关于新城建设的若干思考——兼析南昌的新城建设

徐 静 张 桔 刘 欣

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

国际上，二战之后，为了解决战后人口和产业在城市中心区过度集中带来的严重城市问题，伦敦、巴黎、 东京等国际大都市都在城市周边建设了若干新城， 这些新城为地区的快速城市化发展和提高城市竞争力打下了坚实的基础。 我国在新世纪后城市化也进入了高速发展时期，与此同时，城市人口和功能的疏解， 城市空间结构的优化等城市可持续发展的需求问题逐渐凸显，除北京、上海、广州等一线城市的新城建设步伐日益加快外， 包括南昌在内的二线城市在时机成熟之际， 也把新城建设提上了城市发展的议事日程。

从理论与实践的结合层面看， 关于新城建设的思考一直伴随着新城发展实践的全过程。 西方的理论研究较早且较为系统，如以欧文、傅立叶为代表的城市乌托邦理论、霍华德的“田园城市”理论、索里亚的“线性城市”理论、以简·雅各布斯为代表的新城市主义理论等，这些新城建设的理论各具特点，但具有相同的方法论，那就是“以当时的情境为背景，考察、分析现实，审时度势，提出相应的应对措施并通过实践来探索和修正城市发展的轨迹， 即使带着一些理想主义色彩”。[1]由于中国的特殊国情，更应以此为方法论，深入研究不同城市在新城建设中的发展规律。南昌作为江西省省会城市， 面临着建设大都市和提升城市辐射力和吸引力的双重压力， 新城建设是形成完善的市域城镇体系，适应城市化发展规律，维持城市增长的稳定性和社会发展稳定性的重要战略。因此， 本文在吸收国外新城建设经验基础上探索国内新城建设规律，并以南昌为例，对新城建设的现状进行了深入的思考。

一

国际范围内，新城建设最早出现于英国，其代表人物霍华德的“田园城市”的建设经验堪比规划界皇冠上的“明珠”。 1902 年，霍华德出版了《明日的田园城市》一书，书中指出，田园城市是一个有完整的社会和功能结构的城市， 有足够的就业岗位维持自给自足，空间合理布局能保障阳光、空气充足和高尚的生活品位，绿带环绕，既可以提供农产品，又能有助于城市的更新和复苏。[2]在这段描述中，我们可以总结出新城建设成功的几个关键因素： 一是新城的综合性。其交通便利、设施齐全、环境优美，具有相对完善的居住、产业、行政休闲等综合功能；二是新城的“产”“城”融合性。 产业是一个新城持续成长发展的核心动力，没有产业的新城会成为一座“死城”；三是新城空间布局的合理性。作为一个新城，空间布局应更为科学灵活， 以避免出现老城已经出现的 “城市病”；四是新城环境的生态性，这种生态性不仅体现在自然环境的优美上，更体现于人与自然，人与人，人与社会的和谐共处。 这些关键因素仍是现在人们评断城市美好的重要标准。

之后的巴黎、纽约、东京等的新城建设丰富和充实了新城建设的实践与理论， 但无论这些新城形成的核心驱动力和城市功能有何不同， 他们都延续了基于田园新城为首的关于新城建设的规律性认识与做法，特别是在指导新城建设的方法论方面，更值得各地区借鉴与学习，笔者将其归纳为以下十个方面：（1）新城的定位准确并具有特色。 （2）规划与建设需有立法与政策支持。（3）新城建设应基于大中小城市协调发展的区域统筹理念。（4）应具有更加灵活的城市组团布局。 （5） 注重综合性强的城市交通层级体系。（6）要有充足竞争力的产业支撑。（7）城市增长边界管理可以有效地防止新城“摊大饼”式的发展。（8）高密度、 更紧凑的发展模式是现代新城适应可持续发展的最佳选择。（9）新城应尽可能发展混合用途城区。 （10）人性化的规划理念使新城建设体现以人为本。

