国库集中支付下高校重点学科建设专项资金管理研究

李小奕

国库集中支付制度是建立以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，资金拨缴以国库集中收付制度为主要形式的财政国库管理制度。政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

高校重点学科建设专项资金是指省教育厅、财政厅为支持高等学校重点学科建设，在省教育厅年度预算中专门设立的专项资金。如何加强重点学科专项资金管理，是目前高等院校急需解决的一个重大问题。

一、集中支付下，高校重点学科建设专项资金管理存在问题

1.重点学科建设专项资金预算不科学

首先，预算申报数额的依据不充分。重点学科建设专项经费预算在数额的确定方面存在很大的盲目性。多数情况下，上级管理部门会带数额下拨经费指标，然后由学科团队按照该数额组织申报，有时甚至按照学科级别划分数额。这种强制戴帽，“两上一下”下达预算数额的方式带来很大的盲目性。粗放式的资源分配方式不利于提高专项资金的使用效率，而且一定程度上造成财政紧张与资金浪费并存矛盾。其次，高等院校在申报项目时，编制预算项目开始计划完成时间、资金用途、政府采购等不够合理，在执行时脱离预算，不能按章办事，造成专项资金在使用上有很大随意性。

2.高校财务分级管理体制不完善

高校在推行财务分级管理体制改革过程中，大力倡导财权下放或理财重心下移，过度强调财权与职权的统一，从而出现新的问题：一是将重点学科专项费全部下放到各二级单位自主掌握使用，由该经费所形成的资产资源也被归并到二级单位使用管理，不但让高校丧失了对资产资源的统筹整合权力，也给高校盘活全部资源带来了一定阻力。二是细化预算，重视预算执行管理的理念难以在高校得到真正落实，各高校在实行财权下放时，并没有采取积极的应对措施规范和约束二级单位的行为，学校只是变相地成为了它们的代理记账员。三是高校在组织重点学科专项申报立项时，缺乏科学的论证评估机制，对立项前的可行性调研不足，监督不力。

3.重点学科建设专项突击花钱与资金转移问题严重

由于学科建设专项资金具有时效性，且下达时间较晚，经常在年度快要结束时才下达批文和拨款额度，导致当年预算资金用款计划多数来不及实施和使用，为达到上级部门支出进度的要求，很容易导致突击花钱问题。有些项目负责人以单位名义将资金以表面合理的方式转移到外部合作单位账上，或提前支付工程进度款，或草拟假合同，以达到提前支款的目的，等期限一过再转回来慢慢使用。适应这种突击花钱的需要，社会上产生了一些合作单位，按照客户要求开具一些非真实用途的发票，协助客户报销发票。此外，还出现了许多卖假发票和真发票的个人或单位，共同帮助客户解决“花钱紧迫”问题。作为校内一级的财务监督部门，由于存在预算执行进度考核要求，也就自觉放松了监督要求，只求票据表面合法、合规就过关了。

4.重点学科建设专项资金缺乏有效监督机制和绩效评价机制

当前我国高校专项资金的绩效评价大多停留在形式上，更注重专项资金的投入规模和分配使用规模，对资金的使用效益以及预算执行关注不多。在专项资金拨付后，缺乏有效的绩效评价机制和监督管理机制，没有跟踪问效保证专项资金使用的经济性和效益性。少数项目虽然进行绩效评价，但是评价的时间往往也是在项目完成后，评价的结果只是作为项目主管部门项目档案保存，对项目本身没有什么影响。这就导致了监督机制难以发挥有效作用，在专项资金使用过程中出现的种种不合理现象难以得到有效遏制。

5.重点学科建设专项资金在用款进度上缺乏有效沟通措施

按照国库集中支付制度的规定，高校在使用国库资金时，须按照用款计划向财政国库部门申请用款额度，经审核同意后，分别采用财政直接支付的方式向商品和劳务供应方支付款项，或采用财政授权方式将用款额度下拨到高校的零余额账户，从零余额账户中支付，延迟了付款时间，支付程序变得繁琐复杂。

重点学科建设专项资金一般下拨较晚，而在经费额度下拨之前，已经发生了支出。实行国库集中支付制度后，这部分支出一般都从学校其他账户中支付，而国库集中支付制度规定不允许从零余额账户向学校其他账户划拨资金，这就造成零余额账户资金大量沉淀。从高校财务决算报表上看，一方面基本支出入不敷出，事业基金出现赤字，另一方面高校的重点学科建设专项经费存在大量结余，高校财务管理走入自相矛盾的“怪圈”。

