煤矿安全规制的国际借鉴:制度演进与产业发展

邓 菁，王 晗

(东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引 言

长期以来，煤矿安全问题一直是中国煤炭产业发展中一个难以解决和根治的痼疾，事故总量和重特大事故量长期居高不下，造成了巨大的经济社会损失。虽然国家多次进行专项整治，但都未能彻底根除。在世界主要产煤国家中，美国煤矿安全水平最高，其建立的煤矿安全规制制度也最为完善。为彻底解决中国煤矿严重的安全问题，学习和借鉴美国经验是必然选择。

美国学者对煤矿安全与政府规制之间的关系存在着两种对立的观点。一种观点认为，在市场经济条件下，煤矿经营者为了提高产量、增加利润，会直接产生降低安全投入、忽视安全工作的动机和倾向。为了纠正市场失灵，政府对经济主体进行规制，迫使其在追逐经济利润的同时加强安全工作，维护矿工利益。但是，另一种观点则怀疑联邦矿山安全与健康监察局的监管对煤炭产业施加了不必要的成本，对煤矿安全却没有实质性的影响。而针对这一问题的计量研究结果，部分文献支持政府规制在煤矿安全工作中有出色的表现，Scholz和Gray［1］使用1979—1985年的数据研究发现，在每三年一个周期中，安全规制对降低伤亡事故具有15%—22%贡献。也有部分学者提出政府规制对改善工作场所的安全状况没有显著影响［2］。

本文认为，煤矿安全问题与煤炭产业的发展状况息息相关，煤炭产业的兴衰变化会直接影响煤矿安全生产活动;煤炭又作为主要的工业原料，受到国家以及国际经济形势的影响，煤矿安全的改善必然受到社会财富积累和技术进步的极大推动。因此，煤矿安全是一个综合性的问题，需要在经济社会的大背景下进行分析。本文在系统考察中美煤矿安全规制制度之外，分别梳理了中美煤矿安全问题产生的经济社会环境和产业发展背景，通过比较两国在煤炭产业经营状况、煤炭能源地位、煤炭政策与法律等方面的差异，挖掘完善中国煤矿安全规制制度的基础性动力，从根本上实现煤矿安全难题的化解。

二、美国煤矿安全规制体制与煤炭产业

美国煤矿安全规制体制演变经历了一个漫长的发展过程。1891年美国国会通过联邦煤矿安全管理条例，标志着美国规范采矿活动的立法开端。1969年《联邦矿山安全与健康法》颁布，是保障工作场所安全的一个重大立法，这个法案于1977修正，对涉及煤矿的所有安全与健康法规在统一的法律框架下进行了整合［3］。根据该法案，联邦矿山安全与健康监察局 (Mine Safety and Health Administration，MSHA)于1978年成立。至此，美国建立起完整而严格的煤矿安全规制体制。在这一体制下，美国煤矿安全规制效果明显，煤矿年死亡人数由1981年的153人下降到2005 年的23 人［4］。

1.联邦矿山安全与健康监察局 (MSHA)

MSHA总部办公室位于弗吉尼亚州的阿灵顿，设有6个行政办公室，将全国煤炭开采地分为12个区，每个区由一位管理员报告煤矿安全和健康情况。共约45个外地办事处，包括了27个州，约2 100个矿区。MSHA的责任是执行安全和健康标准，消除致命性事故，降低非致命性事故的频率和严重性，使健康风险最低化和促进矿山安全和健康条件改善。

MSHA的技术中心向全国矿山提供直接援助，以帮助控制工作场所的安全危害。除了直接参与采矿作业，MSHA的技术专家还会在现场进行调查、实验室研究和对采矿设备进行安全测试，在紧急情况下提供特殊的现场技术援助。在帮助和保护美国矿工远离疾病和伤害的工作中，MSHA的培训项目起着至关重要的作用。其目标是帮助矿工以及经营者获得足够的知识，树立安全意识，在无法监督的环节中保证操作中的安全和健康。

