双赢互换型规制失效与新型接入歧视

付 强

(山东大学 经济学院，山东 济南 250100)

一、引 言

林伯强认为在成熟的市场经济国家，电力主要用于居民消费，生产型用电占比较低，用电量增长缓慢，电力基本上处于供过于求的过剩状态。但是在中国，电力主要是用于生产而非消费，工业用电比重基本维持在75%左右，这其中又有接近50%用于高耗电的重工业，居民用电还不到15%，这就造成了电力需求增长迅速且不易预测，电力供应经常处于供不应求的短缺状态［1］。与此相对的则是学者们对于中国电力产业垄断和改革滞后的批评，杨名舟认为中国电力工业体制改革基本上是不成功的，改革付出了巨大成本，却离市场化的方向愈走愈远。林伯强也认为电力改革的进程缓慢，结果和预计相去甚远［2］。白让让则从经验分析的角度证明了改革之后的中国电力产业确实存在着较为严重的接入歧视，厂网分开并没有取得应有的效果［3］，反而由于“规制滞后”带来了更为严重的效率损失，中国电力产业市场化改革成效甚微，垄断依然严重［4］。由此可见，一方面是电力产业对中国经济快速增长的促进和拉动作用;另一方面则是电力产业的垄断和改革滞后，这两个方面如影相随，相伴相生。

但是问题的关键在于，垄断的电力产业是如何促进中国经济增长的?换句话说，如果位于产业链上游的电力产业能够促进下游产业的规模和产量扩张，从而拉动经济增长，那么其垄断的高收入又是如何形成的?付强认为政府竞争是中国经济实现持续快速增长的基本制度安排［5］，所以，本文在政府竞争框架下将电力产业价格规制和中国经济增长紧密结合，一方面探讨垄断的电力产业促进中国经济快速增长的具体机制，从而发现电力产业需求端定价的内在逻辑;另一方面分析该机制下电力产业规制失效的表现和特征，从而得出垄断产业高收入形成的制度根源。

二、文献综述:中国电力产业规制制度的基本特征

白让让认为与中国的整个经济体制转型方式相一致，中国的电力产业改革走的也是一条“放权让利”的道路，即依靠权力向下一级政府和企业的转移来激励后者的投资和生产性投入，这一方面强化了省网和地方政府之间的利益关系，使得地方政府干预电力运行的能力大大提高，同时也解决了电力投资短缺带来的难题，但是另一方面却增大了中央政府的信息成本和监督成本，从而极大弱化了中央政府的干预效果［3］。特别是1996年开始的第二轮电力产业改革，中央政府将电力产业的实际规制权力完全下放给地方政府，经过此次改革，干春晖和吴一平认为中国电力产业的“规制分权”局面基本形成［6］。付强认为在自然垄断行业规制领域，放松规制实际上就表现为规制权力由中央政府下放给地方政府，中央政府仅仅规定权力的上下限，在限度之内，地方政府拥有充分的自由裁量权，而且由于信息不对称和监督机制不健全，地方政府甚至会超越中央政府规定的上下限进行“越位”规制或“缺位”规制。这在电力产业中的表现尤为明显。①这源于电力产业在中国经济增长中的关键作用以及地方政府对于经济增长的重视。如果地方政府不能实际控制电力产业的规制权力，那么其所模拟的市场竞争在很大程度上就是不完备的，而作为地方政府本身来讲，其要在竞争中取胜，就必须掌握尽可能多的资源和工具，因此，即使中央政府没有积极性放松电力产业的规制，地方政府也会通过种种手段来获取对电力这一重要经济发展能源的实际规制权，这是由地方政府之间的激烈竞争内生的一个必然结果［7］。此外，余晖认为中央政府与地方政府之间权力划分的随意性是中国转轨过程中中央—地方关系的一大特色［8］，该特色同样适用于中国电力产业规制分权。如果地方政府在电力产业规制中出现了重大问题，触及了中央政府的底线，那么中央政府将随时收回已经下放的规制权力，这就成为对地方政府行使自由裁量权的重要约束。周黎安提出中央政府的底线是保持政权稳定，稳定压倒一切，这是中国共产党执政的一大特色，也是中国经济获得持续快速增长的前提条件［9］。如果地方政府的规制危害了社会稳定，那么中央政府将通过人事任命权等行政手段甚至是必要的法律手段来剥夺“违规者”行使权力的机会，必要时收回已经下放的权力。因此，崔之元认为中央政府与地方政府之间权力分配上的模糊性可能是现行政治经济制度的一个必要组成部分［10］。而地方政府意识到这一点后，也将主动地在不触及中央政府底线的前提下行使自由裁量权，中央政府也将保持现行的权力分配格局，制度最终演化到了一个稳定的均衡状态。这种均衡状态的一个核心特征就是中央政府任何试图收回权力的尝试在实际执行中都遭遇了重大困难和挫折，余晖认为这正是银行、保险和证券行业监督实行大区派出制失败［8］的一个制度根源。所以，中国转轨过程中的基本制度安排规定了地方政府必然会在电力产业的运行和规制中发挥主导作用，当然，这种主导作用必须是保持在中央政府能够接受的限度之内的。这一点和林伯强与拉丰的判断是一致的。林伯强认为地方政府拥有实际的规制价格制定权，但必须要经过中央政府的审批才能获得执行［2］，拉丰认为地方政府还拥有小项目的投资审批权，但大项目的投资审批权仍然掌握在中央政府手中［11］。而为了保持社会稳定，中央政府要求地方政府对于广大的居民用电特别是农村与贫困居民用电制定低价，这就是中央政府的底线。在不违背该底线的前提下，地方政府享有充分的自由裁量权。至于投资审批权的分配机制则更体现了与现行基本制度的相容性，只有大的项目才会牵涉到社会稳定问题，小项目的危害性毕竟是有限的。

