也要求必须尽快出台《公务员财产申报法》。

[1]张忠利,刘春兰.我国公务员财产申报与公开制度立法对策研究[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2012,(09).