推动首都发展方式转变

文/本刊报道组

随着城市化进程加快和人口的快速增长，北京作为一个拥有2000多万常住人口的特大型城市，其经济发展受到资源制约日趋明显，生态环境尤其是大气污染问题日益突出，交通拥堵持续得不到缓解，城乡基础设施、公共服务设施还不能满足公众需求，防灾减灾能力明显不足，在城市发展的理念、政策、体制机制、方式方法等方面还存在许多深层次问题亟待研究破解。

今年以来，北京市政协围绕首都城市发展中的若干问题，组织8个专门委员会成立11个课题组，联合各民主党派市委、市有关人民团体和社会科研机构，广泛发动各界委员和专家学者进行了深入的调查研究。

开展城市总体规划修编

破解首都城市发展的难题和矛盾，根本在于树立可持续发展理念，以开展城市总体规划修编，牵动首都城市发展方式转变。

调研报告指出，应尽快开展城市总体规划修编。认真总结《北京城市总体规划（2004年—2020年）》实施以来的成绩和问题，及时对总体规划进行修编，保持规划对全市经济社会发展和城乡建设的战略指导和宏观调控作用。以能源资源禀赋和生态环境承载能力作为城市发展的刚性约束，坚持“量水发展”，确定合理的人口规模调控目标及空间分布，为城市基础设施和公共服务设施建设提供科学依据；适当扩大城市建设用地规模，合法合理利用集体建设用地，提高土地集约化利用水平；完善多中心的城市空间格局，强化区县功能定位及其实现机制，促进各功能区合理有序发展。

同时，加快推动首都城市发展方式转变。牢固树立可持续发展的理念，坚决改变以往过于注重规模和速度的发展思路，彻底摈弃“摊大饼”式的发展方式，推动城市由“单中心聚集”向多中心发展转变，形成中心城——新城——小城镇——新型农村社区梯次层级，从整体上提高城市发展效益和质量。加强专项规划的统合协调，引入“两代表一委员”参与修编过程，努力实现经济社会发展与城市功能定位相协调、与人口资源环境承载能力相适应，推动首都全面协调可持续发展。

充分发掘历史文化名城内涵

目前，北京市经济社会发展进入新的阶段，经济实力大大增强，急需在继续加强文物保护的基础上，进一步深入充分地发掘文物内涵，彰显首都的文化特色和文化魅力，提升文物的历史文化影响力，进而提升首都北京的文化软实力。

首先，应持续加大对本地区世界文化遗产和古都风貌的保护力度。高度重视辖区范围世界文化遗产的保护工作，制定有针对性的保护措施，避免文化遗产遭受任何形式的人为破坏。加强对建筑文物周边环境的保护，严肃处理相邻地区的违规建设，保护并展示文物的整体风貌。列出被占用文物清单，逐一研究分析主要问题和障碍，力争在腾退被占用文物方面有明显的进展。

还要重视发掘文物内涵，彰显首都历史文化魅力。深入开展系列基础性、专题性研究，分类型、分层次、分区域梳理文物所承载的文化要素，分析评价文物价值，弘扬积极向上的传统文化。编制文物合理利用和历史文化展示专项规划，加强文物的综合性、联动性开发利用和文化展示。加强文物修缮后的合理利用，深化各级各类文物内涵发掘，丰富项目内容，推出特色文化活动。重点推出一批内涵丰富、价值高的文化遗产，建成文化遗产教育基地网络。将文化发展专项基金部分划拨用于支持文物有效保护、合理利用和文化内涵的发掘、传承与展示。

科学规划临空经济区

首都第二机场地处天安门正南50公里京冀交界处，建成后将成为首都又一辐射全球的大型国际枢纽机场。北京市应紧紧抓住这一历史性机遇，着力打造临空产业集群和临空经济合作示范区，进一步调整优化城市产业和空间布局。

