借鉴先进经验，加快我国农村社会救助制度发展

邱艳娟 李亦珠

（1.中共启东市委党校, 江苏 南通 226200; 2.中共启东市委组织部，江苏 南通 226200）

所谓农村社会救助， 传统上称之为农村社会救济，它是指由国家和社会通过立法，对因各种原因而生活在贫困线以下或者最低生活标准以下的农村社会成员个人及其家庭给予物质援助， 以维持其最低生存需要，维护其基本生存权利的社会保障制度，包括最低生活保障制度、农村特困户生活救助制度、农村五保供养制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、司法救助制度等内容。随着经济社会的快速发展， 农村社会救助制度也面临着亟需调整及改革的问题。

在国际上， 对于农村贫困人口的社会救助制度在一百多年前就已经存在， 而对于农村社会救助制度管理经验的探索与总结也从这项制度诞生之日起就已经开始， 因此如何有效借鉴这些已有百年历史的经验并将其有效利用到我国农村社会救助制度的改革上来， 对于我国农村社会救助制度管理的发展与完善有着深刻的现实意义与巨大的实际作用。

一、国外加强社会救助管理的经验及措施

国外的社会救助制度历史悠久， 其管理制度发展和完善的程度也十分高， 下面我们就对几个比较典型国家的社会救助制度的管理体制进行剖析，通过对其社会救助管理体制的描述，分析其利弊，从而达到借鉴应用的目的。

（一）英国加强社会救助制度管理的经验

英国作为第一个建立社会救助制度的国家，其社会救助制度的历史可谓是源远流长。 英国的社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教对于贫困者的慈善施舍以及同行业间劳动者的互助互济， 它的奠基期则是在1531 年到1601 年这段时间内， 在这段时间内英国出现了几部关于社会救助的法令， 为日后社会救助制度的建立奠定了基础， 这些法令主要包括国王亨利八世于1531 年颁布的救济物品法令和1536 年颁布的济贫法， 伊丽莎白女王于1601 年颁布的济贫法等；而到了1834 年至20 世纪初，英国最终确定了社会救助制度，并将这项制度延续至今[1]。

英国的社会救助制度管理体制沿袭了《济贫法》时代的“集中管理”模式，由中央政府对全国的社会救助系统进行统一集中的管理。

1. 在管理机构的设置方面，1944 年英国建立了国民保险部(后改名为社会保障部)，由其对社会救助、 社会保险以及社会补助的相关事宜进行计划和安排。在社会保障部内还设立有安置救济局、儿童福利所、津贴管理局、健康部及就业部等附属机构。 这些附属机构主要是负责社会救助的具体工作， 如安置救济局主要负责福利救济金的发放以及收容所、救济食品发放中心的管理， 而津贴管理局则是负责对申请社会救助的贫困者及享受救助者进行生活状况调查[2]。

2.在确定被救助对象时，英国实行社会救助申请和调查相结合的制度， 主要是进行家庭经济状况调查。 家庭经济状况调查是由政府派出的专业工作人员根据政府制定的贫困线对申请救助的贫困者进行收入及生活状况方面的调查， 其具体程序包括个人申请、机构受理、立案调查、单位(社区)证明、政府批准。通过这项繁琐复杂的调查，可以更加详细的了解申请者的实际情况， 从而可以更准确的判断其是否有资格获得救助， 所以进行家庭经济状况调查是确定社会救助对象的必要环节，也是必须环节[3]。

3.在制定社会救助标准时，英国将贫困分为绝对贫困和相对贫困两种类型， 并根据这两种不同类型贫困的不同要求来划定救助标准。其中，绝对贫困是建立在最低生存需求， 主要是营养需求的基础之上， 贫困标准根据维持最低生存水平的实际开支的变化而变化。 而相对贫困建立在社会公平及财富分配的基础之上， 它认为可能存在一个公认的最低生活标准， 但这个标准会随着社会期望值的增加以及社会的发展和财富的增加而变化， 这样的贫困线通常取决于不同阶层之间国民收入的分配比例， 并随生产率指数，如工资或收入的增加而变化[4]。