MSHA还建有专门的学术机构——国家矿山安全与健康学院，是世界上最大的专门为采矿安全和健康设立的教育机构。该学院是联邦矿山监察和其他机构的矿山安全专业人员的培训中心。

2.煤炭在美国能源中的地位与煤炭产业

煤炭资源曾经是美国创立现代工业的基础，20世纪初期，煤炭是美国的主要能源。二战之后，石油和天然气逐渐成为主要能源，1949年美国的能源消耗结构中煤炭占41%，1979年一度降到19%，20世纪80年代以来，煤炭消耗占比基本保持在25%左右。

早期美国煤炭产业的市场结构基本处于完全竞争状态，煤炭产业进入门槛很低，小煤矿众多。发展小煤矿曾是美国煤炭产业促进产量增长的重要手段。第一次世界大战之后，大约有5 000—6 000家公司经营着6 000—9 000座矿山［5］，煤炭产业的市场竞争十分激烈。同时煤炭价格下行也迫使煤矿经营者压低矿工工资，在1923—1932年期间，煤炭平均价格下降了51%，矿工年工资下降了72%［6］。第二次世界大战之前，美国煤炭产业的劳资冲突十分激烈，焦点问题是缩短劳动时间、提高矿工工资和提供安全的工作环境，这一时期也是美国煤矿事故高发的阶段［7］。20世纪80年代以来，美国煤炭产业进入兼并的整合时期，企业趋于大型化、集团化。1986年全美共有煤矿4 424座，到2010年已经下降为 1 458 座［8］。

3.美国政府的煤炭政策

美国联邦政府不直接干预煤炭产业，联邦和州政府与煤炭产业之间也主要是税收关系。对于煤炭资源，美国自1920年《矿物租借法》颁布以来，一直实行有偿使用政策［9］。美国政府对煤炭产业的态度与美国的历史文化以及其经济习惯相一致。在销售方面，煤炭公司根据市场需求，通过与用户签订合同的方式直接销售煤炭。

在改善小煤矿生产状况方面，美国对小煤矿在政策和资金上还特别加以扶持。1980年美国露天开采局曾为年产10万短吨以下的小露天煤矿提供250万美元补贴，促进其发展。1992年的《能源政策法》对小煤矿扶持政策做了如下修改:对年产量小于30万短吨的煤矿，由管理机构指定的国家或私人机构负担下列项目的费用:勘察水文、地质条件，地质钻井及岩心取样，预爆破调查，收集考古学资源及特殊资源资料，探查产量，以及准备改善野生动物栖息地的计划，同时还提供培训管理人员的费用。

三、中国煤矿安全规制体制与煤炭产业

中国煤矿安全问题有着较为曲折的发展历程，2000年之前，煤矿安全规制体制建设并不清晰，安全工作往往被生产问题压制，并受到政治运动的影响，安全监管工作在反复中迂回推进，煤矿监察系统甚至在1966—1978年被迫关闭［10］。2000年1月，煤矿安监局 (简称煤矿安监局)正式成立。2005年国务院决定将国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局，规格为正部级，为国务院直属机构。国家煤矿安全监察局单设，为副部级机构，作为国家安全生产监督管理总局管理的国家局，中国煤矿安全规制体制基本成形。

1.煤炭产业主管部门

由于中国经济脱胎于计划经济体制，政府直接干预煤炭企业经营管理，这一点与美国煤炭产业不同。中国煤炭产业的主管部门多次变更，1988年撤销原来的煤炭部改由能源部管理;1993年回归重组后的煤炭部。在1998年的政府机构改革中，再次撤销煤炭部，国家经贸委下设国家煤炭工业局，原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放到地方管理。2001年3月，撤销国家煤炭工业局，有关行政职能并入国家经贸委。2003年3月，国家经贸委撤销后，在国家发改委下设能源局，至此中国煤炭产业形成部门分工管理的格局，在管理上由国家发改委负责，在资产上由国资委负责，在矿区环境上由环保总局负责，而在安全生产上则由国家安全生产监督管理总局负责。