要力争将北京第二机场建设上升为国家战略，把科学规划和推进第二机场临空经济区发展作为首都及区域未来发展的重要战略支撑。统筹新机场周边京冀两地产业发展与城镇建设，科学规划“城”、“业”布局，构建能够容纳较大规模人口、产业和功能的空间新载体。完善包括居住、购物、休闲、社会事业等方面的城市服务功能，构筑首都城南新型城镇体系。加强外围交通规划与衔接，构建以首都第二机场为枢纽，以轨道交通和高速公路为主导的现代综合交通体系。扩大平原造林政策在第二机场周边地区的覆盖范围，扩大机场外围的绿化空间，打造生态绿色景观体系。

应推进临空产业融合发展。依托两个机场及周边功能设施，构建以两大临空经济区为龙头，以顺义、通州、亦庄、大兴与房山为核心节点，引领带动周边津冀地区经济互动发展的首都临空经济带。大力发展空港服务、航天航空、物流快递、高新技术、会议会展、文化旅游、商务服务和高端制造等产业，构建临空产业集群。

还应加强京津冀产业规划协同衔接。建立合作共建、资源共享机制，促进环首都城市群与北京新城的产业对接和功能衔接。

强化防灾减灾科技支撑力

城市规模的迅速扩展以及环境压力和人口聚集使得首都的防灾减灾问题日趋突出、形势更加严峻。对此，市政协建议充分挖掘科技支撑潜力，加快建立和健全现代化城市综合防灾减灾体系，努力打造安全城市。

当务之急是建立城市综合防灾减灾体系。设立市防灾减灾委员会，建立全市统一的指挥系统、信息系统，完善信息发布机制。尽快制定地方性政策法规，形成全过程防灾减灾法律法规体系。梳理政府各部门在防灾减灾工作中的职能，密切与中央单位的配合，建立集中统一、协同联动的防灾减灾组织指挥体系。尽早解决储备物资仓库的选址问题。增加应急避难场所数量，特别是增加室内应急避难场所数量。加大对全市地下设施及各种地下交通、地下管线的监控力度，建立地下设施地理信息系统，重点加强地下设施的防灾减灾能力。

要提高防灾减灾科技支撑水平。建设适应当前技术发展的防灾减灾标准体系和认证体系。对道路、桥梁、地下管线、公共场所、高层建筑、老旧房屋的改造与加固要按照新标准掌握。引入物联网、导航定位、遥感卫星等技术，完善自然灾害远程实时监测网络，对灾害及时准确地进行预警。利用现代技术建立全方位的信息发布系统，使公众随时随地掌握预警信息的内容和级别。加大对防灾减灾企业的资金投入和政策倾斜，引进和研发一批综合功能强、便携程度高的救援装备和设备，并尽快装备救援队伍。

严格小汽车综合治理

据调研报告显示，按照保持当前摇号政策不变的情况下年增24万辆小汽车计算，到2015年底，全市机动车保有量将接近600万辆。与机动车发展速度相比，本市交通基础设施增长缓慢，交通拥堵加剧形势依然十分严峻。

对此，市政协建议，小汽车调控政策应由单一的“控制增量”向“增量、存量双控制”转变，在逐步降低新增速度的同时建立存量小客车退出机制，两方面政策双管齐下，力争5至10年内实现中心城小汽车零增长甚至负增长。研究制定政策征收小客车首次注册费以及逐步实现“停车入位”，将合法停车位作为购买小汽车的基本前提，提高小汽车保有门槛。优化车型配置，将新能源车指标纳入每年的配置额度，逐步提升存量机动车中清洁能源车辆所占比例。

研究推进机动车区域准入，在中心城范围内以及连接外围区域与中心城的放射线走廊上，建立“低排放区”，通过小客车区域管制、征收拥堵费、排污费等措施，实施严格的低排放区政策。当遇到恶劣天气、重大活动、重要节日等可能引发严重空气污染或严重交通拥堵的情况时，相关部门应适时采取机动车单双号行驶措施。同时，推行规范化停车管理，推广居住区停车自治管理，加强停车执法管理，并建立停车价格趋于调节机制，实现价格杠杆对停车供需的自调节，减少免费停车。