这些地区在新城建设过程中所得出的经验启示， 对当今的中国仍具有新鲜的生命力和现实的指导意义。然而，各国国情不同，我们要运用“以当时的情境为背景，考察、分析现实”的方法论，深刻认识中国现时的新城建设情境与发达国家当时的情境相比，有着更为复杂的内容。如中国新城建设的目标重点不仅是疏解老城区人口， 还要接纳新入城的农民人口，因此，中国新城建设的规模更大，投入更多；新城建设与中国土地制度改革、 户籍制度改革交织在一起，呈现出更复杂的一系列社会问题；中国的市场经济体制还处于不完善的水平，因此，在新城建设方面政府主导的力量将会更强； 国外的新城建设大都处于城市化高速发展的后期， 中国处于城市化高速发展初期，正是矛盾凸显期和激化期，在新城建设过程中更要稳妥地处理好各种问题， 如拆迁和农民安置等。基于中国的特殊国情，我们对待国外新城建设的经验时，可能更要注重与实际相合，灵活掌握与运用，使之更具实效性和针对性。

二

进入新世纪以来， 面对城市人口规模的快速增长，中国的许多城市拉大城市框架，步入了建设新城的新阶段。 在此过程中，有的新城基于市场力量，依靠产业集聚和人气集聚成为地区新的活跃的经济力量，但有的新城急进上马，无产业和人气支撑，新城无活力。 具体分析中国在新城建设中出现的种种不良症状，一般有以下几种现象：“肥胖症”，主要表现为新城不具独立性，是老城“摊大饼”发展的附属物；“同质症”，主要表现为新城建设无特色，千城一面，缺少辨识度， 无本地特色传统文化的延续；“急进症”，主要表现为把新城建设作为政绩工程，匆忙上马， 新城住房空置率高， 规划缺乏长远策略；“圈地症”， 主要表现为基于中国房地产业的迅速发展，利用新城建设的口号占用大量农田，大搞房地产建设。产生这些现象的原因究其根源， 笔者认为有以下三点：

首先， 在对中国城镇化的本质和内涵的认识上有误区。长期以来，中国城镇化发展的现实是土地城镇化快于人口城镇化，过去十年,土地城镇化的速度是人口城镇化速度的2 到3 倍，2012 年我国城镇化率为52.6%,其中包括了1.6 亿“农民工”和他们的家属，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别。土地城镇化的快速发展有其内在的发展要求， 但其与人口城镇化发展速度的不匹配性也反映了一个普遍误区：把城镇化等同于土地城镇化，认为发展城镇化就是做大城市规模，增加城市建设用地，营造大都市风貌。 2013 年1 月15 日，李克强在视察国家粮食局粮食研究所时指出：推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。[3]这一指示从城镇化的 “核心”、“关键”、“目的”、“道路”“实现途径”等方面明确了城镇化的本质和内涵， 也清晰地指明了新城建设的方向和目标：一是以人为本，让进入和居住在新城里的人能够安居乐业。二是重在质量，以质取胜，新城要走可持续发展的生态低碳之路，不盲目扩张，不浪费资源。 三是产城融合，无产业支撑的新城建设是无源之水，既无人气也无活力。

其次，在推进城镇化进程的实践操作上有短视。在城市的发展壮大过程中， 各级地方政府做出了非常积极的努力，但其中也不乏由于政绩和GDP 增长冲动而出现的短视行为。如新城建设规模求大，速度求快，多处开花，这对于一个城市的长期发展来看，会留下一定的遗憾： 新城开发规模过大可能会导致土地利用粗放，使用效率不高，不利于集聚人气，同时未给未来产业发展留下足够的承载空间， 不利于城市长远发展； 新城开发速度过快可能会导致规划不符合经济发展规律，城市功能单一，未能实现获取城市经济与社会发展新空间的目的； 新城多处开花不利于集中社会资金的吸引力， 也不利于提高新城的知名度和吸引力，多处开花却不结果。“新城”相对于“老城”而言，之所以要建设新城，不仅仅是容纳更多的人口规模， 更多的是依靠新城建设提升城市的整体竞争力。 因此，新城建设的目标要比老城更高，在确定选址布局、 产业发展以及人口集聚等规划措施时，要全盘考虑城市的整体及长远发展，在同一个都市区内分步骤有重点地进行建设， 一个时期重点建设某一、两个新城，稳妥把握新城开发速度和调控新城开发规模。

