安砂镇林权换证工作探讨

谢亿安

（福建省永安市安砂镇林业工作站，福建 永安 366000）

1 引言

林权证是森林、林木、林地所有权、使用权的唯一的法律凭证。搞好林地林权登记换发证工作，对于巩固林权证的法律地位，维护林权证的严肃性和权威性；维护森林、林木、林地所有者或者使用者的合法权益，调动广大林农和社会各界造林护林的积极性都具有重要意义。林权换证有利于明晰森林、林木、林地产权，规范森林资产的依法流转；有利于维护农村稳定，促进农村经济建设持续发展，加快全面建设小康社会的进程。对此许多专家学者做了大量的研究工作[1－7]。安砂镇政府高度重视，加强领导，精心组织部署，保质保量全面完成林地林权登记换发证的工作任务。笔者自参加林权换发证工作以来，参加了最基层的林权换发证宣传、外业调查核实、内业资料审查、存档及发证各项工作。现就安砂镇林权换发证工作的有关问题进行探讨。

2 基本情况

安砂镇位于永安市西北部，距市区43km，东与永安市曹远镇相邻，南与永安市曹远镇、洪田镇接壤，西与永安市罗坊乡、清流县交界，北至清流县、明溪县、永安市大湖镇乡。辖区国土面积294.9km2，有19个村民委员会、86个自然村、123个村民小组、3553户、13752人，全镇有林地面积346665亩，其中国家重点公益林99566亩，商品林247099亩，森林覆盖率达89.7%。

3 林权制度改革工作的主要做法

3.1 试点

2004年上半年，镇林改组工作人员在安砂镇安砂村委会开展深化集体林权制度改革试点工作，完成集体林股权到户面积16440亩，完成确权换证16440亩，通过“明晰产权、放活经营”措施的落实，初步实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，起到了示范作用。

2004年10月全市召开深化集体林权制度改革工作动员大会后，镇政府及时成立深化集体林权制度改革工作领导机构，吃透林改政策，合理编制工作流程，并于2004年11月召开全镇深化集体林权制度改革工作动员会。11月底19个村民委员会分别成立林改领导机构，并开始了扎实的改革行动。举全镇各级之力，克服了林改资金、技术力量不足和历史遗留问题多的困难，统一思想、周密部署、狠抓落实，成立以镇党委书记为组长的乡督导组，以镇宣传统战委员（分管林业）领导为林改办主任、林业站全员参与，形成了党政一把手抓林改负总责，分管领导具体抓，层层签订责任状强化责任人的职责，切实加强领导，组建了一支素质过硬、纪律严明、管理有序、运转高效的林改工作队伍，抽调人员时，在全镇各机关站所包村干部中做到“硬抽人、抽硬人、强抽人、抽强人”的措施，力求把素质好、业务能力强、作风扎实的年富力强的机关干部派驻到第一线。同时建立严格的管理制度、请销假审批制度，配合好全镇下派的林改工作队和村委会两委班子，指导好、引导好、把握好、开展好各村民小组深化集体林权制度改革的各项工作，并坚持按上级提出的“时间服从于质量”的要求。严把质量关，镇党委政府要求各村委会林改工作“不看过程，只看结果”的通牒令，加强领导、督导、指导，确保此项工作有序、稳步、高效的顺利开展。

3.2 宣传到位

通过各级开展的林改政策宣传业务培训，加大全镇林改宣传力度，通过召开群众会、户主会、党员会和各村民小组骨干分子及有威望的老干部等各界人士参与的林改动员会。利用广播宣传、简报发行、标语书写、致林农的公开信、入户走访、出黑板报等多种形式宣传整个林改的目的、意义、范围、内容、把握的基本原则。在林改期间，全镇共下发林改政策解答宣传资料6000余份，书写标语380条，出黑榜报20期，发放林改宣传磁带19盘。在宣传发动上，做到了加大力度，推进深度和广度，不留死角，使林改工作走入农家，家喻户晓，形成全镇上下人人知林改、议林改，积极参与林改的良好氛围。

3.3 措施到位

根据市里的林改要求及相关的政策解答，在市督导组的精心指导、督导下，结合该镇乡情、村情、林情的实际，因地制宜，不搞一刀切，做到了改革的程序、方法、内容、结果四公开，并引导群众走一村一策、一组一策、一山一策，做到主体改革措施明确、政策明确、范围、内容明确、奖惩措施明确，目标、责任、时间明确。

3.4 责任落实

建立了以镇党委书记为主要负责人联系挂钩改革的工作制度，党政班子成员挂钩联系指导工作制度，分别与各村委会总支书记、各林改领导组成员签订责任状，形成了三级书记抓林改责任制度，并与村委会两委班子换届及提拔任用直接挂钩。

