人口流动与资源集聚对基层党建的影响——基于苏南实践的研究

程勉中

（江南大学，江苏 无锡 214122）

城镇化的快速推进和现代服务业的加快发展，使产业集聚水平提高， 新经济组织和新社会组织大量产生， 大批商贸集聚区正加速形成。 人口流动加速，城镇人口集聚效应凸显。伴随而来的是城乡治理资源的集聚效应，突破了传统的行政体系框架，超出了过去基层党的建设所覆盖的范围， 面临着一系列新课题。

一、产业集聚使人口资源的集聚效应加快

城镇化进程使苏南城乡的人口结构发生了深刻的变化。 其主要特征为：人口总量扩大，常住人口自然增长率升高，15 至60 岁适龄劳动力资源丰富，户籍人口老龄化程度加深，流动人口男性比例高，人口分布向城区集聚。 据2010 年第六次人口普查显示，2010 年苏州市区的人口密度为2468 人/平方公里，古城区的人口密度高达1.14 万人/平方公里，不仅超过纽约，而且已经达到香港的两倍。苏州的常住人口达1046.6 万，列居全省第1 位、全国超千万城市的第8 位[1]。 无锡的常住人口达637.26 万， 常州为459.20 万。 苏锡常三市2010 年总人口达2143.06 万人，人口密度达1225.51 人/平方公里。

在人口流动日益加快的今天， 城市的人口增长与经济发展之间存在着较强的相关性。 苏南经济发展的整体水平较高，外来人口流入的数量也较多，人口总规模的增长速度相对也较快， 而外来人口的持续流入又在一定程度上促进了经济的发展。 以苏州为例，在长期低生育率和人口零自然增长条件下，苏州人口规模和结构变化主要取决于人口的迁移和流动。 2006 至2010 年，苏州的流动人口增量达到245万，[1]流动人口密度为734 人/平方公里， 昆山市最高，为1818 人/平方公里。[2]苏南空间格局的调整，增强了这些中心城市的人口资源集聚功能。 形成人口集聚化主要有三方面的原因：

1.新型城镇化战略提供了人口向城市集聚的客观条件

城镇化战略是苏南经济社会发展的五大主战略之一。近年来，苏南针对小城镇数量多、规模小、人口集聚强度不足的特点， 适时调整新型城镇化的总体思路，走集约型建设之路，提出“合理发展大城市，重点发展新型城镇，积极提高原有小城镇质量”的总体发展思路。新型城镇化战略提高了苏南城镇化质量，增强了中心城市和重点中心镇的发展能力， 从而为人口向城镇集聚提供了发展机遇。 如小城镇高度发达的无锡市，在本世纪初期将周边13 个小城镇并入中心城市，中心城市的经济总量首次超过小城镇。[3]从城市化发展的阶段性规律上看， 苏南正处于城镇化加速期，必然出现大量乡村人口涌进城镇。而作为区域中心城市的苏州、无锡和常州相对于农村城镇，对城镇化人口更有吸引力。 以无锡市为例，1978 年以来历年按三次产业划分的社会从业人员及构成情况显示， 第一产业的从业人员比例从1978 年的56.1%下降至2010 年的6%， 己经充分实现了非农化转移。

2.“三集中”战略增强了城镇的人口集聚功能

二十世纪九十年代后期以来， 苏南各市普遍制定并实施“三集中”战略，通过政策和规划积极引导企业向开发区和工业园区集中。 “三集中”战略的目的在于以政策力配合经济力来共同推动和引导城市化进程。农村工业的相对集中，改变了原有乡镇企业规模小、资源消耗高、不可持续的发展道路，顺应了乡镇工业转型发展的需求。 自然村向中心村和新型城镇的集中，改变了以往规模小、分散凌乱的自然村落状况，使被分割的农田可以集中经营，为实现现代农业的集约化发展提供了现实基础。 “三集中”战略促进了农村新型城镇化的健康发展。 苏南各地在实施“工业向园区集中”战略的过程中，发挥规划对工业布局调整的先导作用， 实施科学合理的产业布局规划，重点抓好中心城市和县（市）、区、镇域各个层次的经济开发区和工业园区规划建设， 为企业的空间集聚创造了良好的区域环境和空间载体。如有“三集中新桥模式”之称的江阴市新桥镇，自1999 年开始实施三集中战略， 有力地引导了镇域工业用地的集中， 目前全镇工业用地主要集中于镇区及其附近区域。[4]另外，苏南各地在县域经济空间发展态势上，专业化特色日益明显的区域板块也形成了人口集聚的一种空间特征。