2.煤炭价格管制与国有企业改革

1992年，国家决定放开国有重点煤矿统配价格，取消补贴，民用商品煤价格放开。1994年7月，除电煤价格，其余煤炭价格都已经放开。2004年6月，国务院针对煤炭供需形势决定电价调整后，决定电煤价格不分重点合同内外，均由供需双方协商确定。

在市场化改革的进程中，中国煤炭产业承受了巨大的压力。1981—2002年间，国有重点煤矿整体亏损，最高年亏损额达到59.41亿元。同期，中国煤矿年死亡人数高居5 500—7 000人之间，百万吨死亡率由1996年的4.58上升为2002年的6.31。

自2001年起，中国煤炭经济运行形势开始好转，煤炭企业在市场化改革深入的过程中逐渐做大做强，产业集中度明显上升。2010年，前10家煤炭企业主营业务收入占大型煤炭企业主营业务收入的61%，前10家煤炭企业洗精煤产量所占比重为71%，与美国目前煤炭产业的寡头市场结构类似。2012年世界500强企业，中国有6家煤炭企业入围。而这一时期，随着煤炭企业经营状况的好转以及国家煤矿安全规制体制的建立，对安全生产的投入大大增加，中国煤矿安全状况开始好转。2002年，煤矿年死亡人数为6 995人，百万吨死亡率为6.31，而到2012年煤矿年死亡人数降到1 365人，百万吨死亡率为0.37。

3.中国的小煤矿政策变化

改革开放后，中国经济的发展对能源的需求迅速上升，当时中央提出“有水快流”［11］的思想，以推动煤炭产业的发展。1982年国务院通过“六五”计划，明确提出建设以山西为中心的煤炭重化工基地。至1985年，乡镇煤矿的产量达到2.83亿吨，比1983年增加1.13亿吨。

1996年乡镇煤矿的产量达到最高峰，为6.38亿吨，占全国煤炭产量的46%。但是在小煤矿遍地开花的情况下，其安全水平不达标，滥采滥挖现象严重，安全事故频发。1998年国家改变以往对小煤矿鼓励的政策，国务院颁发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，决定到1999年底之前，关闭25 800个小煤矿。

四、中美煤炭产业及煤矿安全规制比较

根据MSHA记录数据显示，1900年以来美国煤矿年死亡人数最高为1907年的3 242人。1931年，美国煤矿年死亡人数从1930年的2 063人骤降至1 463人［12］，与目前中国煤矿年死亡人数所处的阶段相当，2011年中国煤矿年死亡人数降至1 973人，2012年煤矿年死亡人数继续下降为1 365人 (如图1所示，数据来源于历年中国经济贸易年鉴)。与美国相比，中国煤矿年死亡人数过高，并且在1975—2006年国家经济迅速发展阶段，平均每年有近6 000名矿工遇难。“血煤”成为中国煤炭产业的悲怆现实，“带血的GDP”也一度成为公众诟病国家安全监管部门工作不力的首要问题。

图1 中美煤矿年死亡人数对比

衡量煤矿安全水平的另一重要指标是百万吨死亡率，美国煤矿百万吨死亡率在1957年以后降到1.00以下，1969年百万吨死亡率降到0.50以下。2000年之后，百万吨死亡率基本保持在0.02—0.04之间。中国煤矿百万吨死亡率在2006年首次降至2.00以下，随后呈现持续下降的趋势，2012年首次降至0.50以下，与美国20世纪70年代初的水平相当。美国将百万吨死亡率从1951年的1.50降到1971年的0.36，一共花费了大概20年的时间，中国煤矿百万吨死亡率在2007年为1.41，2012年降为0.37(如图2和图3所示)。

