还权赋能:农地产权改革路径选择——以佛山市南海区土地股份合作制为例

程 宇

（珠海城市职业技术学院 公共管理系，广东 珠海 519000）

土地问题是农村的重大问题，土地改革牵一发而动全身。十八大报告提出了城镇化发展的战略，城镇化将成为未来中国经济增长的一个重要推动力。为了实现这一目标，必然涉及土地产权制度改革这个重要问题。土地产权如何改革，土地如何流转，这不仅关系到中国经济发展，而且也涉及到成千上万农民的安生之根和社会稳定。本文以佛山市南海区20多年来的农村土地产权改革为例，试图呈现在经济发达地区农村土地流转、使用、收益分配等方面具有代表性的地权改革过程，以期为城镇化发展背景下的农村集体土地改革提供有益的思考。

一、所有权与使用权的分离

理解中国土地制度要回溯到建国之初，当时的土地产权制度已注定中国的农地产权结构在全世界来讲都将是独一无二的。“打土豪、分田地”成了当时中国共产党发起革命赢得政权的口号，通过这样的政治运动，农民分得了自己的“一亩三分地”。但由于小农经济的制约、国家开展经济建设和工业化发展的需要，农村的土地经历了初级社、高级社和人民公社时期。至此以后，原本允许农民拥有私人土地的制度演变为农村土地集体所有制，农民的土地全部交由农村集体，这是一种集土地所有权和使用权于一体的农地制度安排。但这样的土地制度安排并没有激发起农民生产的积极性，甚至在有些地方还出现了食不果腹的现象。到20世纪70年代末，从安徽省小岗村开始，我国农村自下而上地开始探索新的土地制度，即后来在农村普遍实行的家庭联产承包责任制，在维持所有权不变的情况下实现了所有权与使用权的分离。这也就预示着依靠“承包合约”，[1]农民的私人财产权利从集体所有的土地公有制中“生长”了出来，农民获得了初步的土地使用权和土地收益权。之所以说是初步的，是因为农民对土地的使用仅限于农业用途，所获得的收益也仅来自于农业生产。这是当时在全国普遍实行的农村土地制度，而本文所关注的佛山南海却因为当地的独特环境，农村的土地制度安排具有了地方性知识，也从此走上了一条独具地区特色的农村土地制度改革之路。

1983年中共中央发出了第二个1号文件，将家庭联产承包责任制确立为农村土地经营的基本方式。此后，家庭联产承包责任制的改革由原先自下而上的自发行为转变为自上而下的政策性安排。[2]因此，南海也根据中央的部署，在1983年下半年开始全面推广家庭联产承包责任制，并于1984年年中基本完成。但由于当时在珠江口西岸普遍采用的是传统的“桑基鱼塘”的生产方式，与家庭联产承包经营方式有冲突，因此南海并没有对基塘实行分田到户，而在1988年全国普遍开始推行第一轮土地延包时，广东省政府才对农民的这种做法给予充分地肯定，提出在“桑基鱼塘”地区可以将土地按户按人无偿分包改为集中有偿分包。[3]随着大量的农业人口进入非农就业领域，农民开始将有偿投包的范围由基塘逐步扩大到所有的农地，没有采取“大包干”式的家庭联产承包经营形式，采用的是投包经营的方式。1991～1992年，土地有偿承包的试验在南海全面推开，1992年以后南海的一些镇又开始将农地有偿承包改为有偿投包。[4]由于大量的农民转出农业生产领域，农村撂荒现象比较普遍，于是南海农村集体又将分散在农户手中的土地集中统一进行有偿投包。这也是农民以土地入股到村集体经济组织的最初形式，为南海走向农村土地股份制改革埋下了伏笔。这时的土地制度在合约安排上与全国其他农村普遍实行的“大包干式”家庭承包经营制明显不同，这就是在前面所提到的南海农村土地制度的“独特基因”。全国其他地方普遍实行的“大包干式”家庭承包经营制形成的是一种村集体拥有土地所有权、农民拥有只能进行农业生产的土地承包使用权以及土地收益权的合约结构。而在南海的这种投包经营方式中，农民对土地的使用权形式上有了更进一步的推进，可以通过投包经营获得直接从事农业生产之外的土地收益，这也形成了土地承包权流转的最初形式。但根据国家的相关规定，农村用地可以流转（转包、出租、互换和转让），但是只能用于农业用途，进行农业生产。这也就是说，农民对土地的使用权是极为有限的，是受到限制的财产权利，或是完整的产权束部分残缺的制度安排。这样的土地产权结构安排在面对工业化、城市化发展的要求时，势必需要通过不断地调整界定模糊而又残缺的农地产权。