3.失地农民问题加剧了人口向城镇的集聚

苏南高度的工业化带来了高度的城镇化， 兴建工业园区和城市开发区造成大量征用农田， 为外商提供良好的投资环境， 各个县级市也采取了征用土地的做法，造成当地大量农民失地。 以苏州为例，自二十世纪九十年代以来， 苏州市东园西区一体两翼的城区外展，昆山、张家港、常熟、吴江、太仓等县级市的国家级、省级开发区、保税区、沿江工业区等相继开发建成， 苏州的工业化带动城镇化进程前所未有地快速推进。从1999 年至2003 年的五年中，苏州（不含常熟）共依法征用农村集体土地19.3 万亩，按人均耕地0.8 亩测算，失地农民超24 万。[5]失地农民加剧了人口向城镇的集聚， 他们由分散居住变为在城区或城镇的社区集中居住，被纳入到城镇管理，实现了人口城镇化，传统的村落告以终结。但从传统农民到失地农民再向市民化转化的过程， 是一项复杂的社会系统工程， 不仅是失地农民社会身份和职业的一种非农化转变， 也不仅是失地农民居住空间地域的城镇化转移，更为重要的是一系列角色意识、思想观念、行为模式和生产生活方式的变迁，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程。 习惯于本土生活方式的村民开始适应社区生活， 与大量外来人口混居在同一社区。[6]现阶段，如何转型并与外来人口和谐相处是失地农民面临的新问题。

二、社会治理资源面临新的压力

当前， 苏南各种社会治理资源包括社会政治和组织资源迅速发展和壮大， 并呈现向城镇梯度迁移的趋势。“两新”组织也不断增加，在城乡呈现扩散性的分布格局。由于股权、资源、利益等方面存在交叉，垂直的执政资源很难实现横向的流动， 而横向的融合能力又不能撼动垂直的行政体制， 社会资源的占有方式日渐向个人和社会组织倾斜。 这使基层党建特别是农村党建的资源依托发生困难， 活动难以有效开展。[7]在新型城镇化进程迅速推进的大背景下，村域的大规模调整和外来人口的快速积聚膨胀，给新时期农村社会的治理带来了极大压力， 造成农村基层工作力量相对削弱。如苏州市经过几轮镇、村撤并，村域面积普遍扩大，农村人口特别是外来人口大幅度增加，一些规模大的镇人口30 万人以上，党员上万人，规模大的村人口过万，党员300 人以上，甚至出现了外来人口数量与本地人口的“倒挂”现象。从人口和经济规模来看， 一些大的村已接近二十世纪九十年代一个小乡镇的规模。 而从村级管理的现状来看，主要靠五、六个定编干部及少量的辅助工作人员，农村基层工作力量相对薄弱。[8]

这一现象直接影响到农村治理资源的有效配置。 当前存在的问题主要表现为三个方面[9]：一是治理主体的角色迷失。村委会作为村民自治组织，承担着村庄“政务”和“村务”方面越来越多的处理事宜。然而， 随着村民自治的深入和农村各阶层利益的进一步分化，村委会的角色反而被削弱了，特别是面对利益矛盾往往处于对立面， 直接影响到村庄治理的绩效。基层党组织同样面临困难，部分村级党组织对自身的角色定位不清晰，存在功能异化的危险。与此同时， 随着农村经济水平的迅速提高和阶层利益的进一步分化， 代表村民不同利益和参与要求的民间组织逐渐走向前台。 民间组织的兴起及其对村庄事务的积极参与，是村庄治理中一个无法回避的问题，也是一种应予利用和整合的重要资源。 二是资源配置过程科学化、规范性的缺失。在农村资源配置的实践过程中， 村民的利益表达和整合功能发挥明显不足， 缺乏进行自主地利益表达进而将利益要求整合成型，并形成决策输入的有效渠道。而治理主体的资源配置决策过程的科学化、规范化水平尚待改进，民主监督功能也亟待增强。在村民自治的实践中，作为经常性民主的一个重要内容， 民主监督还很难被有效落实。三是治理资源配置方向的过度功利化。即自觉为村民提供有效的、 高质量的公共服务和公共产品还不够，资源配置方向不合理是普遍存在的问题。集体经济富裕后，如何优化村庄的硬件、软件环境，为农民提供技能培训、 提高农民的综合素质等方面还需要下功夫。农村社会治理面临的压力，迫切要求执政党必须承担起整合社会扩散性政治和组织资源的重任，寻找新的工作载体和管理支撑点，使基层党建的整体效益得以最大化发挥。

三、基层党组织的转型发展与调整适应

1.转型并构建与城乡发展相适应的基层组织体系

城乡治理资源集聚态势新变化， 客观上要求各种生产要素以市场为导向在更广阔的空间合理流动，实现优化配置，以促进城乡经济的协调发展。 党的基层组织体系是党动员社会和整合社会的基本组织资源，是党的基石。 长期以来，我国基层党组织体系是在高度集中的经济体制和高度集权的政治体制下形成的， 如果继续沿用传统单位制的组织方式来开展党的活动将面临极大的困难， 这就需要研究如何通过新的社会载体来实现党员间、 党员与组织间的联系。基层党建如何适应新情况，从战略上构建具有较强社会整合力的网格化组织体系，破除固化、封闭的单位组织结构， 理顺体制外与体制内的党组织关系， 提高基层党组织在区域发展中的渗透力和调控力，是城乡基层党组织必须共同面对的新课题，也是影响扩大基层党建覆盖面效果的重要要素。 改革开放的最大成效，就是推进了经济体制改革，促进了经济发展，为基层党的建设夯实了物质基础；又经过政治体制改革，解决了权力过分集中问题，使基层党组织工作的透明度不断增强。 在权力由政府高度垄断走向社会分权的今天， 执政党只有将自己的组织体系根植于新的社会结构中， 才能实现执政方式的转变。