二、国库集中支付制度下加强专项资金管理的建议

1.优化预算编制流程，完善经费使用计划管理

合理的预算决策是顺利执行预算的提前。目前，经费使用中预算执行进行进度不理想的一个主要原因，就是预算申报环节过于盲目和仓促。应当改变当前粗放的“两上一下”预算编制流程，借鉴部门预算的“两上两下”做法，建立起上下级沟通机制。同时在“两上两下”的每个环节中，都给予下级部门充分的策划、思考空间。尤其在重点学科这一层级，只有通过充分的论证、调研，才能做出最科学合理的预算决策。另外，针对经费预算的专业性，高校可以在学科建设管理部门或财务部门设立预算服务窗口，从源头上理顺经费管理。

2.完善高校重点学科建设专项资金管理制度

完善的重点学科建设专项资金管理制度是有效实施专项资金管理的根本保证，高校不仅应有科学的高校财务制度和会计制度，还需要有绩效预算与绩效评价制度，以便于为绩效管理提供有效的规范，还应根据重点学科建设专项资金的性质，制定相应的规章制度，从立项申请、资金拨付、使用及管理、绩效评价和监督等环节入手，设计重点学科建设专项资金管理工作流程图：包括专项资金的使用原则、目标、开支范围、审批程序、核算办法、评价指标、组织管理、奖惩措施等，从制度上保证专项资金管理工作有章可循、有据可依，构建完整的学科建设专项资金管理制度，保证重点学科建设的顺利进行。

3.建立重点学科建设专项资金绩效评价体系

学科建设专项资金绩效评价体系的建立，一方面可以对学科建设专项资金的使用进行公正客观的评价，为高校重点学科建设专项资金的科学合理使用，为政府或上级单位及其他机构决策提供依据；另一方面，绩效评价的有力实施，有利于规范高校重点学科建设专项资金的管理和使用，提高学科建设专项资金使用效益。

在进行绩效评价时，对于重点学科建设项目的预算应当于学科建设规划和绩效相结合，按照学科建设周期进行总体预算，中间进行中期检查和评估，结合项目进展状况对预算经费进行调整和补充，通过对经费使用的内部绩效考核，对各项重点学科建设专项经费使用及效益情况进行客观的检查和评价，确定其经济性、效益性和效果性，作出评价结论，揭示存在问题，并提出相关的建议。

另将专项资金绩效评价结果与高校财务管理相结合，充分发挥高校财务对专项资金项目的监督作用，在对外提供绩效评价结果的基础上，收集记录校内单位或个人专项资金使用信息，建立专项资金绩效监督信息资料库，作为今后对其申请、划拨专项资金的依据，逐步形成专项资金绩效评价长效机制。

4.建立与国库集中支付制度相适应的专项经费管理制度

为适应国库集中支付制度改革与发展的需要，针对工作中遇到的各种问题，在认真学习相关文件和充分调研的基础上，结合各高校的实际，建立一套体系。结合高校的发展规划确定下一年的工作任务和工作目标，据此编制重点学科建设专项经费的预算，明确专项资金的申请条件，分清轻重缓急，优先考虑必须、必要的项目，科学合理地在预算中列示项目。同时加强对专项经费结余资金的处理。通过对预算执行的效益分析，找出项目结余的原因，并针对存在的问题探索解决问题的措施。财政拨款项目要严格按照申报的预算加强使用和管理，保证项目按时高效地完成。财务部门应当及时对已经完成的项目经费结余过账进行清理和调账归零。

同时高校应该多与财政部门、教育主管部门积极沟通，在安排财政预算拨款时，应尽量多安排基本支出的预算财政拨款，少安排财政专项资金，尽量给学校更多的自主权。相信高校会从实际出发，坚持“量入为出、收支平衡、统筹兼顾、保证重点、积极稳妥、勤俭节约”的原则来安排和编制学校预算，使学校灵活使用和调配各种渠道来源的资金，使经费的投入和使用能发挥最大的经济效益和社会效益。

[1]宋海红，张晓玲.高校专项资金管理问题刍探[J].管理科学文摘，2008（3）.

[2]李洪军.中央与地方共建高校专项资金项目编制研究[J].财会研究，2010（1）.

[3]陈海峰.高校专项资金绩效评价指标体系研究[J].商业经济，2009（9）.