疏解中心城区功能

以东城区和西城区为核心的本市中心城区，占全市8.3%的面积，却聚集了本市60%以上的人口、78%的GDP、88%的三甲医院和近100%的优质教育资源。近些年，北京旧城改造主要采取将原居民迁到郊区定向安置的方式，而旧城原址的业态更新过程则引入部分产业或建设高密度的住宅区。这种方式一方面在中心城形成更多的就业岗位，带来人口进一步聚集，仅2005年至2011年，首都功能核心区户籍人口减少7.2万人，“置换”增加17万外来人口；同时由于外迁原居民的就业岗位多数还在中心城，居所却在周边郊区，带来职住长距离分离，交通拥堵问题加重。而通州、顺义等新城的经济社会发展水平尚不具备承担疏解中心城人口和功能的能力。在产业功能区建设方面，全市“六大高端产业功能区”中仅有2个位于新城，全市“一主一副三新四后台”的商务功能区布局中仅有1个位于新城。

对此，市政协建议，加强对中心城的建设控制和功能优化。首先严控增量，提升对新增功能和新建项目的禁建原则，打破中心城过度集聚的趋势。在核心区范围内坚决停止新建商业类住宅开发项目和大型公建项目；在核心区范围内严格限制教育、医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建，加强优质公共资源的合理布局和均等化；坚决制止位于朝阳、海淀、丰台、石景山区的绿化隔离地区、生态通风廊道等重要生态地区和重点节点的商业性开发建设。其次，优化调整，分清中心城内服务首都、服务全国以及服务市民的功能，将服务全国带来大量外来客流的非首都功能，如为全国服务的大型专业市场、专科突出的医院、培训学校、交通枢纽等尽量调整到中心城之外。

建立区域大气污染联防联控体系

近年来，北京市不断加大大气污染防治工作力度，空气质量取得明显改善，但与国家空气质量新标准及市民的期望仍有不小差距，特别是近期以来华北地区连续出现雾霾天气，引起了中央国务院和广大市民的高度关注。对此，市政协建议加快建立和完善京津冀区域大气污染联防联控体系，形成治污合力。

首先是建立区域环境保护协调机制。建议成立国家层面的大气污染防治工作领导小组，统筹研究产业结构和布局、能源结构调整、重点行业治理等大气污染防治重大政策措施，统一部署区域联防联控工作。制定京津冀及周边地区大气污染防治办法等相关条例与法规，为区域合作提供有效的法制保障。成立由国家环境保护部牵头，国务院相关部门和京津冀及周边省区市政府参加的大气污染防治工作协调小组，建立地区环境保护合作联席会议制度，负责协调区域大气污染联防联控。建立区域环境合作发展基金，发挥“区域利益分享和补偿机制”作用。

统一编制京津冀及周边地区环境保护规划，统一区域环境保护目标。在相关行业统一实施严于国家标准的特别排放限值，研究推行区域煤炭消费总量控制制度、区域机动车保有量总量控制制度、区域火电、钢铁、炼化、水泥生产等重工业行业产能总量控制制度、区域新增重点行业大气污染物项目联合审批制度等，减少区域污染总量。

推进医疗资源合理布局

经过近年来改革不断推进，北京市医疗服务设施布局正在朝着合理的方向迈进，但是当前在推进医疗服务设施布局优化过程中还面临一些问题。

调研报告建议，从人口、资源、使用效率的角度整体考虑医疗服务设施的布局和建设规模，尽快由市级制定和出台包括全市各区县医疗服务设施功能定位等在内的实施细则，使医疗服务设施的建设与使用能更加符合区域的发展需要，推动规划意图的真正落地。建议以“折子工程”的方式推进规划落实，以保证到2015年实现规划确立的目标。

重点解决通州、顺义等新区基本医疗资源不足的问题，尽快缓解这些区域因人口激增而带来的看病难问题。要把服务辖区居民基本医疗作为政府的首要职能，既确保优质医疗资源足量，又要避免优质医疗资源激增造成浪费。

加快区域医疗中心和公共服务网点建设，进一步完善三级基本医疗卫生服务体系。积极探索村镇级医疗卫生服务适宜人才的培养模式，建立科学的基层医务人员激励机制。鼓励社会资本在城市核心区以外兴办医疗机构，特别是兴办康复、护理、特色专科以及高端医疗机构和非营利性医疗机构。加快调整医疗服务价格，建立科学的医疗服务价格调整机制，形成有利于各级各类医疗机构良性运营和科学发展的价格体系。加大医保政策的引导调节力度，力争尽快形成“社区首诊、分级就诊、双向转诊”的有序就医格局。尽快构建全市统一的医疗卫生管理信息系统，实现各医院之间、各管理部门之间信息共享。