推进基层党组织创新、 转型并构建与城乡发展相适应的基层组织体系， 努力改变党组织行政化设置的单一性和自我运行的封闭性， 适应经济社会发展的多样性和开放性， 是近年来苏南基层党建改革与创新的重点。经过不断探索，基层组织模式已经呈现多样性特征，根据“属地、属业、属条、属资”等原则，创造了多种党建覆盖形式，不同领域的基层党组织与上级党委之间初步形成了授权、 互动与制约关系。横向上，实现区域化的组织网络建设；纵向上，向“两新”组织和社区、园区延伸党组织的覆盖面，致力于实现党员发展、党的基层组织建设、党组织战斗堡垒作用的发挥与经济社会发展相适应、 相协调的目标。

2.基层党建工作重心在社会结构层面上的战略性转移

以市场化为导向的经济体制改革和城镇化的逐步推进，给社会带来了全方位冲击。无论是城市还是农村，社区的蓬勃发展，是社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多元化，各类要素资源在城乡之间频繁流动、日趋紧密的必然产物。虽然目前社区仍带有很多“行政化”色彩[10]，但不能忽视的是，它将成为中国社会结构的主要形式，成为社会个体生活、主张权利的最主要空间。党的基层组织的战斗力取决于其与社会结构的内在契合程度，社会流动的集聚形态变化决定了党要有效整合社会并为长期执政赢得雄厚的社会基础， 基层党建工作就必须实现战略性转移， 即将自身生长和活动的主要空间从单位移向社区，以社区为主要空间，组织党员、发展党员、动员社会和整合社会[11]。

如何推动党建资源的优化配置， 使城乡党组织全方位对接和融合， 建立健全与城乡统筹发展相适应的组织体系已成为经济社会特定发展阶段的必然选择。这就要求党在继续加强单位党建的同时，必须重视基层党建工作的重心转移问题， 在社会结构的层面上要更加关注在农村和社区出现的大量“两新”组织的基层党建。 在农村要着力构建与“两新”组织发展相适应的新型农村治理结构。 针对农村合作经济组织快速发展带来的农村政治、经济结构新变化，探索建立基层党组织与村委会、 合作组织三位一体的新型治理结构，充分发挥其叠加效应，推动“党建”与“富民”互为一体、联动发展。[12]在“两新”组织中建立党组织，吸纳新党员，其目的在于克服新兴领域中基层党建的“边缘化”处境，不断地将党组织扩大到新生社会主体中去， 避免与转型后社会结构内在要求的长期错位。[13]基层党建的重心转移决非权宜之计。 社区党建和“两新”组织党建所承载的不仅是党的自我完善，更重要的是在新的经济社会结构中，党如何与其保持内在契合度， 保证党的基层组织富有生命力和战斗力，永葆党的执政合法性，并拥有强大的领导能力和执政能力， 这是事关党的事业兴衰成败的重大问题。

[1] 应志刚.苏州常住人口已达1046 万 古城区人口密度超过纽约[EB/OL].人民网苏南频道，http：//su.people.com.cn/GB/154687/154726/16039992.html.2011-10-27.

[2] 李晓.苏州人口发展趋势报告 第三产业从业人口涨至4 成[EB/OL].新浪网，http：//news.dichan.sina.com.cn/2011/06/25/338641.html.2011-6-25.

[3] 周放，周国洪.城市化下的新苏南[N].人民日报：华东新闻，2003-5-7（3）.

[4] 陈晓华.乡村转型与城乡空间整合研究——基于“苏南模式”到“新苏南模式”过程的分析[M].合肥：安徽人民出版社，2008：83.

[5] 陈俊.FDI 与失地农民问题：以苏州为例[J].中国发展，2007（1）：87.

[6] 李可.城镇化过程中失地农民市民化研究——以昆山J 村村民为例[J].市场与人口分析，2006（增刊）：144.

[7] 谢方意.从分隔到统筹：沿海发达地区基层党建格局的演变[J].理论探讨，2010（30）：104.

[8] 苏州基层党建30 年编委会编.苏州基层党建30 年[M].北京：党建读物出版社，2008：92.

[9] 李蓉蓉，张树峰.村庄治理资源的有效配置研究[J].当代世界与社会主义，2008（1）：99-100.

[10] 李朝阳，任亮.论党的基层组织建设重心转移与基层党建的创新[J].晋阳学刊，2006（1）：16.

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[12] 毕美家.提升基层党建水平[N].学习时报，2010-1-18（8）.

[13] 袁峰.扩大基层党建覆盖面应注重效果[N].学习时报，2011-10-3（15）.