民法视角下的集体土地所有权主体制度改革

2013-08-15蔡笑

中州大学学报 2013年5期

蔡笑

(浙江广播电视大学萧山学院，杭州 311201)

从2004年到2013年，中央共发布了十个有关“三农”的一号文件，足以看到“三农”问题在我国的重要性。而“三农”中备受关注的是农村土地所有权制度，2013年的一号文件更是把农村集体土地产权作为重点内容。①我国的《宪法》《民法通则》《土地管理法》《物权法》等都对于集体土地所有权作出了相关规定，但仍存在着弊端，其中最主要的是集体土地所有权主体存在着各种问题。所以，明确集体土地所有权主体，并对现有所有权主体制度进行改革，是完善和发展我国集体土地所有权制度的关键。

一、集体土地所有权主体制度面临的困境

只有明确所有权主体，我们才能真正实现“物有其主”，达到“物尽其用”的目的。改革开放以后，在“三级所有、队为基础”的农村土地所有体制基础上，我国多部法律都对于农村集体土地所有权主体作出了规定，形成了以下主体结构:第一，农村集体土地所有权主体为“农民集体”;第二，“农民集体”具体表现为乡(镇)农民集体、村农民集体、村内农民集体三级主体;第三，所有权的行使主体为乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或者村民小组。②虽然三级所有主体的规定具有一定的合理性，但随着我国农村经济的发展，以上主体形式已在实践中显现出其面临的困境。

(一)主体性质不明确

我国集体土地所有权主体被表述为“农民集体”。表面看来，集体土地所有权主体规定得似乎很明确，但依照民法理论，“农民集体”这一土地所有权主体不是独立的民事主体，其本身并不能作为独立人格享有土地所有权。③在我国，“集体”仅仅是一个与“全民所有制”的“全民”相对应的概念。现代民法理论无法对“集体”作出符合民事权利主体的解释。我国民事权利主体包括自然人、法人、其他组织以及特殊情况下的国家，并不包括“农民集体”这一主体，可见农村集体土地所有权中的“集体”不属于民法学科所包含的主体形式。所以，“农民集体”作为农村集体土地所有权主体，并不是严格意义上的法律概念，而且在将来的立法中，不应该也不可能把单纯的“集体”一词作为民事权利主体加以规定。

(二)主体的多级性

虽然三级所有权主体本身具有一定的合理性，但这种主体的多级性规定，却在一定程度上加深了农村集体土地范围交错、界限不清、权属不清的状况。这导致乡(镇)、村、村内三级农民集体主体之间的关系难以理顺，经常出现乡、村两级农民集体侵犯村内农民集体一级的所有权主体权益的情况。所以，虽然我国建立了三级所有权主体，但是由于立法的不科学，使我国的农村土地所有权制度没有达到维护农民利益和促进农业生产发展的目的。我们要保障农村集体土地所有权的稳定性，就要确定“谁”真正拥有土地。

(三)行使主体不健全

我国法律规定“乡(镇)农民集体”的行使主体为乡(镇)农村集体经济组织，“村农民集体”的行使主体为村集体经济组织或者村民委员会，“村内农民集体”的行使主体为村内集体经济组织或者村民小组。但是大多数农村的现实情况是，农村集体经济组织基本上已经解体或名存实亡。④实际所有权行使主体为乡(镇)政府、村民委员会、村民小组。乡(镇)政府、村民委员会、村民小组这些准公权主体作为“农民集体”这一私权主体的经营管理组织。乡村两级干部代表集体经济组织大肆挪用土地补偿费，中饱私囊的现象也时有发生，不利于农村集体土地所有权的实现。［1］所以，乡(镇)政府、村民委员会、村民小组都不是合格的所有权行使主体。

二、集体土地所有权主体改革的四种模式

针对目前集体土地所有权主体制度在实践中遇到的诸多问题，理论界从促进我国农业发展和保护农民利益出发，革命性地提出了改革目前我国集体土地所有权主体的众多新模式，归纳起来形成了以下四种模式:①国有化模式:取消集体土地所有权，实行农村土地国有化;②私有化模式:取消集体土地所有权，实行农村土地私有化;③复合所有模式:部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家和农民共同所有或国家、集体、农民共同所有;④改良化模式:保留集体土地所有权，对其进行改革与完善。虽然国有化、私有化以及复合所有三种模式都具有很大的优势，但是实践中这些理论都遇到了无法逾越的障碍，不具有实际操作性。而农村土地改良化方案是一种渐进式的方案，虽然它不能迅速消除集体土地所有权制度己有的弊端，却可以使符合我国生产力发展要求和国家全局利益的新型农村土地权利格局逐步地形成和巩固起来，并且最终为农村土地制度的根本性变革奠定基础、创造条件。［2］所以，用法人制度改良现有的农村集体土地所有权主体制度，既可以保留原有制度的优点，又可以结合实际对原有的不足进行完善，最终保持社会的稳定。改良化模式是集体土地所有权主体改革的最佳模式。

