论政府效能建设中的组织文化途径

刘德芳，刘兰华

（1．山东聊城职业技术学院，山东 聊城252000；2．华东师范大学，上海200241）

一、引言

长久以来，人们一直认为是官僚制的组织结构造成了政府行为的现状，即办事拖拉、人浮于事、效率不高、腐败现象丛生等。因而在20世纪70年代末开始的西方国家的行政改革中，官僚制成为众矢之的。之所以有这样的状况，是因为人们一直以来有这样一个思维定势：组织的结构是根据组织的创建者所要实现的目标和所要完成的任务而确定的。在结构确定之后，又根据结构制定组织规则。规则是为了保证结构的，与结构相一致。而且，组织行为是组织结构的函数，也由组织规则所决定。按照这种思维方式，人类社会中的组织因为确立了不同的结构，制定了与结构相适应的组织规则，从而导致了成员行为方式上的差异及组织绩效的不同。当组织效率不高、组织行为呈现出某些不良特征时，应主要从组织结构上找原因，组织结构要为组织的低绩效和成员的不良行为等承担最终和最主要的责任［1］。因为“几乎没有简单和普适的原理能够解释组织行为”［2］。人是错综复杂的，解释由错综复杂的人所组成的组织行为的理论也应该能够反映组织生活复杂的本质。对公共组织成员行为的解释也同样需要注意其复杂的本质。组织文化对组织效能的许多方面产生重要的影响，这是一个不争的事实。政府组织的存在是为公共利益服务，因此，公共机构表现是否令公众满意是非常重要的。如果有人打110求救电话，警察在完全有能力10分钟赶到现场的情况下，却花了半个小时，这种表现就不够好。因为人民的生命和财产正处于危急之中。同样，公立医院的患者死亡率从20%降低到15%也不够，因为有太多的病人仍会死亡。作为纳税人，公民有权期待“花小钱办大事”，但是，除了这些效益方面的考虑外，其他如对公众需求的及时回应，公正地提供公共产品和公共服务，以及服务的质量如何都是政府应该着重考虑的事情。只有政府组织合理审慎地利用资源、高效运作、有效地处理社会问题，公众的利益才会得到体现。越是在一个公众对政府信任度不高的环境里，公共机构的表现如何才具有特别重要的意义。

组织文化是系统论之后的组织理论家发现的一个重要的影响组织成员行为的因素。组织文化是一个组织中的组织成员所共有的价值观，即使成员不断更新，文化也会得到延续和保持。作为组织成员共有的理念、期望、思想、价值观以及行为的复杂模式，组织文化既影响着成员的行为，是成员行为的原因，又通过成员行为得以体现。它是一个多层次的系统，就政府而言，每一个具体的部门因其职责、环境和历史的差异，都有自己的文化个性，就像每个人都有自己的个性，每个具体政府部门也都有自己独特的一种或几种文化。但是，本文认为，政府组织的称谓决定了它们相同的性质和相似的结构，而相同的性质和相似的结构会在相当大的程度上塑造出大体相同的文化特征。如公共的属性决定了各层级政府部门需以公共利益和为公众服务等作为主导的价值观和行为指南，又如官僚制的结构形式又决定了政府部门以规则为标准的行为方式。因此，每个组织除了有自己独特的文化标记外，还具有政府组织的共同的文化特征，即“各机构拥有一种共同的文化也许没有必要，每个机构可以拥有适合其目标的自身文化，但必要的是，所有机构都受一套共同的核心价值观支配。”［3］

二、组织效能的竞争价值观模型

组织效能首先涉及到价值判断的问题，判断的根据不同，分析的层面不同，关注的焦点不同，都会对效能有不同的解释。因此，效能离开了特定的评价标准就没有什么意义。为了解决这个问题，美国组织理论学者罗伯特·E·奎因和约翰·罗尔博（R．E．Quinn ＆J．Rohrbaugh1983）研究制定了一种概念框架，列出了分析者在评估组织效能时通常会想到的标准，并对它们进行了归类。这个框架被称为组织效能的竞争价值观模型（见图1）。

