国民党时期的县级管理整编

倪正嘉

（郑州大学公共管理学院 河南 郑州 450001）

一、国民党时期县级管理模式

国民党在大陆执政期间，建立了“党国”体制，党国体制在广州国民政府时期进行最初的尝试，并全面成熟于南京国民政府时期。在意识形态上，党国体制提出“党在国上”，在政治管理模式上，采用“党政双轨制”管理模式，表现为党务组织系统和行政组织系统双轨并进，具体表现为中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部，分别和省、县、区、乡等行政系统相对应。设置的是“中央党部——省党部——县党部——区党部——区分部——小组——党员”这样一个组织构架。在训政时期，中央一级采取的是“以政治党”的原则，“党政分治制衡体制”应用于地方一级。在这里，对县党部的定位主要是直接监督领导党的基层党组织，它在国民党的地方组织构架中占据着十分重要的地位。县代表大会和县执行委员会是县党部的权力机关[1]。

国民党之所以在县一级设计这种县党部与县政府双规并进，党政分开的体制，是有着一些原因的：首先，在初期，国民党只是在形式上对中国进行了统一，在实际上，一些省县还是处在地方实力派的控制之下，国民党很难在这些地方建立党组织，还要对这些地方实力派默许甚至是低头。在这种情形之下，县一级的党部还不可能像中央党部一样对同级政府进行控制和领导，只能做一些琐碎的工作，如对民众进行宣传、训练和教育等等。其次，国民党的领导者们对地方党部的地位是官府与民众之间的中介，国民党中央对于“以党治国”的认识是国民党以整个党监督指导整个政府，而不是以各级党部监督指导它们的同级政府。

二、国民党对县级管理的要求

国民党的党政关系在国民党一党治国体制中地位十分重要，它影响着整个南京国民政府的政治体制。最早对国民党地方党政关系进行说明的是蒋介石，他提到：“至于党与政府的关系应当是很密切的，党部一方面要领导民众，一方面要辅导政府，另一方面又要监督政府去接近民众，还要领导民众去监督政府；这样方能使我们党的政纲政策，件件都能实行[2]。”

关于国民党地方党政的关系，一直是被学者们关注较多的问题。国民党中央明确规定：“各级党部对于其同级政府之用人、行政、司法及其他举措，有认为不和时，应报告上级党部，由上级党部咨请其上级政府处理；各级政府对于同级党部的举措认为不满意时，应报告上级政府咨请其上级党部处理[3]。”也就是说县党部没有权利干涉同级政府。如果党政之间互相有意见和冲突，应报告各自的上级机关处理。同时认为，“党部与政府系统各别，行使此项职权，自有其分际”由此可知各级政府的施政方针无须经党部核准[4]。

当时的河南省党部特派委员李宗黄在开会时讲到：“我们就理论说，要拿一样东西来比喻，比喻兄弟姊妹，弟兄姊妹虽有长幼之不同，同是父母所生的，党部有如兄姊，政府有如弟妹，只有辅导之责，而无命令之权。……党要秉承中央的意旨，体察实际情形，用全副精神，将全省党务建立起来；苟有余力，则善意帮助军政，凡事不多动公文，凡事少说理论。……约束党部党员，尽力于本身职务，密切与党政合作，万一有不幸事件发生，只许呈诉，不许冲突，如此大公无私，至诚至敬，我想和军政方面，当然只有和谐，而无争执的[5]。”

三、国民党县级管理的实际情况

在实际运行过程中，县党部和县政府的关系远远没有达到国民党中央的期望。地方一级的党政联系渠道，在初期是依托于政分会进行的。后来，各地政分会逐渐撤销，缺少了这个联系渠道的党政双方逐渐成为了两个相互平行相互独立的机构。关于大革命时期的县级党政关系，由于没有统一的规定，因此各地情况是不一致的。在这一时期，县级党政关系大体上呈现为三种模式：1.以党督政；2.党政制衡；3.以政治党。在多数情况下，表现为党部权利大于政府。

不管是初期的党大于政，还是后来的政凌驾于党，造成地方党政关系存在多种问题的主要原因，是国民党政治体制中存在的固有矛盾。党务系统和行政系统彼此独立，互不统属，并行发展，党政分离。在形式上，党政平等制衡，分工明确，互相监督，但是这只是理想状态下的政治体制，这种政治体制使得党政之间政治职责界定十分模糊。在实际上，出于对政治权利等诸多因素的争夺，县级党政双方一致处于对立和斗争之中。

国民党推行的这种党政分开的地方党治体制，其初衷是使政治体制更加民主。但是在实际上，这种党政分开的地方党治体制，是不利于国民党的党治权威和党治基础的。导致地方党政冲突的原因是多方面的，而它的根源主要是在于体制上。当国民党政治体制由单轨制转变为党政双轨制时，就决定了党部和政府之间不可调和的矛盾。这种体制必然导致机构臃肿，行政效率低下，人员冗杂和争权夺利等众多问题。

在县党政关系中，最突出的表现就是县党部和县政府的工作职权范围有时难以区分，经常会发生职权争执，这极大的影响了党政部门的办事效率。地方党政关系不断变得越来越紧张，县党部和县政府很少会通过相互合作去做一件事。虚化的党权使得县级党政双方相互指责，冲突不断，甚至动武，这导致了国民党的基层政权很不稳定。