英国社会救助制度最大的一个特点就是按照家庭结构和规模来支付社会救助资金。 因为不同的家庭规模和家庭结构对于社会救助资金的需求量是不同的， 所以按照家庭规模和家庭结构来支付社会救助资金不仅可以满足不同家庭的资金需求， 还可以避免由于“一刀切”而导致有的家庭的需求没有得到满足，而有的家庭却得到了超出家庭需求量的资金，导致救助资金没有得到应有的充分利用， 同时也增加了国家财政的成本。

4.纵观英国社会救助制度发展的历史，法律的制定与有效执行始终贯穿于整个过程当中。 不论是从最初的新旧济贫法还是到英国现在实行的 《社会保障津贴法》以及《国民保险法》等，英国在其社会救助制度发展的每个阶段都会制定出适合当时实际情况的法律法规以保障制度的顺利实行。

（二）美国加强社会救助制度管理的措施

在美国，社会救助制度被称为公共救助，是帮助维持最低生活水平和享有某些权益(主要指接受高等教育)的社会保障项目，是社会保障体系的重要组成部分。美国社会救助制度形成于20 世纪30 年代，经过长期的补充，其制度日趋完善。 目前，美国的社会救助项目有70 多项，其中主要的有抚养未成年子女家庭补助、补充保障收入、医疗补助、食品券和儿童营养项目、一般援助、社会服务和儿童福利服务、住房补助、教育补助等八项[5]。

在制度管理方面，美国主要从救助程序、救助标准、管理机构以及立法等方面进行管理与规划。

1. 美国的社会救助程序主要包括提出申请、审查批准及发放社会救助金三个阶段。 美国对于准备申请社会救助的贫困者在申请前就有很多辅助措施帮助他们了解关于申请社会救助的条件、 程序及其他情况。比如，贫困者如果想申请社会救助可以随时打电话或前往住所附近的社会保障办事机构， 免费索取有关社会救助项目说明书， 并可以咨询工作人员对申请社会救助的各项事宜进行了解， 从而可以及时确定自己是否有资格申请社会救助以及能申请到哪项社会救助。 这样不仅可以避免贫困者由于缺乏对社会救助申请事宜的了解导致盲目或错过申请，而且可以减少申请时的麻烦，提高工作人员的工作效率，节省工作成本[6]。在审查批准阶段，政府有关部门会对申请者进行经济调查， 主要包括资产调查和劳动收入调查。 其中，收入调查主要包括现金、支票、养老金和一些非现金收入，如食品、住所等。

2.关于救助标准的制定。 美国自1965 年就已经开始， 根据家庭规模及家庭总收入等因素进行家庭贫困状况调查， 并且依据调查结果制订了统一的贫困线标准（各州可根据当地实际情况进行调节），并且在以后每年都重新进行测算及改动，以适应物价、收入水平、通货膨胀等数据的变化。在全国制定统一的社会救助标准， 将大多数低收入家庭纳入社会救助体系，不仅保障了低收入家庭的生活水平，也体现了社会救助的公平性特征。

3.美国在1953 年设立了卫生、教育与福利部，由其下属的社会保障部总署负责全国的社会保障事务， 并成立了公共救助局来负责管理社会救助的各项事务。而在基层管理机构方面，美国的社区组织在协助、 方便本社区居民办理社会保障方面发挥了重要作用。 社区中的各种协会除了为本社区居民解答各种政府社会救助的问题、提供救助说明书外，还为居民与有关政府社会保障机构疏通、联系，代替他们申请各种社会救助金，如老人退休金、生活补助金、医疗补助、食品券等，并对部分生活困难者提供午餐等[6]。 充分调动和利用这样的基层单位，不仅可以减轻社会保障机构的工作量， 而且通过这样平易近人的工作方式，还可以使广大居民更加方便、详细的了解社会救助各方面内容， 以免日后需要申请时无的放矢。