由此可见，我们得到中国电力产业规制制度的基本特征:在保证居民用电低价和电网合理利益不受损害的前提下，地方政府拥有对电力产业的实际规制权，这种规制权包括小型电厂的投资审批权、电力调度权和需求端电价的实际制定权。

三、理论模型:高收入的来源与增长的机制

根据付强构建的模型［5］和中国电力产业规制制度的基本特征，我们将政府竞争框架下的中国电力产业规制模型构建如下:统一的中央政府通过人事任命权控制着两个辖区的地方政府(官员)U和V，两辖区内各存在着一家发电企业，其发电成本均为c，发电企业按照成本加成的原则 (加成比例由地方政府规定或按照一定的竞价机制形成)将电力卖给输配售一体化的垄断厂商——电网，电网再按照地方政府制定的目录电价将电力卖给电力需求者，最后形成了两个辖区的区域产值，中央政府根据区域产值决定对地方政府 (官员)的晋升与否。其具体假设如下:

首先，需求端用户。假设需求端用户主要包括三种类型:大工业用电H、一般工商业用电L和居民生活用电S。为了保证居民的基本生活和社会稳定，地方政府需要将居民用电价格严格控制在一个较低的固定价格上面，假设该价格为PS，用电量为QS，在此前提下，地方政府决定大工业用电H和一般工商业用电L所面临的电价PH和PL，电价确定之后，H和L决定用电量，用电量的确定遵循利润最大化的原则，简单起见，假设在生产过程中仅使用电力一种中间产品，其生产函数为Yj=Qjβj，j=(H，L)，其中，βj表示电力的产出弹性，显然，βH＞βL。再假设H、L在产品市场上的单位售价分别为P1和P2。因此，H和L在产品市场上的利润分别为∏H=P1YH-PHQH，∏L=P2YL-PLQL。H和L将根据利润最大化的目标在产品价格、中间产品价格和生产技术固定的条件下决定最终产品的产量，从而形成辖区的区域产值Y=YH+YL。

其次，规制者地方政府。为简单起见，上网电价既定，其加成比例均为t，则两区域电网的购电价为c(1+t)。地方政府主要通过制定需求端电价PH和PL来对电力产业进行规制，从而实现区域产值最大化的目标。

再次，被规制者电网。电网作为输配售一体化的垄断厂商，其目标也是利润最大化，但是其需要接受规制者地方政府的需求端价格规制，其利润主要来自需求端卖电收入和供给端买电支出的差额，即此外，地方政府的规制还需要保证电网获得合理的利润∏0，即∏E≥∏0。