3.5 依靠群众

改革方案的制定，重大事项的决策，都由村民多次讨论并经村民会议或村民代表会议2／3以上通过后才能实施，尊重了民意，合乎了民情，体现了民主，实现了平稳改革，取得了成效，为该镇林业又好又快发展奠定了基础。这项改革，既符合上级的要求，又符合林业大镇的实际，是一项务实之举、惠民之举，合乎民意，深得民心，实现绿色经济强乡的目标，就必须把良好的生态环境基础打牢。改革就是一个很好的切入点，是农村改革的延伸，是林业生产关系的一次重大突破和重大调整，是发展林业、繁荣林区、富裕林农的必然选择，是构建该镇林农增收长效机制的有效途径，是破解当前制约林业发展的难题，是实现林业又好又快发展的迫切需要。镇党委紧紧围绕改革的目标和任务，抓住改革的关键和重点，研究相应的对策和措施，加大工作力度，加快工作进度，坚定不移地把改革推向前进。

4 改革措施分析

4.1 摸清林业体制改革基数，制定可行方案

该镇以1982年林权证为主要依据进行摸底调查，由于当时工作粗放，底数不清，导致目前资料查找难的情况，通过广泛发动群众查找自家的两山依据及组织出面到县档案局查找，并完成公示，摸清了全镇改革面积及人口数目。各村民委员会积极组织引导各村民小组召开村民组长会、党员会、群众会、户主会，制定本村组切实可行的林改方案，并经2／3以上的村民代表及群众同意，逐级上报审批，根据批准的方案进行分类指导。并认真根据《森林法》、《村民委员会组织法》制定村规民约及管理方案和分配方案。又如有的村委会由于1982、1983年两山到户时工作粗放，工作不到位、不具体，导致四至不明确，底子不清，自留山、责任山存在着有山无证、有证无山、证证重叠等历史问题，加之近20多年来的管理体制责、权、利不明，尤其是处置权和收益权问题没有得到根本解决，林农管护积极性不高，集体林区造林难、护林难、防火难、科技兴林难，人地矛盾突出，农林矛盾锐化，干群关系处理难等一系列困扰林业发展的难题仍然突出，严重制约着该镇林业又好又快地发展。该镇是一个地地道道的山区乡，又是一个农业大镇，也是一个林业大镇，90%以上人口生活的农村，87.9%的为林业用地，森林、林地是农业农村农民重要的生产资料。实现以产权制度改革为核心的集体林权制度改革，重塑林农经营主体地位，激活机制、盘活资源。在制定方案时，重点把握两个原则：一是确保农民得实惠，二是确保生态受保护。农民得实惠是推进集体林权制度改革的根本出发点和落脚点，林业直接关系到全镇人民群众的切身利益，是维持生存生计的根本和增收致富的重要门路。通过这次林改，实现还山于民，使全镇广大林农真正成为集体山林的主人，让林农敢于投入、舍得投入，敢于造林，大胆护林，依靠政策最终使群众真正得到林业资源给予的实惠，使之成为德政之举的民心工程。确保生态受保护。镇党委政府加强领导，认识到位，坚守一条底线，推进改革，决不牺牲生态环境，更不能以破坏生态环境为代价，把管护森林资源与农民自身利益直接挂钩，变部门管林业为全民保生存，变少数人管理为全民护林。深知如果考虑不周，把握不好、防范不力，在改革中也可能造成一些不利影响。教育全镇广大林农必须引起高度重视，引以为戒。另外我镇在制定科学的改革方案时，认真组织力量，开展调查研究，摸清集体山林的基本现状和经营管理状况，了解群众对改革的想法和意愿，依靠群众确定林改的区域和界限，认真区划各类林地、两类林及其林种起源，依据全镇的乡情民意和村情林情，本着最大力度保护森林生态，最大限度保护林农利益的原则，把集体利益与林农利益、尊重历史与现实发展、统一部署与分类指导、群众意愿与规范操作、加强管理与放活经营很好地兼顾起来，合理科学地制定林改实施方案。