图1 竞争的价值观框架：组织效能的四种模式［4］

奎因和罗尔博要求一组对组织分析有研究兴趣的人列出一张关于效能标准的列表，然后评估把这些标准配成对的可能性中具有何种程度的概念相似性。他们使用了多维度排列技术来确认分析者对组织效能进行规定的基本维度。第一个维度是焦点，在图1中用水平线标示。中心左边的价值标准反映对员工的生活、发展和效率（例如士气）的内部关注，而在中心右边反映的则是组织本身的状况与发展（例如扩展）的外部关注。第二个维度是结构，在图1中用垂直线标示。中心以上的价值反应对灵活性和变化的关注，中心以下反映的则是对稳定性和控制的关注。最后一个维度是时间视野，区别了对于手段（例如计划和目标的设定）以及对于最终结果（例如生产率）的不同强调。当这三个维度像图1那样并置在一起之后，它们就揭示出四种相互竞争的关于组织效能的模式。人际关系模式关注构成组织的人员，强调结构灵活性的需要，并且强调社会凝聚力、士气，并且把培训作为获得有能力的、整合的工作团队的手段。开放系统模式强调组织的外部需求，强调结构灵活性和准备性作为应付不稳定的环境并确保获得组织生存必需的手段。理性目标模式强调计划和目标设定，从而以高效率的、有生产成果的方式实现组织的目标。内部流程模式则强调信息管理，并把沟通作为协调和控制工作活动的手段，从而使任务以一种有约束的、可预见的方式得到实施。

奎因和罗尔博在这四种模式和任何行动系统的制度前提条件之间发现了一种基本的相似性。按照社会学家科特·帕森斯的说法，组织受到“功能准则”的约束，组织要想达到目标并保持作为有效的社会系统就必须满足这些准则。为满足这些准则，所有组织都必须获得资源并调整自己以适应外部环境的力量（调整功能），要制定达到目标的计划并指挥自己的成员实现这些目标（完成目标功能），用相互支持的方式整合并协调个人和组织各单位的工作（整合功能），确保组织成员不断为组织积极目标努力工作（模式保持功能），解决组织无法满足所有成员的需求时必然会出现的冲突（冲突管理功能）。正如图1所示，每种组织效能模式都有助于满足这些功能准则的一到两种，但没有一种能够满足所有五种。这表明，所有希望保持生存的社会系统都无法仅仅依靠一种组织效能模式。这些模式必须在环境保证的条件下以组合、整合、整体的方式来追求。竞争的价值观框架为思考组织效能和管理层的促进作用提供了一种非常有用的方法。首先，它强调组织效能本质上是多维度的，它可以根据各种不同标准中的任何一个进行评估。其次，它把一些重要的效能标准整合进一个概念框架，该框架指出每一种标准对于组织成功的相关性。最后，它强调这些效能标准代表了一组部分竞争的价值观。图1中处于对角线的各组表现为两极对立，例如除非牺牲控制，否则很难获得灵活性。生产率和凝聚力也是这样的关系。根据奎因的观点，每个管理者都面临着一个基本矛盾：在希望自己的组织具有适应性和灵活性的同时，也希望它们稳定并且受到控制。在获得增长、资源和外部支持的同时，同样希望在组织内进行严格的信息管理和正式的沟通。强调人力资源管理价值的同时，同样想要强调计划和目标设定。虽然这些价值观之间的对立是机构生活本身的一个部分，但是奎因同时强调，这些价值观本身并非相互排斥，组织可以同时具有凝聚力和生产率，既稳定又灵活。要想组织达到这种状态，管理者可以通过开发自己随环境的改变而利用不同参数框架的能力学会追求这些相互矛盾的价值观。