4.美国关于社会救助的立法主要包括《社会保障法》、《公共福利修正案》、《经济机会法》以及《个人责任与工作机会协调法案》等四部法律。 其中，1935年通过的《社会保障法》将妇女、儿童、老年退休、残疾与失业补偿纳入社会福利体系， 形成不同类别的救助体系；美国在肯尼迪执政期间颁布了《公共福利修正案》，该法的颁布标志着美国政府将治理贫困的重点开始由单纯提供实物和补助金转向提高贫困者的生存能力，也就是说，联邦政府将治理贫困开始由资助穷人实物和金钱， 逐渐演变为向受助者提供就业培训服务以提高其生存技能，即由“输血”转向“造血”；1964 年颁布的《经济机会法》的主要目的就是扩大穷人参与社会救助的范围， 尤其是对于那些遭受种族歧视的美国黑人群体；1961 年颁布的 《个人责任与工作机会协调法案》， 结束了长达60 多年的美国联邦政府为社会救助金兜底的传统和历史，是美国社会救助发展历史上的一个里程碑。

（三）日本加强社会救助制度管理的经验

日本社会救助制度可以追溯到圣德太子时期，即公元574-622 年，在这段时期内，日本开始关注社会救济问题，到20 世纪30 年代，日本社会福利发展最为迅速，1932 年颁布的《救护法》标志着日本近代社会救助制度的建立。进入本世纪，随着经济的不断发展，申请社会救助的人有所减少，但是社会救助制度在日本的社会生活中依然有着不可替代的作用，尤其是在近两年爆发的世界经济危机的影响下，社会救助又重新被人们重视起来。

日本的社会救助制度项目繁多， 现金救助项目主要包括生活救助、教育救助、住宅救助、医疗救助、分娩救助、谋生救助以及丧葬救助等七类救助项目。此外， 日本的社会救助制度中还有其他一些项目内容，例如对流浪者提供住所设施、对就业能力低下者提供就业或学习设施等。

由于立法对制度实行所具有的巨大影响及意义， 日本对于社会救助制度相关法律的制定尤为重视。 在社会救助领域，日本政府先后颁布了“福利六法”，即《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾者福利法》、《精神病患者福利法》、《老年福利法》以及《母子福利法》[4]。这些法律的颁布和实施，共同构筑了日本现今社会救助领域的法律体系， 成为社会救助管理顺利开展的保障， 也成为身为弱势群体的贫困者维护自身合法权益的强有力武器。 其中《生活保护法》更是强调了国家保障国民最低生活水平的责任，它以立法的形式明确了国家对贫困群体有不可推卸的责任，国家有责任保障所有国民享有“健康的、文明的”的最低生活[7]。

二、国外加强社会救助管理对我国的启示

通过对以上各国社会救助制度管理经验的介绍， 可以看出我国农村社会救助制度在管理上与发达国家之间的差距。因此，总结和借鉴国外加强社会救助制度管理的先进经验， 建立一套适合我国实际情况的管理体制， 是我国农村社会救助制度加快发展的一个重要途径。

（一）制定完备的法律

在现代社会， 任何制度要避免偶然性和随意性就必须通过一定的法律方式进行调整和规范。 社会保障制度对法制的要求更高， 立法先行是一项基本原则。 所以， 要加强社会救助制度的执行及管理力度，必须要加强立法。综合以上各国加强社会救助制度管理的措施，不难看出，加强立法是每个国家社会救助制度发展过程中必不可少的一个环节。 每一项制度的实施首先都要依靠法律的强制力来推行，其次还要借助于法律的固定性来将制度加以规范，并使其深入到社会生活的各个角落， 最后制度在实施的过程中还需要借助法律来规范人们的行为， 并对违反规定的行为进行处罚， 使制度的推行与实施得以顺利进行。所以，我国要加强对农村社会救助制度的管理力度， 就必须加快农村社会救助制度的立法进程，加快制定《农村社会救助法》，并以此为基础，加快各项单行条例的制定与出台， 为农村社会救助制度管理的顺利开展打下坚实的法律基础。