4.2 认真调处各类林权纠纷

充分发挥矛盾调处中心的职能作用是抓好林改工作的必要条件。在林改期间，有的村委会，林地界限不清，林木权属不明，林权纠纷不断的问题十分突出，矛盾十分尖锐，如不能及时有效地得到调处和化解，将势必影响改革的进程，农村的稳定乃至社会的和谐。处理好林权纠纷是这次林改中不能回避和必须迈过的一道坎。针对这一情况，镇林改办及时制定矛盾纠纷分级调处责任制度，实行分级负责、属地管理的原则，并把要求下发到各村委会，随着改革工作的不断深入，各村委会诸多历史遗留问题和各种矛盾纠纷大量显现出来。镇党委充分发挥矛盾调处中心的作用，本着“分级负责、属地管理”的原则，按照尊重历史、尊重事实、依法依规的要求，在镇党委政府的领导下，充分发挥人民调解、民间组织和老党员老干部和村组干部的作用，广泛听取各方意见，深入细致地做好调处工作，做到户与户纠纷不出组，组与组纠纷不出村，村与村纠纷不出乡，对历史遗留问题认真查找历史凭证，认真踏勘争议林地，认真咨询历史证人，认真分析纠纷原因，认真听取不同意见，依照相关政策和法律法规妥善处理，做到各方满意，不留后患。全镇发生矛盾纠纷11起，纠纷面积890亩，使这些问题和矛盾基本上都得到妥善解决。

4.3 严格规范操作，保证林改健康有序开展

镇党委政府在2003年12月林改动员会上，邓庆润镇长从改革的指导思想、总体目标、基本原则到改革的主体范围、主要内容、政策措施、方法步骤和组织领导等，都全面而系统地提出了明确要求，镇党委政府在12月全镇林改动员会上，镇党委书记要求各村委会务必在林改工作的每一个步骤、每一个环节和每一个操作中，要原原本本贯彻、认认真真执行，规规范范操作，切实做到改革不走过场，符合农民意愿，生态受到保护，经得起历史的检验。一要注意保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，对改革方案及重大事项必须经过村民民主决策后实施，做到程序、方法、内容、结果“四公开”。二要吸取“三定”时工作不到位、管理粗放的教训，内外业人员要高度负责，做到相关资料完整，做到记载的地块、地类、面积和四至界线“四统一”。三要认真细致做好确权发证工作，做到实际面积、承包合同、林权证面积和承包经营登记薄“四相符”，承包面积、承包位置、承包经营权和林木林地标注“五到户”，让农民吃下“定心丸”。

全镇林业用地面积388978亩，其中：国家重点公益林99566亩，商品林289412亩，应确权面积388978亩，已确权面积388978亩，确权户数2650户，确权宗地数1966余宗，确权率达100%，均山到户面积103108亩，集体商品林均山到户面积103108亩。申请核发林权证户数2720户，面积368338余亩，宗地1966余宗，核发林权证756本，制证、发证工作于2004年5月30日全面结束。

4.4 加强档案痕迹管理，确保档案资料的完整性

我镇党委从林改动员会开始，一直把档案管理作为一项重点工作来抓，要求镇林改办及19个村民委员会指定专人负责有关林改资料的收集整理工作。并集中档案管理员再次进行自查、整改、归档，将该档案变为历史资料依据永久保存。为镇林业改革的档案管理工作奠定了坚实的基础，

5 取经验分析

5.1 加强领导，组织保障是前提

为全面推进深化集体林权制度改革工作，成立了由书记任组长、镇宣传统战委员（分管林业领导）为林改办主任的领导机构，做到六到位（即：组织保障到位、人员到位、经费到位、责任到位、业务培训到位、宣传发动到位）确保林改工作顺利开展。

5.2 领导重视，认识到位是关键

镇党委政府高度重视，将林改工作放到站略的高度，摆在议事日程，保持思想上、行动上的高度一致，创新工作机制，激励奖惩机制，做到身体力行，亲自督导指导林改，为林改工作的成功提供有力的保障。

5.3 依靠群众，机制创新是基础

群众是改革的主体，同时也是改革的最大受益者。镇党委在林改中，依靠群众、走群众路线，按农村《土地承包法》、《村民委员会组织法》和《森林法》的规定，由村民自主决定林改方案，从而使林改工作得以顺利进行。

5.4 试点先行，调查摸底是根本

林改工作在2个村委会中进行调查摸底，根据各村委会的村情、组情、林情，各村委会采取先行试点、先易后难、全面铺开的方式进行。确保了林权换发证的顺利进行。

5.5 保证质量，规范操作是核心

质量是林改的生命。在林改工作中，严格坚持时间服从质量，进度服从质量，为确保林改工作质量，结合各乡实际，认真组织开展“回头看”工作，对照业务技术操作规程及相关的规定进行自检自查，做到时间、进度和质量的协调统一。

5.6 严格程序，依法办事是前提

这次改革的主要依据是《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》和《森林法》等相关法律法规政策，各村委会及工作队员严格按程序依法办事，确保了林权改革，依法依规健康稳步推进。