最后，在考量城镇化发展质量的标准上有缺位。长期以来， 中国在考量城镇化发展质量上以经济发展指标为重。 在科学发展观的全面、协调、可持续的发展要求下，近期出现了一些新的考量标准。 《中国经济周刊》 邀请中国社科院城市发展与环境研究所进行专题研究，经过长期深入的调研、建模分析，于2013 年3 月12 日联合推出 《中国城镇化质量报告》。 该报告从城市自身的发展质量、城镇化的推进效率、城乡协调的程度等三个方面，构建了城镇化质量评价指标体系，其中主要指标包括：人均GDP、城镇居民人均可支配收入、人均一般预算内财政收入、非农产业产值比重、城镇居民恩格尔系数、城镇登记失业人员比重、人均财政教育支出、城市建成区绿化覆盖率、 单位地区生产总值的SO2排放量和城乡居民收入差距。[4]从这些主要指标可以看到，城市化质量更加注重经济发展质量、 民生发展水平和生态环境质量， 这也应是每一个地区在建设新城时的根本出发点和落脚点。

三

在借鉴和吸收国内外新城建设经验和启示的基础上， 南昌的新城建设既要尊重新城建设的一般规律，也要从现实出发，真正实现新城建设的高起点、高规划。

南昌作为江西省的省会城市， 其新城建设不仅仅是本身发展的需要， 更应立足于整个省域经济社会发展的需要。 2009 年12 月12 日国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》， 作为国家战略的鄱阳湖生态经济区， 以建设生态经济示范区和中国低碳经济发展先行区作为发展的重大目标， 这一重大战略明示了江西省在新世纪的发展方向， 同样也是南昌的发展方向。南昌是江西省唯一的特大城市，也是鄱阳湖生态经济区的中心城市，在2012 年，省委、省政府明确要把南昌打造成为“带动全省发展的核心增长极”，核心增长极意味着资金、技术、人才等各个要素的集聚。 结合生态经济区与核心增长极的发展要求，南昌的新城建设应在三个方面有所贡献：一是扩大城市空间。集聚需要空间的承载，南昌的城市空间在扩展上已历经了单核集聚——轴线延伸——跨江发展的阶段，城市框架逐渐拉大，根据南昌总体规划(2001-2020)，城市周边规划了五个新城：九龙湖现代综合新城、梅岭休闲度假新城、乐化空港新城、瑶湖生态科技新城、昌南现代综合新城，新城建设正逢其时。二是构建综合交通体系。发展需要交通的快捷便利。 以多种交通方式的便捷换乘和转运为基础的综合交通枢纽成为现代城市交通发展的新趋势。 南昌的铁路、公路、航空、港口等多种交通方式的衔接体系尚未完善， 特别是高速铁路和航空枢纽地位弱小，严重影响交通体系对内外的综合效能。新城建设要充分考虑和强化与老城的交通联系， 形成综合交通体系。三是完善城市群发展功能。区域竞争力需要城市群的壮大。 城市群意味着团队， 各城市分工合作，增强本区域的竞争实力。南昌是区域城市群的龙头，要强化南昌作为城市群中心城市的各项功能，就要在金融保险、信息咨询、旅游娱乐、研发创意、物流等新兴功能方面扩大规模和提升档次， 发展城市高端职能，这也是南昌新城建设的主要着力点。

根据以上分析，笔者认为，九龙湖新城和乐化空港新城分别位于南昌南、北部，是引领赣中和赣北的直接先导区，做大做强这两个新城，并依托其本身的交通地位，辐射周边，以南昌发展之两翼带动城市群的形成。 具体来看：1.两个新城有突出的交通优势。在九龙湖的铁路西客站是一个现代化的综合性交通枢纽、搭建南昌与长三角、长株潭、闽东南地区的城际快速交通联系， 对加强各区域间的经济合作具有重要意义。 乐化空港新城以昌北机场为根基和发展动力，既有区位和交通优势，也有口岸优势，是南昌连结国内外的重要节点，是南昌对外开放，实现现代化和国际化大城镇体系的重要组成部分。 这两个新城作为强化南昌交通体系的关键地区， 应作为近期新城建设的重点。2.两个新城的产业发展前景广阔。从现有基础来看， 九龙湖新城可依托望城工业园区发展制造业， 依托红谷滩新区延展和加强商务金融业、娱乐休闲业，依托西客站发展物流业，乐化空港新城可依托白水湖工业园和桑海开发区发展相关产业，依托机场发展航空物流业；从发展规划来看，九龙湖新城可发展高端研发、总部经济、旅游文化等先导性、战略性产业。乐化空港新城可充分利用机场临空区发展综合贸易、商务中心、信息服务业等航空产业为特色的产业。这些产业既是朝阳产业，又呈现出现代产业的立体、多层、辐射的发展态势，将对南昌发展起到战略性的导向意义。 3.两个新城是整合南昌腹地资源的关键节点地。近年来，南昌南面的一些地区如丰城、高安、抚州等与南昌的经济联系日益密切，融入南昌城市圈的愿望日益强烈；北面的昌九工业走廊一直是江西重点打造的产业带， 但长期以来城镇之间融合度不高，昌九同城联系不紧，有待加快实现工业化与城市化的并驾齐驱。