二、转让权剥离

1992年邓小平“南巡讲话”之后，我国全面的改革开放正式拉开帷幕。在这一浪潮之下，高速工业化和经济发展迫切需要更多的非农用地，南海市①也提出“六个轮子”一起发展乡镇企业的思路，形成了“村村冒烟”的布局，对土地的需求量也日益增大。在巨大的经济利益诱惑之下，南海农村集体要么将建设用地直接出租，要么建设厂房、物业出租，其土地利用方式发生了改变，不再仅限于农业生产，土地要素的价值也随之发生了变化，农民获得的不仅仅是从事农业生产的收入，还包括因为经济和工业化发展所获得的土地增值收益。但是，我国《土地管理法》（1998年）规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；《土地管理法》修订案（2004年）规定，“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业”。我国相关法律还规定，只有国有土地才能进入市场流转。这些法规意味着农村集体不具有直接让集体建设用地进入市场流转的权利，农村集体建设用地也不能像国有土地那样“同地同价同权”。但面对巨大经济利益诱惑，理性的村集体和农民选择了要么借着村集体名义自己兴办企业，或借土地使用权入股、联营等方式共同办企业的形式将农村建设用地提供给企业使用，要么堂而皇之的直接出租建设用地，或建设物业厂房招租。这就意味着虽然从国家法律层面来看，这种村集体直接经营土地的方式不被法律允许，但农村集体建设用地的隐形市场已经存在。高速工业化和改革开放的大潮刺激了市场对土地的需求，也预示着之前法律所限定的农民对土地的转让权价值开始凸显。随着工业化的进一步推进，城市化的发展以及政府可供应的建设用地日益紧缺，这部分合理但不合法的“集体建设用地”必须获得相应的权利，才能满足经济发展对土地的需求。为此，2005年广东省政府出台《广东省集体建设用地使用权流转办法》，对农村集体建设用地使用权流转进行了规范，事实上存在已久的不合法农村集体建设用地市场终于获得了地方性法律的支持。

然而，虽然这部地方性法规规定了农民对土地拥有合法的转让权，但这一权利也是受到限制的。该办法规定，“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押”，但“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”。也就是说，农村集体建设用地还没有像国有建设用地那样完全实现“同地同价同权”。并且从笔者实际的调查来看，南海的村集体或村民并不愿意将土地抵押出去，他们认为这样风险很大，并且也没有银行愿意做这样的土地抵押贷款，即使有银行同意贷款，如果出现企业卷款“跑路”，法院也不会支持村集体或村民起诉。这就预示着我国政府对农村集体建设用地的确权之路还将继续，唯如此才能为工业化和城市化发展提供更多的用地渠道，并遏制因政府征地而导致的社会成本攀升，从而让农民也能分享工业化和城市化的土地增值收益。

三、土地收益分配权确定

随着集体建设用地的流转，不管这种流转是事实上本已发生的不合理但却合法的行为，还是由地方性法规事后追认其合法的行为，农民对土地都拥有了转让权、处置权。随之而来的就是经由土地流转而产生的收益该如何分配、哪些人可以获得收益等问题。

1992年，罗村镇下柏行政村把股份合作制引入到农村土地经营体制中，首先推行农村土地股份合作制的试点。实行股份合作制时，村民把已经分包到户的土地和集体组织的其他财产统一集中到行政村的农业发展股份有限公司。从1993年开始，南海区全面推广农村股份合作制改革，村民以土地入股，将集体财产及土地折成股份，按股份获得经营收益。这样就将农民的土地承包权改为了股权，并拉开了南海农村股份合作制改革的序幕。至此，南海形成了独具特色的农地使用和流转模式，也就是被业界所称为的“南海模式”。

土地经过流转转向非农领域，土地要素的价值必然发生改变，从中也就产生了更多的土地收益。那么，这部分土地收益该如何分配呢？这一过程涉及到清产核资、资产量化、成员界定、股权配置和股权流转等问题。南海的具体做法是:

（一）清产核资、资产量化

首先要理清村集体有哪些资产、多少资产，然后再将这些资产的产权主体界定到农村集体经济组织。在南海，农村集体经济组织分为两个层级:村一级的集体经济组织（经联社）和组一级的集体经济组织（经济社）。最初南海决策层的设计方案是:在村一级的经联社和组一级的经济社实现两级配股，经联社和经济社存在股权关系。但由于历史原因和农民的意愿，组一级经济社的实力更强，在南海的大多数地区，土地资源主要掌握在组一级的经济社手中。经联社只拥有少量资产，或向经济社以购买或租用土地的方式获得土地，这样使得经联社和经济社由原来的股权合作关系实际变成了租赁关系。随着工业化的推进和产业的改造升级，政府希望土地集中和集约利用，成片的规模化经营变得更为迫切。因此，南海政府一直希望壮大股份联社，推行“一村一社”，便于集中成片地利用土地。2003年，南海推行“并社”改革；2008年，南海又制定了《深化农村集体经济管理体制改革试点工作的实施方案》，理顺 “一队多社”、“明社暗队”的关系。这也就是2008年两确权的内容之一，即“农村集体资产产权确认”。但事实表明，这只是政府的一厢情愿，村民更愿意选择“一队一社”。时至今日，清产核资的工作并未停止，2012年夏，南海区政府又开始了新一轮的集体资产确认，办理各类产权证件，设立台账登记造册。确定这些集体资产的总量之后，由于集体资产交易中存在不公开透明等问题，村民质疑村干部贪污挪用集体资产，村干部和村民矛盾尖锐。为了更好地管理好农村集体资产，保证集体资产交易的公开透明，南海区政府在2010年开始了农村集体资产管理交易平台和农村集体资产财务监管平台“两个平台”的建设，一个管“物”，一个管“财”，将其作为南海“政经分离”改革的基础性工作，以保障农村集体资产能够公开透明地进行交易。

在清产核资之后，接下来就是资产量化，在清产核资的基础上，除一些非经营性资产如道路等公益性设施原则上不予量化外，对现金、流动资产、承包土地、固定资产等集体经营性资产进行评估，统一进行资产量化，将集体资产从实物形态量化为价值形态。

（二）股东身份界定

股东身份界定就是确定哪些人有资格获得土地收益，这也是“两确权”的工作之一。这是南海土地股份制改革中最棘手的问题，因为随着土地的增值收益越来越多，村民所分得的股红也越来越多，每个人都想成为股份合作经济组织的股民，从中分得一杯羹，所以对这个问题争议尤为激烈，改革也从未停止过。集体经济组织股份分红通常依据的是是否为拥有农村户口的本村村民，也就是以“成员权”作为分得股红的凭据，颁发股权证，成为股份合作组织的股东，然后获得分红。为此，“农村户口”就有了更高的含金量，成为大家都竞相争夺的香饽饽。也因此，特殊群体尤其是外嫁女是否享有权益成了农村土地产权改革中利益纠葛最难以解开的结。因为只有村民的户籍在册才能获得股红和集体福利等，户籍已迁出的村民将不再享有股权，“外嫁女”的户籍问题就属于这一类。而且按照南海大多数村的村规民约，外嫁女不管户口是否迁出都不能算作本村村民，因此不能给予出嫁女及其子女股份分红、集体福利、征地补偿款等。但由于工业化和城市化的推进，土地所产生的收益日益增多，在巨大的经济利益面前，外嫁女与村集体之间的矛盾日益尖锐，这类群体屡屡上访。南海区政府为了解决这一矛盾，保护外嫁女的合法权益不受侵害，在1998年出台了《关于保障我市农村“出嫁女”合法权益问题的通知》；2000年又出台了《农村“出嫁女”及其子女股权权益办法》；2003年再次出台《南海区深化农村股份合作制改革指导意见》；2008年还专门成立了“南海区解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”，并提出了《关于推进农村“两确权”，落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》，根据该《意见》，南海区对符合农村集体经济组织成员资格的农村出嫁女及其子女按照“同籍、同权、同龄、同股、同利”的原则进行股权配置，也就是说，户籍性质相同的同一农村集体经济组织成员具有相同股东权利和义务，年龄相同的股东享有同等数目和股份分红。[5]

然而，特殊群体的问题并没有就此结束。由于外嫁女问题的示范效应，再加上土地收益越来越多，更多人希望从中分得一杯羹，于是特殊人群扩大到越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、违反计划生育政策人员等。在2012年新一轮的股份制改革中，这类特殊群体的权益是否会落实、如何落实，将再一次考验南海决策层的智慧。除此之外，随着人口的流动，本地人与外地人口倒挂的现象十分普遍，很多村居住了20多种不提供户籍性质的人员，而农村股权和产权制度与户籍制度又紧密捆绑，但国家对集体经济成员界定尚无明确法律规定，并且《村民自治法》和《选举法》之间也存在矛盾。为了防患于未然，南海区政府在2011年开始着手进行“政经分离”的改革，并且错开党组织、村民自治组织和村集体经济组织的换届选举时间，村民自治组织的选举周期为3年，集体经济组织的周期为5年。这样就避免了日后居住在当地满一定年限、符合《选举法》规定的人参与集体资产的分红，损害原集体经济组织成员的利益，避免产生不必要的纠纷。