需要特别注意的是，不可以从这两组数据中简单地推断出中国在改善煤矿安全工作的效率上高于美国。因为1951—1971年美国原煤产量基本保持5.00亿吨左右，而中国2007年原煤产量为26.92亿吨，2012年为36.50亿吨，增长了36%。与美国数据相比，中国百万吨死亡率存在着产量稀释效应，中国煤矿安全问题依然严峻。

中国煤矿安全问题一直受到社会各界普遍关注，中美煤矿安全状况相差悬殊也是中国煤矿安全规制工作备受批评的焦点。本文认为，由于中美之间经济发展水平、煤炭产业成熟程度、社会环境、教育以及科技水平不同，两国并不处于同一发展阶段，将中国煤矿安全逐渐好转的过程与美国经过一百多年完善的结果相比较并不科学。通过观察美国煤炭产业和安全监管的发展历史，可以更好地认识目前中国煤矿安全面临的问题。

第一，美国的现代煤炭产业始于20世纪初，已有一百多年的发展历史，虽然经历了两次世界大战，但是煤炭产业的发展未受到过大干扰。而中国煤炭产业在早期计划经济体制限制、主管部门频繁更换等背景下，以及建国初期“生产挂帅”的路线指导下，煤矿安全工作被严重忽视。直至改革开放后，中国煤炭产业才在改革中逐渐成长和成熟起来。煤炭产业发展历史较短，各项支持煤矿安全规制工作的因素尚待整合，是中国煤矿安全规制体制建设必须面临的问题。

第二，煤炭在中美的能源结构中都占据重要的地位，但中国对煤炭的依赖程度远高于美国。建国初期，中国煤炭消费量占一次能源消费总量的90%以上，随着石油和天然气工业的发展，这一比率逐渐下降，但仍保持以煤炭为主的消费结构。2009年，中国的能源消费结构中，煤炭占70%;而同年美国的能源消费结构中，煤炭占21%。与中国相比，美国的能源结构更加分散，经济发展对煤炭产量的需求压力较低。中国作为发展中国家，经济建设正处于成长期，工业化和现代化建设需要大量的能源支持，而较为单一的能源结构，也使得煤炭的生产压力巨大，安全生产以及安全规制工作的开展难度也更大。

第三，美国目前的煤炭开采方式以露天开采为主，与中国以矿井为主的开采方式相比，美国煤矿安全水平更高。此外，美国的开采技术高于中国，已基本实现综合机械化和自动化。而中国煤炭产业采煤机械化程度在2010年才首次超过60%。中国煤矿的地质构造较美国更为复杂、瓦斯含量高。国家虽然加大了对安全技术的投入，但是开采技术在煤矿中的差距正在拉大，国家的支持政策主要针对国有重点煤矿，其技术装备和安全投入远远高于乡镇煤矿和中小煤矿，对中小煤矿的扶持和补贴欠缺。

第四，美国矿工收入较高，劳动力市场更为成熟。2005年美国矿工月平均净收入为2 694美元，同年中国矿工月平均净收入为145美元［13］。当然，中美的工资水平存在很大差异，克鲁格曼认为中国工人平均工资是美国工人的4%。但是在中国，矿工收入确实处于较低水平，2010年采矿业平均工资为33 009元，而全行业平均工资为35 200元。国有煤炭企业职工工资较高，但城镇集体单位职工工资较低。近几年矿工对自身劳动价值和工作环境的要求上升，劳动力市场更加成熟和规范，面对劳动力市场的变化，煤炭企业不得不做出相应的改善，这也是市场机制在提高煤矿安全水平中发挥的重要作用，政府规制部门应对其加以关注，因势利导。

第五，美国保险制度较中国更加完善。美国在50多个州强制实行经营者为矿工投保制度，一旦发生煤矿事故，高额的赔偿金通过保险制度支付，而非由政府承担。而在中国，由于保险制度的不完善，政府往往在善后事宜中承担过重压力。中国目前实行《工伤保险条例》2010年修订版，相比2004年的条例，新条例提高了矿工死亡赔付标准，并打破地区限制，全国统一标准，《中华人民共和国煤炭法》2011年修订版以法律形式确立了工伤保险制度。但是煤炭产业中工伤保险覆盖面不高、费率不合理以及赔付水平低等问题仍待解决。