最后，时间结构和信息结构。由于规制者地方政府并不是根据垄断者厂商的成本制定规制价格的，所以，不存在信息不对称。从时间动态上来看，地方政府首先制定电价PH和PL，厂商根据电价决定用电量并由此决定厂商的产量，从而形成辖区的区域产值，中央政府再根据辖区的区域产值决定对地方政府 (官员)的升迁与否。因此，本模型的核心变量就是电力产业的需求端价格结构。下面，我们就求解该模型。

1.需求端价格结构形成的经济学解释:对模型设定的一个验证

长期以来，电力需求端价格结构的形成被归因于技术成本因素，即由于大工业用电电压等级高，线路成本和线损率低，小工商业用电电压等级低，线路成本和线损率高，因此，大工业用电成本低，小工商业用电成本高，这导致了大工业用电低电价、小工商业用电高电价的需求端电价规制结构。但是，从经济学角度来看，如果垄断厂商利润最大化决策要求对大用户定高价，对小工商业用户定低价，那么，上述仅仅依据成本因素决定规制价格的定价机制就难以长期维持。这就提示我们，要从经济学角度分析电力产业规制问题，首先就必须给出电力产业需求端定价的经济学解释，这种解释一方面要与目前的电力产业价格规制结构相一致，另一方面也可以作为检验模型设定的重要依据，即如果在给出的假设条件下，垄断厂商利润最大化的理性价格决策与现行价格规制结构相一致，那么我们就可以说该假设是科学的和符合实际的。

对无规制的垄断者电网而言，其目标函数为:①居民用电为外生，不影响垄断者决策，简单起见，不写入目标函数。

用户H、L的目标函数分别为:

根据逆向归纳法进行求解，最终得到:

因为 βH＞βL，所以 PH'＜PL'，这说明即使在没有规制的情况下，垄断者的理性决策仍然会导致一个大工业用电低电价，小工业用电高电价价格结构，这就说明在本文的假设下，目前普遍实行的需求端电价规制结构是符合经济学理性原则的，从而验证了本文假设的合理性。下面，我们将在该假设下，进一步分析垄断的电力产业是如何促进中国经济快速增长的。

2.完美监督下的新型规制失效和规制俘获理论的无效

在一个动态博弈模型中，采用逆向归纳法进行求解，地方政府的目标函数为:

厂商的目标函数为:

从式 (1)可以看出，地方政府的产值目标与电网企业的利润目标存在权衡，电网利润越大，意味着需求端用户面临的电价越高，那么需求端用户的用电量从而产量就会降低，区域产值就会下降。如果我们以λ表示电网利润在地方政府目标函数中所占的比重，而将产值目标的地方政府目标函数中所占的比重标准化为1，那么，我们可以得到0＜λ≤1。同样的，在完美监督下，式 (1)中的不等式约束将变成等式约束，即地方政府将使得电网的利润恰好等于其保留利润。所以，我们可以将有约束的式 (1)转变成无约束的式 (3):

现在求解式 (2)得:

将式 (4)代入式 (3)，可以得到:

式 (5)对于规制经济学在中国本土的发展具有重要意义。一方面，因为 βH＞βL，所以，PH＜PL，即地方政府为了达到产值最大化，总是倾向于给电力产出弹性大的产业定一个较低的电价，而给电力产出弹性小的产业定一个较高的价格，这里便存在一个程度的问题。如果规制者的需求端定价结构恰好与根据技术原因得出的定价结构相同，可以认为规制者并没有因为自己的动机而扭曲需求端定价结构，反之，则认为规制者为了追求自己的目标而扭曲了定价结构，出现了规制失效;另一方面，当被规制者的利润在规制者的目标函数中占的权重越来越小时，即当λ→0时，PH、PL→0，也就是说对于一个关心区域产值的地方政府，其关心的程度越高 (相应的，λ越小)，电价将会被定得越低，这实际上就是在完美监督的假设下，作为规制者的地方政府促进区域经济增长的机制，这恰好与我们经典的规制俘获论相矛盾。在规制俘获论中，作为规制者的地方政府可能会被垄断的被规制者俘获，从而提高需求端定价，损害消费者利益，但是在完美监督的政府竞争框架下，追求区域产值最大化的地方政府却反而有意愿来降低需求端定价，从而自觉规避了被垄断厂商俘获的可能。由此，经典的规制俘获论在中国面临着新的理论挑战。综上，我们得到两个重要的引理。

