地方政府项目建设财政核算与管理

俞剑梅

一、地方政府投资项目概述

地方政府投资建设项目是在改革开放过程当中逐渐形成的新型管理策略，其主要目的在于推动区域经济的协调发展，满足社会的精神文化、物质生活的需要，其主要实施方式为县级以上地方政府应用政府融资、纳入政府专项预算管理的资金、财政预算、国际外债、国际金融、土地使用权出让、国有资产收益、国债和其他政府资金，通过投资补助、资本金注入和直接投资、贷款贴息、转贷等手段投资建设的项目，其最终目的是为了提升社会的整体效益，为社会大众提供适宜的公共劳务或产品，为市场经济主体构建良好的生产经营环境，缩减企业投资经营的成本，以获取总体社会利益的最大化。政府投资项目的主要特点有以下三条：

1.是投资的综合性强、领域非常广泛，既有城乡公用设施、水利、农业等基础性建设项目，也有教育、社会保障、生态建设等公益性建设项目，还有国家和地方重点推动和扶持的行业发展项目，以及政府公共服务方面的建设项目等。

2.是投资风险大，投资周期长，投资规模大；这是由地方政府在国家公共福利事业当中肩负的特殊任务所决定的。这些投资风险大、投资规模大的巨型建设项目，如果没有大量政府资金的参与介入，其他的任何投资都不愿意也难以承担如此大的投资规模和投资风险，而另一方面，这些项目的建设往往能够产生巨大的生产力和就业量，甚至能够直接影响着当地经济的发展速度与产业结构的升级再造。如果项目投资决策不够科学合理，没有深入地考虑诸多风险因素，就有可能带给国家和当地政府沉重的债务负担，甚至会产生恶劣的社会后果。因此，对于政府投资项目，必须实施更为严格的决策风险管理。

3.是投资收益的不确定性与公益性。在市场经济体制下，大部分经济组织进行投资活动都会追求经济效益的最大化，所以，对于投资回收期较长、难以赢利或非赢利的建设项目，往往不会参与投资。而政府性投资项目恰恰以非赢利项目为主，重视社会效益，主要目的在于向社会提供优质的公共产品，为地方经济的健康发展保驾护航，项目的实施运行主要依靠地方财政的补贴或是向直接获益群体收费等方式来维持。

政府投资项目的资金来源、特点、投资范围、性质和其承担的社会责任，都对政府投资项目的财政核算和管理工作提出更为严格的要求。

二、加强地方政府项目建设财政核算和管理的对策

当前，伴随着各级地方政府对社会公益事业和基础设施建设等领域投入力度的不断加大，政府投资项目的核算和管理的问题也逐渐显现，严重制约和阻碍了地方政府项目建设的财务核算和管理工作，降低了财政资金实际使用效益。为进一步提升政府投资项目的社会效益和经济效益，完善和规范地方政府项目建设全过程当中管理体制，确保政府投资项目的建设质量，地方政府的财政主管部门应当尽可能发挥其财政管理职能，强化对于政府项目建设的资金监管工作。

1.加强财政监管力度。一方面，强化基础资金管理和项目财务管理的制度建设，从财政资金监管的层面对项目的立项、计划、财务监督、工程管理、资金管理等方面做出具体详尽的规定。另一方面，地方政府应当制定针对项目建设的可行性研究方案，并且举行专家论证会，严格审核项目工程前期的招标文件、相关费用、草拟具体的合同条款，把政府的工作重点从事后前移到事前，严格执行资金和财务方面的管理措施。对地方财政全额投资的建设项目，要更加严格地审核财政建设项目支出的年度预算的真实性、合理性；对地方财政资金部分参与投资并且已经实施项目资本金制度的建设项目，要审核该项目建设资本金以及其他建设资金合法性、真实性。对自筹资金、配套资金、财政性资金不严格落实的建设项目，地方财政部门应当不予以核准。而未经地方财政部门确认和核准资金来源的建设项目，地方行政主管主管部门应当不进行立项。第三方面，要尽可能应用财政投资评审，全面严格地评估与审查项目工程竣工决（结）算、预算和概算，进一步强化和规范“先评审、后招标”、“先评审、后预算”、“先评审、后批复”、“先评审、后拨款”的制度，财政部门应当把财政投资评审的最终结论作为其拨付资金、制定预算、批复项目竣工等诸多财务决算的关键依据。

2.把握好资金安全。在实施会计集中核算的前提下，地方财政部门应当积极完善国库集中支付制度，尽量缩减资金的流转环节，提升资金的运作效率，循序渐进地构建科学独立的财政资金拨放体系。财政部门还应当根据年度投资合同、投资预算、投资计划、工程进度，把项目建设资金通过商业代理银行直接拨发到相关的用款单位，确保建设资金能够及时足额地支付，完全规避了被挪用的可能性，与此同时，依托直接支付的手段，可以实现对工程项目财政资金的实时监管。财政部门还应当严格执行审批程序，对于没有齐全的合同、发票等要件的诸多支出申请，坚决不进行办理。严格执行标准的工程款结算规定，在项目建设期间，财政部门支付工程进度款比例应当严格控制在合同事先约定的比例以内。严格实行政府采购，确保项目资金的专款专用。

3.健全项目后评制度。强化项目完成后评审制度的执行范围和力度，不断完善绩效评价体系。构建健全的项目建设的绩效管理办法和评价规范，对地方财政项目建设的绩效评价的方法、对象、内容、结果应用、工作程序等作出具体规定，准确界定各个行为主体的义务、权利、责任，使项目建设的绩效评价工作规范化、制度化，保证绩效评价的各个环节都能够有章可循。结合定性分析与定量分析方法，主要对项目建设前期、竣工期、建设期等全部环节进行绩效评价，着重关注项目建设的财务管理等层面，同时准确把握绩效评价的关键点，着重选择基础管理规范、效益直观、目标明确、政府重点投资的典型项目进行深入地追踪问效，通过对比分析，尽早发现和解决项目建设资金运用过程当中存在的问题，提升财政资金最终使用效益。完善绩效评价结果体系，把绩效评价结果作为政府部门、事业单位年度考核内容的重要指标，激励财政投资项目相关的主管单位强化项目施工管理，科学合理地使用项目建设资金，提升资金使用效率，推动财政项目建设的绩效评价体系服务于政府的项目决策，促进地方社会经济的健康发展。

[1]李一花.中国地方政府投资研究[D].厦门大学，2002.

[2]魏东.地方政府投资项目管理研究[D].河南农业大学，2007.

[3]纪伟.浅析财政投资项目管理的三大目标控制[J];地方财政研究，2007（12）：25-28.