推进网格化体系建设

作为新型社会服务管理模式，网格化体系的优势在推进过程中初步显现，目前全市的网格化体系正处在打基础、搭框架的起步阶段。为此，市政协建议把网格化工作任务落实到单位、岗位和具体人，加强监督考核，确保法定职责的落实。推动重心下移，把工作触角延伸到村庄、社区特别是新建住宅小区，及时解决网格发现的矛盾和问题。

突出为民服务理念，充分利用热线电话、呼叫中心、社区网站等手段，畅通广大群众多样性、个性化需求的诉求渠道。探索网络社区与现实社区的互动方式，建立网格与网络的良性互动。充分调动社会单位、社会组织、志愿者队伍、市民劝导队的积极性，积极引导社区社会组织共同参与网格化社会服务管理。将网格化建设与社会组织直接备案试点相结合，吸纳更多社会组织参与网格化建设。

把网格化建设纳入“折子工程”和拟办重要实事，加强督查考核。加强对推进过程中的职能调整、工作整合、理顺关系等难点问题的协调，推动工作顺利进行。推动街道管理体制改革，加强对辖区事务的统筹协调能力，特别是加强协调专业力量解决问题的能力。加快社会服务管理网与城管网、综治网、应急指挥网的融合，防止重复建设，降低管理成本，提高管理效率。加强基础信息管理，防止个人信息泄露，损害居民合法权益。从人力、物力、财力上加强保障，确保推进工作的落实。

破解“城市新二元结构”

当前，北京不仅面临全国城乡二元体制下的流动人口入城问题，还要着力解决长期发展过程中积累起来的户籍人口与常住非户籍人口形成的“城市新二元结构”问题。对此，市政协建议发挥居住证制度在破解“城市新二元结构”中的基础性作用。

应依法有序、积极稳妥推进居住证制度实施，综合考虑常住非户籍人口和本市户籍人口的不同需求，积极主动采取措施加以应对。清醒认识居住证配套政策在享受基本公共服务和社会权益的标准和条件设定上的两难困境，掌握适当适度原则，努力在两难选择中找好结合点。处理好本市立法与上位法、新旧制度、居住证制度与户籍制度、居住证制度体系内部等重大问题的衔接，做好立法、舆论、执行、风险评估等方面的准备，为实行居住证制度创造有利条件。对于居住证制度的具体实施，时间安排上，应在上位法出台之后实施；权益保障上，应逐步推进梯级分类赋予；监督参与上，应积极发挥有关各方的积极作用，保证制度实施得到最广泛的社会认同。

完善产业发展政策控制人口总量无序快速增长。向中央申请成立首都人口委员会，统一负责制定重大人口政策，督促检查协调人口政策措施的落实。科学制定中长期人口发展规划，建立全市实有人口管理体系。建立投资项目审批与人口调控的关联机制，对新建重大投资项目劳动力需求进行评估审核。建立严格的企业准入制度，控制劳动力需求过快增长。

全面贯彻党的宗教工作基本方针

长期以来，市委、市政府高度重视宗教工作，全面贯彻执行党的宗教工作的基本方针，依法维护宗教界合法权益，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，呈现稳定和谐的良好局面。但是，受诸多因素的影响，目前本市在宗教活动场所和落实宗教房产政策工作中仍然存在突出矛盾和问题。

针对当前存在的问题，市政协建议完善市级宗教工作协调机制，研究制定相关政策，采取切实有效的措施，根据各宗教特点和信教群众分布情况，加大落实宗教房产政策工作力度，逐步恢复部分历史著名宗教活动场所宗教功能，统筹解决因历史遗留、市政动迁、信教群众人数增长等因素造成的宗教场所不足问题，促进宗教场所合理分布。维护宗教团体、宗教界人士和信教群众的合法权益，发挥他们在促进经济发展、文化繁荣、社会和谐中的积极作用。