全面推进依法治国的四个维度

钱蘅　钱挺

摘 要：党的十八大报告对于全面推进依法治国做了较为详细的阐述，对立法、执法、司法和守法均提出了更为具体、明确的要求，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四者构成依法治国方略向纵深推进的四大支柱，相互依存，共同支撑法治的大厦。它们共同构成全面推进依法治国的四维，缺一不可。

关键词：科学立法；严格执法；公正司法；全民守法

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0050-02

十八大报告有一段文字专门论述“全面推进依法治国”，从“全面落实依法治国基本方略”转变为“全面推进依法治国”。无论是“全面落实依法治国方略”还是“全面推进依法治国”，关键都在于牢牢抓住立法、执法、司法和守法这四个环节。

一、科学立法是全面推进依法治国的基础

法治为良法之治，良法来自于科学立法。科学立法，为全面推进依法治国提供良好规范。十八大报告指出要“完善中国特色社会主义法律体系”，这传达了两个信息：其一，中国特色社会主义法律体系已经初步建成。其二，中国特色社会主义法律体系需进一步完善。2011年10月27日，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书，庄严宣告中国特色社会主义法律体系基本建成：到2010年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。立法的数量堪与法治发达国家媲美，但是立法的质量还有待提高，因此十八大提出的目标是“完善”这一法律体系，具体要做到“加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”，这体现了立法内容的科学性和立法方式的科学性。

立法内容的科学性是科学立法的首要问题。立法者首先要确定对哪些内容立法，选择失当不仅实现不了立法目的，还可能造成对国家、社会和公民利益的损害。立法方式的科学性是科学立法的关键问题，它可以确保法律体现国家意志。人民有序参与立法，允许公民参与立法过程，法律上称为“公民立法”。《立法法》规定，立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。与部门立法、专家立法等方式不同，公民参与立法可以有效解决立法中的利益垄断问题，遏制一些权力部门利益的立法性扩张，从而在立法中实现部门权力与公民权利的平衡，最大限度地符合公众利益。

二、严格执法是全面推进依法治国的关键

严格执法是对政府提出的要求。政府严格执法是依法治国的关键。十八大报告提出要“依法行政，做到严格规范公正文明执法”。严格、规范、公正、文明对于行政执法而言缺一不可。“严格”、“规范”是行政合法性的具体体现。根据行政法的原理，行政权力的行使首先要遵守合法性原则。合法性原则是现代法治国家对行政执法的最基本的要求，也是行政执法中最重要的一项原则。行政执法的合法性是指行政执法机关及其执法人员应当严格依照法律法规行使行政执法权，对于违法行使的，将承担相应的法律责任。“公正”和“文明”是行政合理性的体现。根据行政法的原理，行政执法还要遵守合理性原则。合理性原则是指执法主体在执法活动中，特别在行使自由裁量权进行行政管理时，必须做到适当、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，具有客观、充分的事实根据和法律依据，与社会生活常理相一致。合理行政是对合法行政的有益补充。因为，法律的阳光无法照进行政的每一个角落，法律留下的空白需要人的智慧来弥补。这恰恰是合理行政可以达成的。在行政主体和行政相对人之间，不仅仅是管理者和被管理者的关系，他们还是唇齿相依的关系。“近年来，随着人们对行政权性质和地位认识的深化，对行政权从管理行政到服务行政的转变给予了充分的关注”[1]。当“管理”逐渐被“服务”所代替，双方的关系必定会走向和谐，行政的效率也必定会提高，社会将变得更有秩序。这是民众对于执法者的期待，也是权力对权利放低身段的表现，是依法治国的必然要求。

三、公正司法是全面推进依法治国的保障

党的十五大提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，十六大明确提出“将司法体制改革作为我国政治体制改革的目标之一”，十七大则明确提出，要“深化司法体制改革”。这一系列有内在联系的提法，是党中央根据我国社会现实发展的需要所做出的重大决策，具有重要的战略意义，十八大报告延续了这一重大决策。鉴于司法体制和政治体制的特殊关系，有学者甚至提出“司法体制改革是我国政治体制改革的突破口”[2]。这足以说明司法体制改革对于政治体制改革的价值。