引理1:新型规制失效。在政府竞争框架下，当规制者地方政府追求区域产值最大化的目标时，其总是有意愿对于电力产出弹性大的厂商定低价，而对电力产出弹性小的厂商定高价。如果这种价格结构与根据技术成本原因得出的价格结构是相同的话，那么我们就说这种规制是有效的，反之则会产生规制无效。

引理2:规制俘获无效。在政府竞争框架下，规制者为了追求区域产值最大化，总是有意愿来降低需求端电价，这与经典的规制俘获论相矛盾，也就是说，追求区域产值最大化的规制者自动规避了被垄断厂商俘获的可能，这一方面成为完美监督下区域经济增长的重要机制，另一方面也使得经典的规制俘获论失效。

3.不完美监督下的双赢互换型规制失效和垄断企业高收入的来源

无论是在经典规制经济学还是在新规制经济学中，都忽视了很重要的一个因素，那就是监督成本或者叫执行成本，拉丰［11］虽然强调了这一问题，但是并未真正包含在其理论分析中，现在我们就来分析监督成本 (执行成本)在分析发展中国家规制问题的重要性。

在完美监督的假设下，作为规制者地方政府制定的电价需要输配售一体化的被规制者去执行，执行的对象分别是用电量较少，耗电成本在总成本中占比较小，用户数量多的小工商业用户和用电量多，耗电成本在总成本中占比较大，用户数量少的大工业用户，对于小工商业用户而言，电网乱涨价滥收费的现象虽然会影响其用电量，从而影响其产量决策，但是单一用户监督电网的外部性太大，其搭便车的心理就较重，最后的均衡就是所有的小工商业用户都不会去监督电网的滥收费乱加价的垄断行为，虽然每一个工商业用户的产量减少并不是很大，但是由于其总数较大，所以，总体来看由于电网的垄断行为导致的小工商业用户的产量减少就会比较大了。而大工业用户的耗电量大，每期的电费支出较多，即使是微不足道的涨价也会造成其成本的大幅提高，再加上用户数量少，容易形成统一行动，所以，其所面临的监督成本就较小。在这种情况下，一方面，小工商业用户的监督成本大，由电网的垄断行为带来的总量损失较多，另一方面，大工业用户的监督成本小，电价降低带来的产量增加更加显著。于是追求区域产值最大化的规制者地方政府为了弥补因为电网垄断导致的产量减少就会在目录电价中制定一个较低的大工业用户电价，这种情况下，虽然产量增加了，但是电网可能会在新的电价水平和结构下不能够维持其合理的利润了，为了实现利益的协调，规制者地方政府就会默契地与垄断者达成妥协，允许或者默认其对小工商业用户的滥收费乱加价行为，并进而可能将这种行为合法化，即规定一个较高的小工商业用户用电价格。

对于大工业用户而言，地方政府对于电网利润的重视程度λ下降，而对于大工商业用户产量的重视程度1-λ提高，这种变化主要是由于大工商用户监督成本S较低，即可以在权重λ和监督成本 S之间建立起一种函数关系，λ=λ(S)，满足dλ/dS＞0，之所以会存在这一关系，是因为监督成本的下降，地方政府的规制行为得到更好的执行，其对于电网利润的控制能力就越强，而随着监督成本的上升，电网总是可以通过垄断行为来提高自己的利润，这就变相地表现为电网利润在地方政府目标函数中的提高。根据这一关系，我们将式 (5)变换为:

在式 (6)中，随着S增加，λ会增大，而λ(S)/［(1+λ(S))也会增大，在其他条件不变的情况下，价格会提高，我们进一步假设在完美监督下也是存在监督成本S*的，由此，式 (5)可以转化为:

因为存在着 SH＜S*＜SL，因此根据式 (6)和式 (7)，我们可得，即在不完美监督情况下，规制者地方政府对大工业用户的电价会降低，而对于小工商业用户的电价会提高，这实际上是规制者追求产值最大化和垄断者追求利润最大化的一种妥协，这对于地方政府、电网和大工业用户是有利的，但是对于小工商业用户却是不利的，因此是小工商业用户对于大工业用户的一种补贴。在这种情况下，我们可以预期不完美监督下的需求端电价结构肯定已经背离了根据技术成本原因得出的需求端电价结构，所以，新型规制失效。因为这种规制失效是规制者和被规制者“妥协”造成的，是两者目标函数的一种结合和双赢，所以，我们将其称为“双赢互换型”规制失效。同时，规制者地方政府产值最大化的目标函数也是通过这种新型的规制失效来实现的，这可能也是中国屡次出现重工业建设浪潮的重要原因。此外，笔者认为这种规制失效形式不仅在电力产业中存在，而且在中国经济建设和规制领域普遍存在，这是因为在政府竞争框架下，地方政府作为经济增长和经济社会规制的主体，由于各种体系建设的不完善、较紧的财政约束，其只能通过各种“灰色”的方式来实现经济增长的目标，这也是中国潜规则盛行、经济快速增长和各种问题丛生的制度根源所在。由此，我们得到命题1。

命题1:在政府竞争框架下，由于监督成本的存在，规制者地方政府会与被规制者电网达成一种“默契”的妥协，降低监督成本低的大工业用户电价，提高监督成本高的小工商业用户电价，从而在保证垄断厂商获得合理利润甚至是高收入的前提下，实现大工业用户和小工商业用户产量的替代与总体经济的增长，最终导致中国走上了以重工业为主的工业化道路。

4.新型接入歧视与经济增长机制

在成熟的市场经济国家中，电力市场中的接入歧视主要发生在电网投资建立的电厂和独立电厂之间，规制者的主要任务是防止电网利用电力调度权歧视独立电厂，但是这在中国则完全不同。这是因为作为规制者的地方政府本身就有投资经营权，根据相关统计，在中国由地方政府投资的发电产量已经占总产量的50%以上，正是这种特殊的产权制度安排给规制者带来了新型的接入歧视激励。

拓展模型的基本假设，在发电环节，存在两家厂商:一家是独立的中央企业C，一家是规制者地方政府投资的企业D，假设其发电成本分别是cC和cD，且满足cC＜cD。两者的发电能力分别为EC和ED，总供电能力为E=EC+ED，下游的电力需求为I。当电力供不应求即E＜I时，无论是C还是D都会按照规定的加成比例t上网供电，同时地方政府会集中上马小规模的发电厂，从而顺利解决了中国长期存在的电力短缺问题。随着电力短缺问题的解决，当供过于求即E＞I时，就会涉及到C和D谁先上网以及以多少价格上网的问题，于是接入歧视就出现了。在成熟市场经济国家，接入歧视通常会表现为限制被歧视对象的发电量和降低其上网电价的情况，并且这种歧视通常是由负责调度的电网进行的，但是在中国接入歧视的表现则完全不一样，除了实施主体不同之外，更重要的是作为规制者的地方政府在政府竞争的作用下还具有追求产值最大化的激励。在这种激励下，接入歧视会出现一些新的表现和特征。

在双赢互换型规制失效的制度环境下，地方政府有意愿走以重工业为主的工业化道路，这就造成了在需求端需要大量的廉价电力，只有以这些廉价电力为基础，才能在需求端规定一个较低的大工业用电电价，否则就会压缩电网的利润，不利于实际规制权的维持。所以，与成熟市场经济国家的接入歧视不同，其会尽量以较低的价格来购买独立发电厂商尽量多的发电量，以满足需求端大工业用户的用电需求，而又不损害地方投资的发电厂利益。同时，在竞价上网中，尽量给自己拥有的发电厂制定一个较高的电价和较多的发电量，以使自己投资的电厂获得更多的利润。这一接入歧视行为使得需求端的大工业规模迅速扩张，电力需求迅速增加，从而很快就造成了新一轮的电力供给短缺局面。根据接入歧视的表现，我们认为这种短缺除了发电容量不足等硬原因之外，还可能是包括独立发电商因为接入价格太低而不愿意更多供电等软原因，一旦出现短缺，地方政府又会开始新一轮的小发电厂建设浪潮，电力供给随即进入过剩期，各地重新掀起新一轮的重工业化浪潮，电力供给又再次进入短缺期，如此不断地循环往复，从而形成了中国特殊的电力供给“短缺—过剩”轮回怪圈和一次又一次的重工业化浪潮。由此，我们得到命题2。