Zammuto，R．F．和 Krakower，J．Y．（1991）基于上述的竞争性价值观框架研究制定了组织文化的测量工具，即组织文化的竞争性价值观框架（见图2）。

图2 组织文化的竞争性价值观框架［5］

该框架一方面运用组织的内部环境和外部环境的竞争需求，另一方面运用组织的控制性和灵活性。这些相互冲突的竞争性需求构成了组织文化竞争性价值观模型的两个坐标轴。内部性的组织强调整合、信息管理和沟通，而外部性的组织强调成长、资源获取以及与外部环境的相互作用。在竞争性需求的第二个维度，控制性的组织强调稳定性与合力，而灵活性的组织则强调适应性和自发性。两个维度结合起来就形成了图中的四种组织文化。

（一）内部过程模型

该模型强调控制性／内部性，倾向于运用信息管理和沟通来达到组织稳定和控制的目的。这个模型也被称为“等级结构文化”，因为它包含规则的实施、一致性以及对技术问题的关注。在这种模式中，通过明文规定的规则和程序的实施来达到个体一致性和对组织的顺从。内部过程模型最直观地反映了官僚组织和公共行政中的传统理论模式，因为这些组织和公共行政依靠正式的规则和程序作为控制机制。

（二）开放系统模型

强调灵活性／外部性，这种模型往往运用敏锐性和适应性来达到成长、资源获取和外部支持的目的。这种模型也被称为“发展文化”，因为它与创新型领导者联系在一起，目的是维持对外部环境的关注。这些组织具有活力和创新性，并以随时准备好变化为特征。它们的领导者具有冒险精神，组织奖励也跟个人创新联系在一起。

（三）人际关系模型

强调灵活性／内部性，这种模型运用培训和建立广泛的人力资源联系来达到提升内聚力和员工士气的目的。组织文化的这种模式也被称为“团队文化”，因为这种模式通过团队工作在员工之间建立信任和参与。这种组织文化模型中的管理者往往试图鼓励和指导员工。他们对组织准则的遵从来自于对组织的信任、惯例和忠诚。这种组织文化中组织目标的达成不是通过控制而是通过合意的建立。

（四）理性目标模型

强调灵活性／内部性，这种模型运用计划和目标设定来达到提高生产率和效率的目的。这种组织文化模型也被称为“理性文化”，因为它强调产出和目标的完成。这种类型的组织是生产导向的，管理者在达成组织规定的目的和目标的过程中组织管理员工，奖励也是建立在结果的基础上。生产率和效率是组织模型的主要目的。

虽然四种文化类型看起来是不相容的，但研究表明不同类型的文化模式可以而且确实在一个组织内共存。某种或某些类型的文化占主导地位的组织被认为是运行不健康或不良的组织，虽然某些特定类型的文化在一些功能性的组织中占有主导地位，但这是因为受到一系列因素比如组织运行部门或者是其公共或私人地位的影响。由此，不同的价值观标准下的组织效能模式是不同的。

三、政府效能建设中的组织文化途径

一般来说政府效能的提高可以从以下几个方面进行：

1．明确的组织目标。如果一个组织战略目标模糊，使组织的工作缺乏方向性，组织就不可能有较强的活力，组织的高效能也不可能实现。

2．灵活的组织结构。合理的组织结构可以提高工作效率，减少决策失误，增强对外界环境变化反应的灵敏度。

3．称职的组织成员。工作能力、工作态度以及工作效果等是组织成员称职的重要标志。

4．健全的组织制度。在决策、指挥、控制、协调、监督、反馈与变革等各个环节，在人事、财务、工作程序、岗位职责分工等各个方面，建立健全系统的组织制度。

5．良好的组织管理。科学的管理就是生产力。在价值目标、结构、人员、制度问题解决之后，管理就是组织高效运作的关键。

6．有凝聚力的组织文化。有凝聚力的组织文化能够使组织内部各个层级之间、同一层级各部门之间、各员工之间，在组织战略目标和阶段目标基础上团结协作，从而形成较强的凝聚力，打破僵化的传统官僚体制下公务员被动执行命令的惰性，鼓励公务员为了提高工作绩效和组织效率创造性地开展工作，使组织具有创新精神。

