发达国家金融消费者保护的扩张及启示

李晶珠

摘 要：国际金融危机的爆发，使金融消费者保护问题受到前所未有的重视。金融消费者保护不仅涉及金融消费者个人利益，对国家利益以至整个国际社会金融市场的健康发展都至关重要。美国、英国和日本作为世界主要发达国家，在此次经济危机中受创较重。为了应对金融危机，这些国家的金融消费者保护体系都有所扩张。尽管各国的金融监管模式和法律体系各有不同，但从中可以凝练出各国的共识。这些共识可以为今后金融消费者保护体系的完善提供有益借鉴。

关键词：金融危机；金融消费者；金融消费者保护

中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0083-03

一、金融消费者保护的急迫性

“金融活动由来已久，但金融消费者却是崭新的法律术语，它是现代金融发展到一定阶段的法律产物。”[1]83金融服务市场急剧发展，金融产品的种类越来越多，日趋复杂，消费者的既有金融知识很难适应这种快速变化。 “从经济学的视角看， 之所以对金融消费者的权益建立制度予以特殊保护，由于金融交易中存在的信息不对称，外部性和垄断经济使其处于比一般消费者更为不利的弱势地位。”[2]10 2008年国际金融危机以来，各国的金融消费者保护体系的问题凸显出来，金融消费者保护问题被提到了史无前例的高度。各国政府以及有关组织普遍认识到， 加强对金融消费者的保护不仅关乎消费者个人利益，更关乎一个国家乃至国际社会的金融秩序和整个国际社会金融市场的稳定。发达国家在此次危机中受创较重，纷纷采取积极有效的措施加以应对。美国、英国和日本为发达国家之首，对此反应较为迅速。这些国家从立法上以及机构变革上运用各种手段来扩张其金融消费者体系，加强金融消费者权益的保护[3]15-16。本文拟对金融危机背景下美、日、英的金融消费者保护制度的扩张进行探索，以期从中获取一些有益启示。

二、发达国家金融消费者保护的扩张

（一）美国

早在1968年，美国便制定了《消费者信用保护法》，明确规定了金融服务市场的信息披露制度。随后，20 世纪70年代美国制定了《公平信用记录报告法》、《电子资金转账法案》、《公平信贷账单法》和《信用机会平等法》。20世纪90年代制定了《诚实储蓄法》和《金融服务现代化法》。2003年制定了《公平准确的信用交易法案》。2004年，美国货币监理署办公室颁布了一项规定，扩大了联邦政府有限收购的范围，赋予国家银行行使在如下领域的联邦层面的权力：房地产贷款，没有不动产担保的贷款，存款以及其他业务[4]82-83。至此，美国初步构建了国内的金融消费者保护法律体系。然而这样的金融消费者保护体系并未使美国免除金融危机重创的厄运。

为了应对金融危机，2009年3月，美国财政部率先发布了《金融管制改革白皮书》，针对金融危机所凸显的金融监管体制的弊端提出了诸多改革措施。这些改革措施首先强调完善和强化对金融机构和金融市场的常规监管措施以外，尤其强调今后金融监管立法必须十分重视金融消费者权益的保护。这一改革建议得到了奥巴马政府的大力支持，有关加强金融消费者权益保护的立法活动也相继展开。2009年5月，美国国会通过了《信用卡问责及信息披露法案》，大大加强发卡人法定义务和责任、监管部门执法权限等以保护持卡人的合法权益。2009年10月，美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案，是美国应对危机的至关重要的举措。最为重要的变革是，奥巴马总统于2010 年7月签署了《多德-弗兰克法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protect Act），创立了金融消费者保护局（Bureau of Consumer Financial Protection（“BCFP”））[5]。多德-弗兰克法案试图授权各州政府创造一个新的环境，使银行应对新的规则和执法压力[4]。BCFP承接了原先分属于美联储、货币监理署、储蓄机构管理局、联邦存款保险公司、国家信用社管理局、住房与城市发展局及联邦贸易委员会等有关机构的消费者保护职能，其宗旨是持续地实施及执行联邦消费者金融法律制度，确保所有消费者能获得安全的金融产品，提高消费者金融产品和服务市场的公平性和透明性。

（二）英国

20世纪90年代末开始，金融消费者权益保护理念逐步深入到金融监管体系的设计中来。英国经济学家Michael Taylor 提出了著名的“双峰”（Twin peaks）理论，认为金融监管存在两个并行目标，一是审慎监管，二是保护消费者权利。英国《2000 年金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000，简称FSMA）明确了英国金融监管的目标，即增强市场信心、提高公众认知、保护消费者、减少金融犯罪[6]。依照《2000年金融服务与市场法》规定，英国金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）正式行使其对金融业的监管权力和职责，直接负责对吸收存款业、保险业和证券投资业的监管。2001年6月，FSA 发布了《产品销售后公平对待消费者的报告》，据此启动了公平对待消费者项目。2005年5月，FSA 发布《关于金融服务投诉指引》，详细规定了消费者可对金融机构的服务或产品投诉的情形。