公正的司法首先可以有效化解社会矛盾。司法之所以被认为是实现法治的关键，是因为法的实施是法律的生命，是公民权利保障体系中的重要一环，是法治社会实现的关键。公正的司法，可以为全面推进依法治国营造和谐的社会环境。美国著名学者博登海默指出，法律体系建立的全部意义不仅仅在于制定和颁布良好的科学的法律，还在于被切实执行[3]。所以，法治的基本含义在于良好的法律获得普遍遵守。司法是确保法律获得普遍遵守的最后防线。在社会的高速发展过程中，各种社会矛盾不可避免地出现，社会矛盾以法律纠纷的形式反映出来是一种历史发展的必然。司法承担了调处法律纠纷的职责，被称为“社会正义的最后一道防线”。正因如此，公正被视为司法的灵魂。现实中，当一个刑事案件进入审判程序，社会舆论甚嚣尘上、左右司法的事例却一而再、再而三地发生，司法机关无法独立断案，有掉进社会舆论的深渊之势，这势必影响司法的公正。无独立即无公正，无公正即无矛盾的化解。十八大报告提出的“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的要求正是围绕着增强司法的公正性这一至关重要的目标。其实，司法改革的号角早已吹响，其成绩也是有目共睹。从2004年开始，中国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，从2008年开始，中国启动了新一轮司法改革。国务院新闻办公室于2012年10月9日发表了《中国的司法改革》白皮书，书中历数改革的成果，同时也对未来的改革指明了方向。“让恺撒的归恺撒，让上帝的归上帝”，检察、审判机关各自独立行使职权是司法改革的最终目标。

其次，公正的司法可以产生对道德的积极效应。司法对道德既可能产生积极效应也可能产生消极效应。唯有公正的司法才能对道德产生积极效应，即司法的结果指引公众乐于作出利他行为。司法者只有确保裁判公正才能激励公民不仅遵守法律规范还能遵守道德规范。公正的司法必定通过公正的司法者得以实现。司法者的品格决定了司法的品格。公正是司法者最高的品格，与之相伴的还有对人类自身的悲悯之心。“道德为法律的实施规定了界限。即使是实在法，也不能漠视道德。……不仅如此，任何一件由法官自由裁决的案件，实质上都是在该法官的道德标准影响下处理的”[4]。因此，司法人员必须有“依靠法律承担起引导甚至重塑社会文明、道德规范的责任”[5]的强烈意识，才能充分发挥公正司法对道德的积极效应，促进公民道德建设，为促进社会和谐发挥应有的作用。

四、全民守法是全面推进依法治国的目标

全民守法对于构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安具有重大战略意义。全民守法是政府和民众在良性互动中实现善治的前提。全民守法也是全面推进依法治国的目标。如果每个人都能做到“学法尊法守法用法”，这意味着法治得到了实现。全民由不同身份、不同层次的公民构成。政府官员（领导干部）是一个特殊的群体，他们掌握着国家权力，法律对他们的守法要求更为严格。领导干部不仅自己要遵守法律，还要懂得运用法治思维和法治方式行使权力。

官员治理国家和社会，法治思维和法治方式是关键。十八大报告将守法的重点放在“领导干部”身上颇有深意。报告提出的“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”是一个新提法。这表明，党对于法治有了更深的认识，给予法治前所未有的重要地位，认可法治是深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的重要手段。根据美国法社会学家庞德的理论，法律、道德和宗教是三种有效的社会控制手段。其中，法律是首要的社会控制手段。强调领导干部运用法治思维和法治方式治理的能力，顺应了法治建设的要求，表明法治进程正向着更深的层次发展。法治，一个几代中国人追寻的梦想，正慢慢成为现实。

法治思维是一种规则思维。此处的规则是指国家立法机关经过严格程序制定的全体社会成员必须共同遵守的行为准则。拥有法治思维的人更倾向于遵守规则，不带头破坏规则。十七大以来，一批“问题高官”纷纷落马，其根本原因就是忘记了“一切权力属于人民”的法律宣示，忘记了法律是人民意志的体现，将权力当做谋求私利的工具，让权力凌驾于法律之上，结果必然遭到法律的惩处和人民的唾弃。

一个不具有法治思维的干部必定无法推动法治建设。改革、发展、矛盾、稳定是领导干部绕不开的执政难题。改革是为了发展，发展过程中必定会产生前所未有的矛盾，如何处理好改革、发展和矛盾之间的关系，确保社会的稳定，密钥就是法治。因此，提倡用法治方式治理社会是依法治国的内在要求。领导干部的法治思维和法治实践能力对国家兴旺发达至关重要，对提高民生福祉至关重要。

党的十五大提出依法治国的基本方略，如今十五个年头过去，法治从一个遥远的理想逐渐走进现实。科学立法是把人民群众的意愿通过宪法法律上升为国家意志，严格执法是政府依照法律治理社会，公正司法是创造和谐稳定的发展环境，全民守法则是法治得到实现后的美好图景。它们共同构成全面推进依法治国的四维，缺一不可。

参考文献：

[1]解永照，秦强.行政执法文明论[J].山东社会科学，2011，（3）：156-158.

[2]章武生.我国政治体制改革的最佳突破口：司法体制改革[J].复旦学报（社会科学版），2009，（1）：101-109.

[3][美]埃德加·博登海默.法理学——法律哲学和方法[M].张智仁，译.上海：上海人民出版社，1992：220.

[4][英]戴维·M·沃克.牛津法律大辞典[M].邓正来，等，译.北京：光明日报出版社，1989：521.

[5]林雪标，周孙章.管窥社会转型期的司法失范现象[J].中国检察官，2011，（9）：28-30.