第六，美国的MSHA已有35年的历史，中国煤矿安全规制体制借鉴于美国，始建于2000年，仅有14年的发展历史，2004年才建立和实施安全生产许可证制度。各项安全规制工作虽然在国家的高度重视下迅速展开，但是需要一个磨合过程，规制效果的显现会滞后。2005年国家安全生产监督管理局，级别调整后其执法能力得到加强。此后，安全生产连续创下历史最好水平，煤矿年死亡人数以及百万吨死亡率连续下降。

五、美国煤矿安全规制对中国的启示

目前，中国煤矿要达到与美国相当的安全水平，不仅要在安全规制制度上寻找缩小差距的方法，还需要深刻理解制度的适用条件与其所需要的基础性保障措施，提高引进制度的本土适应性，防止不考虑国情而简单照搬，导致外国制度“水土不服”。本文通过全方位比较中美煤矿安全问题产生的经济社会原因、产业发展状况以及安全规制制度等内容，认为中国煤矿安全规制制度能够在制度本身以及相关的基础性保障措施等方面加以改进。

第一，建立长效的煤矿安全规制体制，保证政府规制执行的连续性和威慑性。中国在煤矿安监局设立之前，虽有安全规制的执法机关，但是并不能够独立执法，受到各项政治运动、机构改革、交叉管理、职责不清等因素的影响，安全规制往往无法落实，社会效益让位于经济效益。强调安全工作成为特定阶段的突击任务，而非持续性工作，出现所谓的“运动型执法”现象，这也是中国煤矿安全事故阶段性爆发和频繁反弹的主要原因。借鉴美国在规制体制上独立监管、前后一致的经验，在现阶段中国煤矿安全规制体制日渐完善之时，要确保体制的长效性和执法的持续性，塑造经营者稳定的安全规制预期，将其内化到企业经济利益中。

第二，督导煤炭企业提供及时充分的安全信息服务，弥补矿工安全知识不足的制约。矿工以及煤炭企业经营者对安全信息的掌握直接影响煤炭开采过程中对各项指标的落实程度。充分的信息能够提高矿工的安全意识和处理突发事件的能力。如果矿工没有意识到工作中可能面临的风险，或错误地认为自己可以侥幸免于危险，这会使其降低对工资和工作环境的要求，经营者也会因为矿工对安全条件的低诉求而对安全生产工作采取消极态度。中国矿工学历普遍较低，如果仅凭矿工自身的知识水平将无法对其工作安全环境做出准确的判断。美国的MSHA以及矿务局的一个重要职能就是为矿工及经营者提供安全信息，提供各种安全培训项目。中国煤矿安全规制体制中尚且缺乏这一方面的工作，对安全信息方面的服务还有待加强。

第三，加强对煤矿从业人员以及安全监察人员的培训，提升全行业从业人员的技能和素质。美国《联邦矿山安全与健康法》 (1977年)明确规定，对从事采矿业的管理者和矿工进行强制性安全技术培训，未按规定接受培训的人员禁止工作。中国在煤矿安监局成立之后，对矿工的培训已经全方位展开，但是仍然存在违规行为。培训对于提高矿工安全意识和技术操作能力有显著作用，能够大大降低煤矿安全事故发生率，因而煤矿安全规制机构要密切关注安全培训工作的落实情况。对煤矿安全监察人员的培训也是必不可少的。MSHA的矿山监察人员必须具有5年以上的实际采矿经验，并要求在国家矿山安全与健康学院接受培训。中国煤矿安全规制系统成立只有十几年，安全监察人员的整体素质和专业技能有待提高，在完善体制的同时需要加强人才建设，提高监察人员的工作能力。