三、用法人制度构建集体土地所有权主体制度

(一)集体土地所有权主体统一界定为村农民集体

我国现行农村土地的相关法律都明确规定:集体土地所有权的主体为“农民集体”，并表现为乡(镇)农民集体、村农民集体和村内农民集体三级所有的格局。由于三级主体之间存在逻辑上的从属关系，导致实践中土地难以确定归属，造成所有权主体为争夺权利而发生冲突。为了解决上述矛盾，建议取消乡(镇)农民集体和村内农民集体二级土地所有权主体资格，形成村农民集体“一级所有”的农村土地所有权主体格局。因为我国农村政治、经济、文化基本上都设立在村一级，且村的规模也较适当，地域范围较为稳定。实践中，在地少人多、经济比较发达的东南沿海地区，有的省已作出规定，集体土地统一归村农民集体所有。［3］由此，村农民集体作为集体土地所有权的唯一主体，可以明确权属界限、减少土地纠纷，符合社会发展的实际需要。

(二)明确农民集体的法律性质

所有权的主体必须具备民事主体资格。虽然立法规定农民集体是集体土地所有权的真正主体，而且在上文中，我们已经将农村土地所有权主体统一界定在了村农民集体这一级，但是目前我国法律还未赋予“农民集体”现实的民事地位，村农民集体仍是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集体”。因为“农民集体”没有以民事法律主体的形式出现，它既不是自然人也不是法人，不是一种法律承认的民事法律主体形态。所以，对作为集体土地所有权主体的“农民集体”以民事主体理念予以构造，是避免公权力入侵集体土地所有权制度运行领域的主要途径。［4］要明确农民集体的法律地位，最为可行的方法是借鉴日本⑤和墨西哥⑥的农地法律制度，将村农民集体改造成法人。［5］法人是一套以人的集合或财产的融合为基础而形成的运行机制。它的这种构造真正维护了组织体依团体意志对于个人的超越，使其地位和责任不是成员个人地位和责任的简单叠加。［6］将“农民集体”法人化，“农民集体”作为法人享有集体土地所有权，这样就解决了现行农村土地所有权立法上缺少符合法律要求的主体的问题，使所有制和所有权之间协调统一起来。

具体而言，就是法律赋予一个村范围内的农民集体以法人资格，在法人内部全体农民集体按照集体意志，实际支配集体的所有财产，并设置一定的组织机构代表农民集体行使所有权。值得注意的是，村农民集体法人是以地域范围来划分它的成员和财产范围的，这也正是它与现行法律体系中其他种类的法人的区别。［7］我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，我们可以社会团体法人为基础来构建我国村农民集体法人。而作为一种特殊的法人，其特征有:第一，该法人不能适用破产，破产会导致土地作为财产进行分配，这样就可能会导致土地的私有化，我国现行法律禁止土地私有;第二，该法人的成员是该村范围内有农村户籍的全体现存农民，并享有成员权，成员权由成员通过法人机关平等行使;第三，该法人的财产是该村范围内的土地以及因集体经济积累起来的财产;第四，该法人必须进行登记注册，取得法人资格。至于该法人应该具备何种条件，建议在促进农业发展，保障集体成员的成员权的基础上，以特别法的形式进行详细规定。

(三)依公司法人组织机构形式建立农村土地所有权行使主体

“早在1988年试行的《村民委员会组织法》实施之后，农业合作化和人民公社时期的农村生产队(大队)和供销合作社等集体经济组织就开始在各地名存实亡”［8］。土地的经营管理基本上都由村民委员会行使。村民委员会是当前实践中村农民集体最主要的行使主体。村民委员会既是村民自治组织，又是具有政府职能的准行政主体，因为它除了发展本村的生产、经济、协调民间纠纷等职能以外，更多的是协助政府完成计划生育、税收、征兵等政府职责。［9］而作为农村土地所有权行使主体，必须彻底排除权力介入的可能性，应该是公正的中立者身份。因此，村民委员会的行政职能决定了其不适合继续作为农村土地所有权的行使主体，否则会导致其借职权损害农民集体的利益。所以，农民集体法人可以参照公司法人组织机构模式，进行组织管理，行使集体土地所有权。