5.7 强化服务，明确责任是核心

这次林权改革换证是为全乡人民谋利的一件大事，区镇工作队员认真按照“三个代表”的重要思想来严格要求自己，用科学的发展观来统领整个林改工作，强化服务意识，增强组织观念，明确责任，树立全心全意为人民服务的宗旨意识，全身心投入林改工作之中。

5.8 公平、公正、公开是保障

镇林改办、村委会及其工作人员，严格按照公开、公正、公平的原则开展林业工作，坚持“三公开、四公示、六签名”的原则，充分尊重民意，顺民心，妥善处理林改中出现的各种纠纷和问题，确保林改工作的顺利推进。

6 存在的问题及建议

6.1 存在的问题

全镇的林改工作在取得较好成绩的同时，也清醒地看到林改中存在着不容忽视的问题。一是部分领导认识还不够到位，存在着事不关己高高挂起，缺乏顾全大局意识，有的村委会干部对改革的重要性、必要性认识不够，缺乏改革的主动性、积极性。存在着“三怕”思想，怕乱、怕花时间、怕花钱，存在着畏难情绪和等、靠、要思想。二是一些村委会保障措施不力，组织机构不健全，林改工作经费不足及挪用仅有的经费用于其他支出，严重影响了林改的进度和质量。对林改工作出现的新情况、新问题研究不够、思路不清晰、办法不多。由于19个村委会改革工作发展不平衡，有的均山到户工作难以开展，确权到户率达不到要求。三是有的群众对林改的认识不足、不到位，参与林改的积极性不高，只注重耕田耕地，不注重耕山管理，眼前利益与长远利益的关系没有理顺，缺乏长远意识。

6.2 几点建议

一是在林改确权换证后，各级党委政府必须坚持维护政策的稳定性和连续性，因地制宜地制定配套改革措施及方案，出台相关的惠民优惠政策，巩固主体改革成果。二是党政一把手抓林业、抓生存，注重生态环境建设，改善山区农民的生存环境，关注林业发展，关注林农经济增收、生产发展，正确处理好眼前利益与长远利益相结合的关系，做到既要“绿水清山”，又要“金山银山”的理念与思路思路。在山区，不抓生态建设就会迷失方向，不抓产业发展就会丧失活力，继续坚持“保护优先，开发有序”的原则，严格按照“生态建设产业化，产业发展生态化”的发展思路，立足当地资源，壮大山区经济。三是积极探索，加强和改进森林资源保护和管理方式，建立有利于林业可持续发展的保障体系。四是继续加强林业法律法规宣传教育，健全森林资源保护的各项规章制度，尤其是要抓好村规民约的制定，提高村民的自律意识和自我管理水平。五是要引导农民自发成立民间护林组织，完善森林灾害应急反应机制和群防群治服务网络。六是妥善处理集体公益建设与森林林地使用审批管理保护的关系。七是加强基层林业站基础设施建设及森林资源保护管理制度，确保资金投入。

7 结语

林改工作得以顺利开展到圆满结束，首先是领导重视、思想统一、认识到位、机构健全、措施有力；其次因地制宜，方法得当，宣传到位，群众参与，上下配合，通过林改基本实现了山有其主、主有其权、权有其责、责有其利，还山于民、还权于民、还利于民。进一步推进社会主义新农村建设，生态、经济、社会进一步得到协调发展，干群关系得到进一步改善，林区社会治安稳定，农业、农村、农民“三农”工作更进一步的和谐发展，全镇群众爱林、造林、护林的积极性进一步提高，社会主义民主法制建设意识进一步增强。通过林改，林农守好自己的山，看好自己的林的责任得到进一步落实，林农发现自己的林地被开垦，林木被砍伐及时向林业部门举报，林业站加大巡山巡查力度，做到林改与保护资源两不误。有效维护林区社会治安秩序，有力地促进了全镇林业的健康持续发展。

[1]胡士斌.从集体林改革看基层政府[J].科技信息，2009（18）：319～320.

[2]魏香君，吴宝军，卢秉文，等.凤城市林权证登记发证工作经验介绍[J].内蒙古林业调查设计，2011，34（3）：110～112.

[3]刘可欣，邰永志.关于林权证管理的一些思路[J].农村实用科技信息，2010（8）：57.

[4]李 庆.关于林权证维权的调查及建议[J].林业经济，2006（8）：28～29.

[5]杜 江，苑春玲，姚永春.集体林权制度改革中林权证发放工作流程探讨[J].现代农业科技，2009（3）：256～258.

[6]孙秀梅，肖国林，朱 熊，等.江苏泰兴市林权登记发证工作的几点经验[J].绿色中国，2005（6）：63.

[7]巩双印.如何更好地深化林改工作[J].中国农业信息，2013（3）：157.