（二）要有相应的机构设置和明确的分工

我国的社会救助管理是在民政部的组织机构之下完成的。 这种完备的组织是我国社会救助管理的一个优势。但是分工并不是很明确，主要是指中央与地方的分工不明确。 但是发达国家的社会救助制度的管理机构在各级政府间却有着明确的分工。例如，在日本所有执行机构都隶属于厚生省下的社会事务局，各县分别设有公共福利局或社会事务局，最下层组织是各地的福利办事处，负责具体执行工作。而在美国，则是在联邦政府设立卫生、教育与福利部，由其下属的社会保障部总署负责全国的社会保障事务， 并成立了公共救助局来负责管理社会救助的各项事务。福利部在各州设有督导处，公共救助局在各处设有督导员来代表该救助局督察各州的社会救助管理， 美国的管理机构设置虽然不像日本那么集中和严谨，但是却比较符合美国的国情。 因此，我国要想结束目前社会救助管理机构混乱的现实， 必须建立一套适合我国实际情况的管理体制，只有这样，才能使我国农村社会救助的管理有条不紊[8]。

（三）要制定科学合理的救助标准

对于贫困者来说， 申请社会救助得到社会救助金在一定时间内是他们生活的唯一来源，因此，救助标准制定的是否科学合理对每一个申请救助的贫困者来说都是至关重要的。 如何确定一个科学合理的救助标准对于农村社会救助制度而言是相当重要的，因为如果救助标准过低，使得贫困者得不到充分救助，结果只能是贫困的人越来越贫困，而政府还要支付一笔救助资金， 问题不仅没有解决甚至还会影响社会稳定；但如果救助标准过高，政府财政会承担很大的压力，并且会造成“养懒汉”现象的发生。

此外， 还应注意到经济发展及通货膨胀等因素对救助标准的影响。 首先，随着经济的快速发展，居民生活水平不断提高， 同时各种生活水平的价格也在不断变化；其次，在通货膨胀时期，货币贬值，相应的物价就会上涨。因此，如果再按以前的标准进行救助，那么将不能满足被救助居民的最低生活水平。此外，社会救助标准还具有刚性特征，即能上不能下的特性， 如果降低救助标准将会对被救助者的心理产生影响，从而影响社会稳定。因而，综合上述几点，我们还要建立一个救助标准的自然增长机制， 综合农民人均收入、人均支出、物价变动指数等数据及时调整农村社会救助标准。

[1] 刘继同. 英国社会救助制度的历史变迁和核心争论[J]. 国外社会科学，2006，(3):60-66.

[2] 陈成文，胡书芝. 社会救助与建设和谐社会[M]. 长沙: 湖南师范大学出版社，2007. 390.

[3] 孙洁. 家庭财产调查在英国社会救助制度中的功能及其启示[J]. 学习与实践，2008，（1）：137-145.

[4] 冯英，聂文倩. 外国的社会救助[M]. 北京: 中国社会出版社，2008. 35-38.

[5] 魏红英. 社会保障制度比较[M]. 北京: 新华出版社，2007. 325-327.

[6] 吴凌频.美国社会救助制度的启示[A].走进美国——湖南省第五期领导干部赴美培训团论文集[C]. 长沙: 湖南人民出版社，2006. 335-340.

[7] 张暄.国外城市社区救助[M]. 北京: 中国社会出版社，2005. 131-132.

[8] 吕旺实. 公共财政制度[M]. 北京: 中国财政经济出版社，2002. 457-460.