第四，重视安全技术研发与推广，提升安全硬件水平。美国的MSHA也是一个新技术研发与推广的机构，其技术保障司负责为煤矿生产和规制提供技术保障和支持。其技术中心对矿井通风、瓦斯治理、预防火灾和顶板事故防治等问题都有专门的研发项目，其开发的技术被广泛应用。联邦政府每年为支持这些科研项目投入大量的经费，2000年达到2.28亿美元。在煤矿安监局下设的科技装备司，其主要职责有:组织煤矿安全生产科研及科技成果推广工作;组织监察煤矿设备、材料、仪器仪表安全;审核国有重点煤矿安全技术改造和瓦斯综合治理与利用项目等。中国早期煤矿安全生产历史欠账严重，近年来情况有所改善，国家也为提高煤矿开采技术投入大量资金，2005—2007年国家累计投入90亿元扶持国有重点煤矿进行安全技术改造，配套资金合计641亿元，基本补还了国有重点煤矿安全投入的历史欠账。为改善煤矿安全状况，还需要规制机构加大技术支持，提高安全规制的硬件水平。

第五，完善工伤保险和安全生产责任保险制度，减弱事故善后压力。美国50个州都强制经营者为矿工投保，煤矿事故发生后的补偿金由保险公司支付，政府不负有赔偿责任。而在中国，社会保险制度不尽完善。有的经营者为了摆脱工伤事故责任，与矿工事先约定将来发生损害的责任条款或保证合同 (俗称“生死合同”)。经营者通常规定一次性付给矿工一定数额的赔偿，除此之外不再负责其他善后事项，以此形成矿工伤亡时用人单位免责的约定［14］。社会保险制度的欠缺使得煤矿安全事故发生后容易引发社会矛盾，政府往往承担了事实上的善后压力。因而煤矿安全规制部门要督导落实保险制度，强制普及工伤保险和责任保险，以维护矿工的利益，化解事故善后的社会压力。

［1］Scholz，J.T.，Gray，W.B.OSHA Enforcement and Workplace Injuries:A Behavioral Approach to Risk Assessment［J］.Journal of Risk and Uncertainty，1990，(3):283-305.

［2］McCaffrey，D.P.An Assessment of OSHA's Recent Effectson InjuryRates ［J］.JournalofHuman Resources，1983，18(1):131-146.

［3］王显政.美国煤矿安全监察体系［M］.北京:煤炭工业出版社，2001.4，5.

［4］History of Mine Safety and Health Legislation［EB/OL］.http://www.msha.gov/MSHAINFO/MSHAINF2.HTM.

［5］冯泽峰.美国工业与政府政策［M］.北京:经济科学出版社，1992.191.

［6］Ruser，J.W. ，Smith，R.S.Reestimating Osha's Effects:Have the Data Changed?［J］.Journal of Human Resources，1991，26(2):212-235.

［7］阿瑟·林克，威廉·卡顿.1900年以来的美国史［M］.刘绪贻等译，北京:中国社会科学出版社，1983.313.

［8］U.S.Department of Labor.Mine Safety and Health Administration Form 7000-2［R］.Quarterly Mine Employment and Coal Production Report，2012.

［9］约瑟夫·P.托梅因，理查德·D.卡达希.美国能源法［M］.万少廷译，北京:法律出版社，2007.191.

［10］颜烨.新中国煤矿安全监管体制变迁［J］.当代中国史研究，2009，(3):42-52.

［11］胡耀邦主持煤炭部整党工作汇报会［N］.人民日报，1984-06-25.

［12］Coal Fatalities for 1900 through 2012［EB/OL］.http://www.msha.gov/stats/centurystats/coalstats.asp.

［13］Average Salary in the United States-Job and Sector Comparison［EB/OL］.http://www.worldsalaries.org/usa.shtml.

［14］肖兴志，等.中国煤矿安全规制经济分析［M］.北京:首都经济贸易大学出版社，2009.301.