命题2:在政府竞争框架下，由于发电环节的产权不同，造成了独立发电厂商只能以较低价格供给较多发电量，这与成熟市场经济国家中独立发电厂商只能以较低价格供给有限发电量的接入歧视不同，是由双赢互换型规制失效导致的一种新型接入歧视。这种新型接入歧视与双赢互换型规制失效一起成为垄断的电力产业促进中国经济持续快速增长的具体机制，这种机制在实现经济增长的同时，也造成了电力产业陷入“短缺—过剩”的轮回怪圈，并使中国走上了以重工业为主的工业化道路。

四、经验验证:规制失效、接入歧视与经济增长

1.监督不完美、双赢互换型规制失效与需求端价格结构

在理论分析中，我们得出在中国特殊的电力产业规制环境下将会内生出一种特殊的规制失效形式，这种规制失效形式的显著特征就是过高的商业用电电价水平，而这又根源于中国转轨过程中过高的监督成本。正是由于在商业用电电价执行方面较高的监督成本，导致了规制者地方政府与被规制者垄断电网之间妥协，形成了双赢互换型规制失效。我们将通过两组数据来反映这种规制失效的存在。表1给出了国内需求端电价水平与结构。从表1可以看出，从2000—2011年，中国的电价持续上涨，但是其基本的结构并未发生根本改变，商业用户的电价始终是最高的，达到了每兆瓦时接近1 000元的高水平，而工业用电大户、农业用户和贫困地区用户的电价变动较小，且始终维持在较低水平，所以，从国内的需求端价格结构来看，确实存在着商业用户电价过高的嫌疑。

表1 国内需求端电价水平与结构单位:元/兆瓦时

表2给出了中国、加拿大、法国、瑞典、英国和美国等的需求端工业用电与居民用电的价格水平比，从中可以看出，中国的工业用电与居民用电比与国际上的水平相差不大，但是，李虹发现中国的商业用电与居民用电之比却高达1.50—2.00，且大多数省份都在 1.80左右［12］，这与国际上仅仅0.90左右的水平相差甚远，这充分说明中国的商业用电电价水平过高，如果国际上需求端电价水平和结构是根据相关技术成本来决定的话，那么中国的电价水平和结构则是被严重扭曲了，这也验证了在中国电力市场中确实存在着我们理论分析中的双赢互换型规制失效。

表2 国际需求端电价结构对比

2.产权差异、重工业化与新型接入歧视

厂网分离之后，原来的国有发电资产被拆分成五个独立发电厂商，其拥有的发电资产优良，效率较高，发电成本较低。与此同时，还存在着大量直接由地方政府投资经营的发电企业，这些企业规模较小，效率较低，发电成本较高。地方政府投资建设电厂的目的是为了提高就业、增加财政收入和追求产值最大化，其结果就会歧视境内的独立发电厂商，与成熟市场经济国家中限制独立发电厂商的发电量不同，地方政府主要是在降低独立发电厂商电价的同时增加对低价电的购买，从而在保证本辖区内重工业发展所需低价电的前提下，以较高的价格尽量多地购买自己投资建设电厂所发电量，并将这些高价电以较高价格卖给小工商业用户。因此，从这个角度看，这种新型接入歧视与双赢互换型规制失效相互补充，相互加强，共同推动中国走上了以重工业化为特征的经济增长之路。表3列出了中国厂网分开后，独立发电企业与地方政府投资发电企业相比在上网电价和上网电量方面所面临的歧视。从表3中我们可以非常明确地看出前者的计划外上网电量要远远大于后者，而其上网电价却大大低于后者，这正是新型接入歧视的重要表现，从而验证了我们理论分析的科学性。