四、国民党对县级管理的协调

随着问题的不断出现，国民党中央也认识到地方党政之间的矛盾。为了缓解党政之间的矛盾冲突，缓解双方的关系，明确双方的定位，国民党颁布了许多训令，法规：“是故党部决不可自跻于政府相等之机关，而当努力为人民有组织有能力之一种中心团体；不可自趋于与政府对立之地位，而当努力以国民之资格推进社会，协助政府，以求实行吾党主义、政纲、政策”[6]。由此可以看出，国民党中央要求党政分开，党政和谐共处的同时，把地方政府放在比较重要的位置。要求党部对政府的工作进行协助。

开代表大会时，有些县还会因为党政隔阂而使得会议冲突不断，因此国民党中央组织部指示各党部平时应特别注意两点：“（一）应随时考察属于党部方面：（1）县党部本身是否健全。（2）能否运用政府权利，及党团开展一般组训工作。（3）县党政关系是否合于融党于政的形态。属于政府方面：（1）县长及县政府秘书科长，是否为本党党员。（2）县政府是否遵守本党政纲政策，推行政令。(3)县长如系党员，是否经常出席党部之秘密会议小组会议或党团会议。前列各点，如上级能经常注意调查指导考核调整，使双方通力合作，及至召开县代表大会举行改选，必无所谓前者问题发生。(二)防止县党部因改选而发生排挤纠纷，必须先认定该县党部各级机构是否健全，其对各级干部及党员平时工作是否勤加指导考核，及其是否一切均为工作而努力，绝不为个人打算，有此公忠精神，始足够提高干部人选标准，及至改选，亦必无所称后者问题发生”[7]。

另外，在1927年7月，中执会准中央政治会议通过的、由陈果夫提议的《县党部与县政府之关系条例》，也较为具体的描述了如何协调党政关系：首先，县党部对县政府有监督的权利和建议的责任，但是，不能强制要求县政府执行自己的命令；县政府要维护县党部，不能干涉党务的进行。第二：如果县党部对县政府的措施不满，可以提交省党部，由省党部转交省政府进行处理。如果县政府对县党部有不满意时，也应该将情况反馈给省政府，由省政府转交省党部进行处理，县党部与县政府双方都不得直接采取行动。第三：县里民众团体的组织，应该由县党部进行指导，县政府不能对其进行干涉，当新的团体组织成立后，由县党部交给县政府立案。第四：如果县里的民众团体发生矛盾与纠纷，县党部和县政府都有责任进行调解。这样具体的描述，说明国民党已经深刻认识到了县党部与县政府之间所存在的种种问题。转交部中央组织部指示各省察涉同级政府。

1939年，国民党通过了《县各级党政关系调整办法》，其内容规定了：在县政会议中必须有县党部出席，同时，县党部书记长每周都应该召集一次秘密会议，县党部书记、县党部委员、县长和县政府中属于国民党员的人都应该参加会议。但是在实际运行中，以福建省一县党部为例，“大部分出席县政会议的书记长只是旁听，在会上很少有作报告的[8]。”“地方党部之权利日削，地方政府之气焰日高”[9]。同样也可以看出县党部的地位是低于县政府的，二者不是平等的地位，县党部类似于县政府的附属机构。在一些县里，县党部不能做到监督政府和军队，还要根据政府和军队的需要去做宣传。在县政府违抗民意的时候，党部还要出来替它们在民众前辩护，在民众受到县政府压迫而向县党部申诉的时候，县党部则会告诉民众这不属于县党部的所管。

五、国民党县党政关系所导致的后果

虽然国民党后来采取了一系列的调节地方党政关系的措施，但是县党部的地位依然无法提高。因为县政府可以凭借手中的行政人事权、财政经济权和军事警察权来控制县党部，特别是对县党部的经费进行控制。经济基础决定上层建筑，这样一来，地方党部便无可作为。

在地方党政关系上，县党部相对于县政府显得十分软弱无力。

在当时动荡不安的社会环境下，拥有一个强有力的政党去充分发挥其职能是很有必要的，但是地方层级的国民党显然无法制约影响到相应的各级政府的运作，导致国民党在促进政治革新，维护社会稳定，保障人民利益方面无法发挥其作用，也导致了国民党统治基础的薄弱和政权的不稳定。地方党部的实际作用和国民党中央最初的设想相差太远，不仅没有起到巩固和维护统治的作用，反而给民众留下了恶劣的印象，影响到国民党在民众中的威信和形象。地方党政冲突一直困扰国民党党治的两大顽疾之一，直到抗战时期，蒋介石提到此事仍然悲哀的叹息道：“这是本党十几年来无事可成的一个最大的原因！”。

[1]南京国民政府时期刑事审判机理研究——以淮阴地区刑事审判实践为主要样本的分析[D].张书浩.南京师范大学，2010.

[2]张其昀.先总统蒋公全集：第一册[M].台北：中国文化大学出版社，1984.

[3]刘会军，等.论训政时期南京政府地方党政关系[J].北方论丛，2011.

[4]申报年鉴.1933年.申报年鉴社.党务类第11页.

[5]李宗黄先生演讲录.民国河南省党部，许昌档案馆.

[6]田湘波中国国民党党政体制剖析1927~1937[D].湖南师范大学，2004.

[7]廖利明.国民党福建省各级党部研究1937—1945[D].福建师范大学，2010.

[8]县政会议记录（1941）.福建档案馆档案.

[9]市党部监督市政府办法.上海：民国日报，1930年3月5日.