应对危机之初，英国政府进一步加强了FSA的职权。2010年3月11日，英国政府发布了《消费者投诉处理办法》，具体规定了各金融机构和各政府监管部门处理消费者在金融消费领域有关投诉问题上的职责。英国政府在危机中深切地感受到，对消费者进行金融知识教育非常重要，为此，英国金融服务局于2010年4月成立“消费者金融教育局（CFEB）”，全面负责开展英国的消费者教育工作。2010年6月16日，保守党财政大臣乔治·奥斯本宣布了一项激进的重新起草金融监管法的提议， 随后2010年7月26日出台了咨询文件[7]。这一改革的动力在于，政府意识到在现有的制度之下，无人能对严重的金融事件负足够的责任，因而导致没有规则来应对并阻止危机的到来。改革后，英国银行会得到更多的管理权限并在新的管理机制中处于核心地位。与此同时，FSA的职能将基本由三个新机构取代：审慎监管局（Prudential Regulatory Authority），这是英格兰银行的一部分；经济犯罪局（Economic Crime Agency）；消费者保护和市场管理局（Economic Crime Agency，简称CPMA）。2011年2月16日，英国政府宣布将CPMA更名为金融行为准则局（Financial Conduct Authority，简称FCA），目的是为了更直接地反映该机构的作用[7]。这充分体现了英国政府加强对金融消费者保护的决心。

（三）日本

日本自2001年开始施行了《金融商品销售法》，主要内容包括：（1）规定了金融商品销售者的说明义务；（2）规定了金融商品销售者劝诱方针的适合性义务；（3）规定了金融商品销售者对消费者的人身和财产损害赔偿责任。日本金融监管体制以消费者权益保护为立法基点，全面突破了金融市场经营主体和经营业务的界限。为了突出对消费者权益的强化，在金融商品销售者违反告知义务而使消费者遭受损失的数额的认定上，该法将此情况推定为消费者的本金损失，从而减轻消费者的举证责任[8]99-100。2006 年日本出台了《金融商品交易法》，对股票、债券、外汇存款等金融产品实行了一体管理，改变了既有分业监管无法涵盖新型投资商品多样化需求的状况。与2001年的《金融商品销售法》相比较，该法对金融商品消费者的保护规范得到了强化，具体包括加强金融机构的“销售和劝诱”行为规范、扩大了对金融机构说明义务等的保护规则，以及增加民间纠纷解决机构的设立等多项内容。

在机构设置上，日本政府设立了日本金融监管厅，作为履行保护金融消费者权益的主管机构。此外，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省等对金融消费者保护也发挥一定作用。为应对金融危机，2009年9月，日本在金融厅内部没有设立专门的金融消费者厅，统一管理原先由各相关省厅分别管辖的有关消费者权益保护的各种行政事务，包括产品事故的原因调查以及事故预防。金融消费者厅主要负责管理金融交易合同。此外，在消费者厅之外，日本政府还设立了“消费者委员会”，该委员会是由民间人士组成的消费者厅的监督机构，设在内阁府内，负责独立调查审议与消费者权益保护有关的各种事务。在监管实践中，对于违规经营的金融机构，两个部门可以行使联合检查权，共同协商做出处理决定。

三、几点启示

如前所述，为应对金融危机，美、日、英三国根据本国情况都做出了适时的反应，通过修改立法，改革机构，在很大程度上扩张了金融消费者保护体系。三个国家由于历史和经济发展状况的不同，立法体系和金融监管模式也有很大不同。但是通过研究，我们不难发现它们仍有很多共性的内容，这些共性的内容为今后其他国家以及国际社会完善消费者保护体系提供了一些有益的启示：

首先，各国都有较为完备的金融消费者法律保护立法体系。各国的经验告诉我们， 一个完善的金融消费者保护体系应该是以完备的立法体系为基础的， 即必须有一部基本法律及在此基础上的相关配套的金融消费者权益保护方面的法律法规。

其次，各国都成立了专门的金融消费者保护机构。如前所述，美国设立了CFPB， 行使分散于不同政府机构的金融消费者保护职能，英国成立金融服务局，日本成立了金融监管厅。只有明确具体的保护机构，法律制度以及执行措施才能真正落到实处。

最后，各国普遍重视金融消费者教育。金融发展与投资者教育密不可分。全面系统的金融风险教育工作的开展， 可以让消费者对金融产品的真实成本和金融工具的适用性做出甄别， 否则就很容易因为缺乏知识而做出错误的选择。金融危机过后，金融消费者教育已经成为各国监管当局、行业协会及金融机构，包括国际组织关注的重点问题。

金融危机给了各国以及国际社会以警示，完善金融监管体制，加强对金融消费保护已成为国际共识和发展趋势。2012年7月9日，中国人民银行决定组建金融消费权益保护局。金融消费权益保护局成立以来，积极探索金融消费权益保护工作机制，着手开展了一些具体工作。上述发达国家的经验也将会为中国未来的金融消费者保护的改革提供很好的借鉴。

参考文献：

[1]叶林.金融消费者的独特内涵——法律和政策的多重选择[J].河南大学学报：社会科学版，2012，（9）.

[2]陈志毅.金融消费者权益保护体系：比较、借鉴与中国构建前瞻[J].宁夏社会科学，2012，（11）.

[3]谢平，皱传伟.金融危机后有关金融监管改革的理论综述[J].金融研究， 2010，（2）.

[4]Oren Bar-Gill & Elizabeth Warren， Making Credit Safer， 157 U. Pa. L. Rev. 1，2008.

[5]Elizabeth R. Schiltz， The Paradox of the Global and Local in the Financial Crisis of 2008： Applying the Lessons of Caritas in Veritate to the Regulation of Consumer Credit in the United Stated and European Union， 26 J.L. & Religion 173， 183 （2010-2011）.

[6]Financial Serrices and Markets Act 2000，Part Ⅰ，5（3）.

[7]A New Approach to Financial Regulation： Judgment， Focus and Stability CM 7874[EB/OL].HM Treasury （July 2010）， http：//www.hm-treasury.gov.uk/d/consult_financial_regulation_ condoc.pdf.

[9]何颖.浅析日本的金融消费者保护制度改革[J].日本学刊，2011，（1）.