表3 发电企业的价格和数量歧视 (2003年)单位:亿千瓦时;元/千瓦时

3.双赢互换型规制失效、新型接入歧视与中国经济增长

通过上文的理论分析和经验验证，我们可以得出，一方面，双赢互换型规制失效使中国的工业化和经济增长之路必然是以高耗电为主要特征，这是由高耗电企业在电价监督和执行方面的低成本造成的，地方政府对于高耗电产业的偏好和支持必然使其快速发展，而高耗电企业本身对于电力的高消费就必然会导致其在整个电力消费结构中占据重要比重;另一方面，新型规制失效使得这种低电价的电力能够源源不断的输送过来，从而从物质上保证了这种高耗电产业发展战略的顺利执行，这对高耗电企业实际上构成了一种成本软约束，在这种软约束的预期下，其还会进一步扩大投资，从而进一步加剧了工业结构重型化的倾向。正是由于这两种机制的共同作用，中国的工业用电量始终维持在70%以上，这与其他用户不足10%的用电量形成了显明对比，反映了双赢互换型规制失效和新型接入歧视对于中国经济增长机制和模式的重要影响。

五、结论与政策建议

本文在政府竞争框架下，对垄断的电力产业促进中国经济快速增长的具体机制进行了深入分析，并从一个全新的视角探讨了垄断企业高收入的来源。理论研究发现，双赢互换型规制失效和新型接入歧视在促进经济快速增长的同时，也使得电力产业陷入“短缺—过剩”的轮回怪圈，并推动中国走上了以重工业为主的工业化道路。经验研究发现，中国的商业用电电价要普遍高于国外，这构成了双赢互换型规制失效的核心特征。而与传统的数量限制接入歧视不同的是，独立发电厂商需要在一个较低的电价水平上卖出较多的电量，这实际上形成了与双赢互换型规制失效紧密相关的一种全新接入歧视。此外，双赢互换型规制失效实际上纵容 (或默认)了电网对于商业用户的乱加价滥收费行为，这从一个全新的视角解释了垄断企业高收入的来源。

对此，我们提出以下几点政策建议:

首先，必须开放小工商业用户的自由选择权。只有能够自由选择供电商了，竞争的压力才会迫使垄断的市场势力得以削弱，也才能从根本上降低小工商业用户所面临的高昂的电价，从而改变中国日益加剧的重工业化倾向，推动中国经济实现顺利转型。在之前有关电力产业竞争政策设计的研究中，学者们大都提出要借鉴成熟市场经济国家的经验，先在批发环节引入竞争，但是通过本文的分析，笔者发现批发环节的竞争主要目的就是要降低大用户的电价，但是这一点在目前中国的电力产业运行体制中已经实现了，并且进入到一个过度扭曲的状态，如果在这种情况下，还是首先在批发环节引入竞争，那么很可能会助长这种扭曲，从而加重双赢互换型规制失效，增大中国经济转型的难度。所以，现在当务之急是首先在售电环节引入竞争。

其次，必须切实转变地方政府的政绩考核标准和体系。经济增长的任务尽量交给市场来完成。地方政府只要能够提供一个稳定有序的市场环境，并搞好基础设施建设和公共产品供给，从而为经济增长保驾护航就可以了，这一点与经典的经济学理论差别不大。地方政府在资源的动员和组织能力上可能比市场要占优势，但是随着市场的完善和经济的增长，经济运行越来越复杂，远非有限理性的地方政府能够驾驭得了的，如果这个时候地方政府还不选择及时退出，很可能就会给经济增长带来负面影响，特别是随着资源资本化的发展，地方政府官员很可能会利用手中的权力来寻租，从而损害社会公平和稳定。所以，我们在调整地方政府考核体系的同时，必须转变政府职能，实现政府在经济增长领域的逐步退出和在公共服务领域的不断升级。

最后，短期来看，必须全面遏止地方政府对于小型发电站的建设，努力提升现存发电资产的发电质量和经济效益，将电力调度权交给独立的主体来完成，避免接入歧视的再次发生，从而逐步减缓中国重工业化的步伐，为经济增长方式转型争取宝贵的时间。

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［6］干春晖，吴一平.规制分权化、组织合谋与制度效率——基于中国电力行业的实证研究［J］.中国工业经济，2006，(4):23-28.

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