（三）股权配置和股权流转

在清产核资、资产量化和股东成员确定之后，紧接着就是这些股份如何在成员之间进行分配和流转。最初，南海区政府所推行的股份配置方案是:将股权分为基本股、承包股和贡献股。基本股为成员权股，即村集体成员人人有份、人人平等；承包股根据农民户的承包土地多寡确定；贡献股则根据村集体成员的劳动年限和贡献大小确定。[6]在股权配置确定下来之后，村集体中难免会有人员增减、人员流动，这就涉及到增减人口的股权和流进、转出村民的股权处置问题。为此，南海区政府开展了以“固化股权、出资购股、合理流动”为主要内容的股权改革，并且这一改革从未停止过，直至到2011年所推行的“政经分离”都是针对以上的问题所进行的制度设计。[7]

改革至此，农民所拥有的产权关系还不够明晰，农民的股权只作为集体年终分配的一种凭证，村民没有处置权。而且农民所得到的股权也只是一种福利，因此股民只关心每年的分红能分多少，并不关心集体资产运营好与坏，股东不直接承担经营风险。再加上村（组）党组织、自治组织与集体经济组织捆绑在一起，股民每年的分红减少了，或认为集体资产的交易和所得不公开不透明而将矛头直指村（组）党组织、自治组织，后两者并不能从利益纠葛的泥潭中抽离出来。为了理顺党组织、自治组织和经济组织之间的关系并进行合理的分工，以及引导股东承担起集体资产经营的风险、更好地体现农民对股权的处置权，使得这一权利流转起来，最终实现集体经济组织的公司化，真正解决农村剪不断理还乱的经济纠葛，南海在2011年开始实行“政经分离”的改革，把自治组织和经济组织进行功能区分，各归各位。南海政府随后的设想是让经联社改制，进行公司化运营，让农民可以“持股进城”。这项改革还在进行之中，能否实现此设想还有待进一步的观察。

从人民公社时期到家庭联产承包责任制时期再到土地股份制改革阶段，南海的农地产权制度经历了从所有权与使用权分离，到使用权与承包权的分离，再到处置权和转让权从使用权中的剥离，以及由此衍生出的土地收益分配权的逐步界定、丰富和具体化等几个阶段（见表1）。在人民公社时期和最初根据中央部署实行家庭联产承包制时，南海农村土地制度与全国其他地方并无不同，但南海地区传统的农业生产方式以及所面临的外部环境的差异致使南海在形成独具特色的土地利用方式之路上带有很强的地方特色，走上了与其他地方不同的土地流转、农地确权之路，这也正是“南海模式”的意义所在。

表1 南海农村土地产权改革的阶段和路径

四、结语

南海农地产权改革之路可以理解为农村土地公有制中如何实现或生长出私人财产权利的过程，在这一过程中南海土地实现了从最初农地产权权能相对单一、模糊和残缺的土地产权到产权权能相对多元、具体和丰富的产权结构形态的转变，与之相伴的是土地从资源变成资产再变成资本，土地属性不断凸显。这一过程也可以理解为国家（政府）主导的农村土地产权变革的过程，在农村集体所有制这一产权核心不变的前提下，只有由国家（政府）权力介入农民财产权利的界定，保证土地这种生产要素具有稳定和确定的未来预期，才能实现土地的流转与增值，使土地资源很好地实现资产和资本的功能，才能在未来更好地满足工业化和城市化发展对土地的需要。这一过程还可以理解为政府对农民本应具有的财产权利进行“还权赋能”的过程。建国初期国家对农民财产权利的界定比较单一、模糊，对其限制也比较严苛，但是随着中国进行改革开放，单一、模糊、严苛的农地产权制度已不能适应、容纳新的生产力，以及由于征地、土地增值收益并不能为农民所分享，对农民财产权利的清楚界定就势在必行，即在维持所有制不变的情况下，赋予农民更多的土地权利，不断丰富、拓宽产权权能。

南海农地产权改革之路启示我们，在我国今后城镇化发展的进程中，在推进土地产权制度改革的同时，我们不仅要让集体土地流转起来，实现更多的土地收益，还要确保农民在工业化和城镇化发展过程中分享到合理的土地增值收益，获得相应的权益保障。

注释:

①1992年以前，南海是隶属于佛山地区的一个县。1992年，经国务院批准，南海县改为南海市，由省直辖、佛山市代管。2003年，南海“撤市改区”，并入佛山市，成为佛山市的一个行政区。

[1]周其仁.产权与制度变迁[M].北京:社会科学文献出版社，2002.51.

[2][3][4][5][6]刘宪法.“南海模式”的形成、演变与结局[A].张曙光.中国制度变迁的案例研究(土地卷)（第八集）[C].北京:中国财政经济出版社，2011.71-86.

[7]邓伟根，向德平.捍卫基层——南海“政经分离”体制下的村居自治[M].武汉:华中科技大学出版社，2012.79.