从宏观上分析， 九龙湖新城和乐化空港新城有着广阔的发展前景。从区域发展来看，笔者期待这两个新城的建设对整个区域发展起着示范性的作用，为此，应着力于以下三方面：

1.尽快建立综合公共交通体系，优先建设大容量的快速公共交通。 九龙湖新城和乐化空港新城都有其明显的交通优势，即西客站和昌北机场。所以交通导向开发策略（TOD）对于两者来说，是必行的。但西客站和机场只解决了对外交通问题， 要把城市内外交通便捷地联系起来， 要重视快速公共交通的建设。目前南昌正在加快轨道交通的建设，但轨道交通建设周期长，完善周期更长。所以，从近期来看，要引导新城开发，应优先依靠快速公交系统（BRT）来完成，特别在新城与老城之间，新城与周边区域之间加强BRT 的快速连接。 在新城公共交通枢纽的位置，配置公共服务设施、商业中心、高密度的人居中心，使公共交通投资得到最大的乘客率和回报率。

2.依靠科学规划和优惠政策尽量缩短“产”“城”融合的时间。在许多新城的建设过程中，“产”“城”融合的时间很长，这是因为，新城在建立之初的功能定位为疏解老城区人口，因此，以“政府搭台、房地产唱戏”的住宅开发量偏多，同时对于产业和就业岗位的培育不强，到后面想发展相关产业了，又发现土地已不够用，导致产城融合性弱。 因此，作为新布局的九龙湖新城和乐化空港新城应吸取相应的教训，“产”“城” 融合的最佳方式是实现居住与就业的平衡，尽量避免人口在老城与新城之间的“潮汐流”。 除了将产业规划作为新城的关键规划外， 政府应出台相应的优惠政策，引导企业进驻，积极发展产业，增加新城的就业机会， 同时发展多样化住宅以及相应的商业、教育、医疗、体育等配套设施，使不同人群都能在新城安家落户，增强新城人口的归属感，用人口集聚与产业集聚共同支撑新城的健康发展。

3.充分贯彻科学发展理念，真正提高城市化质量。一是集约、低碳、节能的可持续发展理念。九龙湖新城滨江依湖，处于丘岗、山水和田林之间，乐化空港新城居于山（梅岭）湖（鄱阳湖）之中，生态条件极好。 作为新城，要备加珍惜和保护这样的生态优势，要充分考虑生产、生活和生态的融合，规划立足于集约资源，提高资源使用效率，特别是应在建筑节能、中水利用、地下空间运用等方面作出示范，体现新城的吸引力， 并以生态新城的面貌提升鄱阳湖生态经济区的整体生态实力， 示范和引领其他城市的生态发展。二是以人为本的发展理念。两个新城都处于城乡统筹区，特别是在新城开发、建设过程中，会出现人地矛盾， 要妥善处理和安置好拆迁群众， 注重民生，建设新城，人民共享。

[1] 薛晓伟.当代中国城市化新城市形态生成[D].清华大学，2011:82.

[2] 周晓华.新城模式—国际大都市发展实证案例[M].北京：机械工业出版社，2007.

[3] 李克强.新华社［EB/OL］. http://news.xinhua08.com/a/20130115/1107873.shtml.2013-01-15.

[4] 魏后凯,王业强,苏红键,郭叶波.中国城镇化质量报告[D].百度文库,2013.