7．良好的组织外部条件。国际环境、国内政策、经济发展状况、社会公众支持程度等多种因素都会阻碍或促进组织效能的提高。

组织文化是政府效能建设中的一条很重要的途径，优秀而持久的组织文化能够使全体组织成员从内心产生一种情绪高昂、奋发进取的效应。因为优秀的组织文化能以其明确的整体价值观、道德观等去指导组织成员的行为，能使群体产生一种强大的向心力、凝聚力和高度的主人翁精神和责任感。责任感决定了组织成员的工作态度，而公共组织成员的工作态度对组织绩效来说尤其重要。组织成员对人、对事所形成的态度可能基于该成员的价值观和信念，也可以基于个人过去的经验，更可能是根据组织目标而生出的好恶。公共部门组织成员也可能持有与组织结构无关或与组织结构相矛盾的态度，如下级对上级的厌恶就是与组织的合法结构相对立的态度。公共部门组织成员并不因为其进入公共部门就变得与社会中的其他人有太大的差别，他们的态度也不可能总是为了组织目标的实现而与组织保持一致。因此，同其他社会成员一样，公共部门组织成员在组织内的态度也受制于其个性、价值观和其对人与事的认知等。工作态度对于公共组织与私人组织具有不同的意义。在私人组织中，即使某成员的工作参与感和组织承诺水平都较低，但因受制于较明确的绩效考核标准，只要该成员还想留在该组织中，还想获得一定的报酬，他的行为就大体上是组织所可接受的。也就是说，组织成员的行为和他内心的态度间可能存在着某种不一致。而由于公共组织的许多工作效果无法明确计量，即使某些组织成员按其原本对工作厌恶的态度而在工作中偷懒或敷衍，也不容易被识别出来，因此无需承担因偷懒和敷衍所带来的惩罚的后果。这样，公共组织中的成员经常无需歪曲自己对工作的真实态度。但态度决定行为和组织绩效的事实是无法更改的，虽然个别成员的偷懒或敷衍不容易被识别，但对于公共组织而言，组织成员的工作态度就在更高水平上决定了组织行为及组织绩效水平的高低，也就直接影响着组织效能。

四、结语

组织文化对政府效能的价值前提产生影响，它决定了政府效能的目标性质、效能标准、道德标准和个人价值等。在政府效能的建设与评价中，政府必须以一定的价值作为依据。其次，政府效能的提升离不开政府机制内在素质的变化，组织文化通过继承和发扬历史传统、塑造相应的文化氛围重构行政心理和意识来变革政府机制。驱动效能型政府形成的内在动力是培养和塑造现代化的行政人，更新公务员的公共行政理念，提高和保持政府效能的根本途径是从内部实现崭新的现代政府管理机制，这种管理机制的关键便是公务员有发自内心的愿望和决心来追求现代化的公共行政效能，而这也正是组织文化的功能所在。

［1］闫洪芹．公共组织理论：结构、规则与行为［M］．北京：北京航空航天大学出版社，2009．

［2］斯蒂芬·P·罗宾斯．组织行为学：第10版［M］．北京：中国人民大学出版社，2005．

［3］梁文松，曾玉凤．动态治理：新加坡政府的经验［M］．北京：中信出版社，2010．

［4］乔纳森·R·汤普金斯．组织理论与公共管理［M］．夏镇平，译．上海：上海译文出版社，2010．

［5］Zammuto，R．F ，Krakower，J．Y．Quantitative and qualitative studies of organizational culture［J］．Research in Organizational Change and Development，1991 （05）：83－114．