1.设立村民(代表)大会为权力机关。农村集体所有权在实质上是一定范围内的全体农民集体直接享有的所有权，它是全体农民集体成员按照集体的共同意志，实际支配集体所有的财产。因此，农村集体所有权的行使，必须体现农民集体成员意志的共同利益，建议设立村民(代表)大会作为农村集体土地所有权行使的权力机构。在我国，村的规模有大有小、人口有多有少，所以在实际操作中不能搞一刀切。在规模小、人口少的村，可以成立村民大会，参加大会的人员由年满18周岁精神健全的全体村民组成。在规模大、人口多的村，可以成立村民代表大会，会议的组成人员由年满18周岁精神健全的全体村民按一定规则选举代表产生，代表的任期为3年，可以连选连任。村民(代表)大会主要行使以下权力:农村集体土地规划的制定和修改;农用地的发包及调整;农村集体建设用地使用权流转决议的通过及审批;参与土地征收补偿金方案的确定;制定和修改集体法人章程;选举产生或罢免土地管理委员会委员和村民监督委员会委员。

2.设立土地管理委员会为执行机关。村民(代表)大会是非常设性机构，仅是一种会议形式，并不进行直接的业务管理和具体的经营活动。所以，必须建立一个常设的稳定机构直接进行农村集体土地所有权的经营管理，执行村民(代表)大会的决议，并作为代表对外进行活动。因此，需要设立土地管理委员会来作为执行机构。土地管理委员会的成员由村民(代表)大会选举产生，包括委员会主任、副主任、委员5到9人组成。委员会成员的任期为3年，可以连选连任。土地管理委员会主任是村农民集体法人的法定代表人。土地管理委员会负责村民(代表)大会决议的执行以及日常土地事务的管理，对于重大事务土地管理委员会须向村民(代表)大会报告，由村民(代表)大会召开临时会议进行决议。

3.设立村民监督委员会为监督机关。由于现行土地法律未对土地的经营管理者的权限予以规范和限制，其结果导致经营管理者权力过分强大，侵害所有者利益的事情时有发生，事实上使农民集体失去了对土地的自决权。［10］权力的行使缺乏必要监督时，合法权益就容易受到侵犯。所以，村农民集体必须配备独立的监督机构行使村民对土地管理委员会的经营管理、财务事项等的监督权。村民监督委员会的成员由村民(代表)大会选举产生，其成员人数为3至7人，成员任期3年，可以连选连任。村民监督委员会和土地管理委员会的成员不得互相兼任。村民监督委员会主要行使以下职能:检查集体法人的资产财务;监督土地管理委员会的执行情况;列席土地管理委员会会议;在土地管理委员会的行为损害集体利益或集体成员利益时，有权要求其纠正并赔偿损失，必要时可向法院提出诉讼。［11］

任何制度都不可能没有缺陷，我们的法律往往要在两难之中权衡利弊再做出选择。土地制度的改革完善其本身就是一个动态的过程，是一项艰巨的事业，涉及的问题非常庞杂，所以，我国农村土地所有权主体的改革和完善，必须从我国立法现状出发，充分考虑政治、历史、经济的因素，要在过程中不断地修正才能达到完善。

注释:

①2013年中央一号文件提出，改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。

②参见我国《宪法》第10条、《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条、《农村土地承包法》第12条、《物权法》第59条的相关规定。

③法律关系主体作为法律关系的参加者，必须具有外在的独立性，能以自己的名义享有权利和承担义务，具有一定的意志自由。这种意志自由在法律上的表现就是权利能力和行为能力。反之，依附于其他主体，没有外在独立性，则不能成为法律关系的主体。

④农村集体经济组织的退位现象始于20世纪80年代，农村集体经济组织统一管理农村社会事务的职能，让位于村民委员会，其作为农村集体所有权行使主体的角色虽然没有发生概念上的变化，但是其权利能力和行为能力却几乎丧失殆尽。

⑤日本土地立法十分健全，法律种类之多位居世界之最。其土地产权主体主要有国家、公共团体、个人或法人三种。而其中的农村土地多为个人或法人所有。

⑥墨西哥《宪法》第27条和《农地法》第9条规定了村社土地所有权制度。法条规定，村社可以是土地所有者，具有法人资格。村社有村民代表大会、村委会、监事会等自治机关，由村委会或村长经营管理财产并代表村社。

［1］Jim Yardley.A Chinese History of Dispossession and Exploitation［N］.New York Times，Dec.8，2004.

［2］王卫国.中国土地权利研究［M］.北京:中国政法大学出版社，1997:113.

［3］施建刚，蔡顺明，魏铭材.论农村集体土地所有权主体之选择［J］.农村经济，2012(9):26.

［4］高飞.论集体土地所有权主体制度的缺失根源及解决路径［J］.云南大学学报:法学版，2010(4):8-9.