公共文化服务绩效评价：基于DEA的实证研究

朱艳鑫，赵立波

（青岛行政学院，山东 青岛，266071）

一、引言

随着经济发展与收入水平的提高，更广泛地参与文化活动、享有更丰富的文化生活，越来越成为人民群众的热切愿望。《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确指出，全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，既要让人民过上殷实富足的物质生活，又要让人民享有健康丰富的文化生活。实际上，从改革开放特别是党的十六大以来，我们党始终把文化建设放在党和国家全局工作重要战略地位，把满足人民基本文化需求作为社会主义文化建设的基本任务，把文化服务作为政府公共服务职能的应有之义，努力使人民群众享有公益性、基本性、均等性、便利性的公共文化服务。

公共文化服务是以政府为主导的公共服务内容，公共文化服务体系建设“责任在政府，关键在投入”。“十一五”以来，我国各级政府对公共文化的投入力度不断加大，人均文化事业费基本上呈现5年翻一番的趋势［1］。但公共文化服务投入水平不高，城乡、区域文化发展不平衡等问题依然存在。及时判断公共文化服务投入资源的使用效率，科学规划公共财政投入是推动公共文化服务发展的必要保障。近年来，学者对我国文化产业发展的研究成果颇丰［2－5］，但是对于文化事业发展的研究稍显滞后，特别是对公共文化服务绩效的研究甚为匮乏。采用什么方法能够科学有效地评估公共文化服务的效果？本文试图运用DEA方法做一尝试，以地方政府公共文化的投入产出效率为研究对象，对我国公共文化服务实际绩效水平进行系统地评估。

二、研究方法

公共文化服务是一项多投入多产出的系统工程，很难用一个具体的函数形式来表现其绩效水平。因此，本文选取数据包络分析（DEA）方法为评价工具，该方法无须事先设定效率的函数形式，对于评价复杂系统的多投入多产出分析具有独到之处。其根据帕累托最优原则，以数学规划方法来确定效率边界，得到所有决策单元相对于其他单元来说是否有效率。在现有的制度、结构和技术水平下，若效率值为1，说明现有的投入和产出是有效率的；若小于1，则缺乏效率。根据Barry Stocker对效率的分类，效率值为1的决策单元又可以分为强势效率单元和边缘效率单元，区分的规则是如果某一个单元在评价其他决策单元被引用为参考单元的次数为3次以上，那么这个单元就是强势效率单位，如果某一个单元在评价其他决策单元被引用小于3次，说明投入产出稍有变动整体效率就会改变，这样的是边缘效率单位；若效率值在0．9到1之间，表示在投入产出项中稍作调整就可以达到效率值为1的水平，这样的单位是边缘非效率单位。若效率值小于0．9，就是明显非效率单位［6］。

DEA分析投入产出效率的模型如下：将每一个地区视为一个多投入多产出的决策单元（DMU），每个决策单元有相同的m项投入和s项产出，如果用xik表示第k个DMU的第i种投入总量，yrk表示第k个DMU的第r种产出总量（i＝1，2，…m；k＝1，2…，n；r＝1，2，…，s）。那么第k个决策单元的相对效率 就可以表示为：

其中Ur、Vi是不小零的加权系数。将此分式规划经过变换转化成线性规划并求解，就可以得到每个地区公共文化服务的相对效率。这一模型最早是由Charnes、Cooper和Rhodes提出，因此简称为CCR模型，该模型衡量的是规模报酬不变情况下的相对效率［7］。Banker、Charnes和Cooper等人进一步改进［8］，将规模报酬不变放松到规模报酬可变，并将CCR模式计算的技术效率分解为规模效率和纯技术效率，纯技术效率反映在给定投入的情况下被评价对象获取最大产出的能力，而规模效率则反映被评价对象是否在最合适的投资规模下进行经营。这有利于管理者判断缺乏效率的原因是管理不善还是投入产出规模不合适。这一改进模式被称之为BCC模式，该模型如下：

其中Ur、Vi是不小零的加权系数，V0是规模报酬指标。V0＜0表示规模报酬递减，决策单元的规模大于最佳规模；V0＝0表示规模报酬不变，决策单元在最佳规模报酬下；V0＞0表示规模报酬递增，决策单元的规模小于最佳规模。

三、指标选取与数据来源

合理的选取评价指标是科学评价公共文化服务绩效的前提。公共文化服务是一项复杂的系统工程，投入要素和产出形式多种多样，在实际衡量时不能将所有投入产出项目不加合并整理作为计算要素，否则按照帕累托最优原则，各评价单位的效率值都将为1（Farrel，1957），失去评价的意义［9］。因此，应尽可能将完全可替代或完全互补的因素归于同类，同时保证待评价的单位数多于投入项和产出项之和的两倍［10］。本文在选取指标时进行了综合考虑，既准确反应公共文化投入状况和发展情况，又保证数据的可获得性、一致性和不可替代性。

美国国家文化基金会统计的文化数据中重要的一项就是艺术的提供，即博物馆的数量、剧场数量和一个州有多少艺术中心。日本在美术馆业务的评估方面，选取设备费用、人事费用及补助费等作为投入指标［11］。英国的“国民指标体系”（National Indicators，简称NI）中的文化部分包含体育运动与体育活动、公共图书馆、博物馆／美术馆、文艺活动的参与度等4个指标，该国的“全面绩效评估”体系（CPA）中的文化指标涵盖了居民对博物馆与美术馆、图书馆、剧院与音乐厅、公园等的使用情况［12］。

本文选取的指标以我国文化部公共文化服务司（原社会文化司）的主要职能为依据，参考欧美和日本等国家的文化统计指标，并结合我国公布的可查取的文化数据综合考量而来。投入指标选取主要用于表征公共文化服务的物质资源、人力资源和政府对公共文化服务运行的财政保障，产出指标的选取则主要体现群众文化活动丰富多彩、艺术演出繁荣活跃、公共图书馆和博物馆服务便捷高效的指标。因此，本文选取从事公共文化的机构数、人员数，以及人均文化事业费等三项作为投入指标。其中，公共文化机构数是艺术表演团体、艺术表演场馆、图书馆、博物馆、群众文化馆（站）数之和；从业人员数是艺术表演团体、艺术表演场馆、图书馆、博物馆、群众文化馆（站）的职员总数之和；文化事业费是指各级文化行政主管部门和各文化企业事业单位在报告期内实际收到的本级财政拨款（固定资产投资由于投资周期长，因此文化部门不将其计入当年的财政投入中）；人均文化事业费体现了政府对文化事业的资金投入，是反映文化事业发展的核心指标。本文选取的产出指包括文化活动人次和文化活动场次。其中，文化活动人次是艺术团体演出观众人次、艺术表演场馆观众人次、图书馆总流通人次、博物馆参观人次、群众文化馆培训人次之和；文化活动场次是艺术团体表演次数，艺术场馆演出次数、博物馆基本陈列数和举办展览次数、群众文化馆（站）组织文艺活动、举办展览、组织培训班次数之和。

本文以我国大陆31个省、自治区、直辖市为评价对象，按照上述方法，根据公开发布的《中国文化文物统计年鉴2011》所提供的数据资料进行整理合并，获得文中需要的投入产出信息（见表1）。

表1 2010年文化事业投入与产出

四、计算结果与分析

按照DEA计算方法，运用DEAP2．1软件，对我国大陆31个省、自治区、直辖市的公共文化投入和产出资料（表1）进行计算比较，比较的指标范围既包括不变规模报酬下的总体效率值，也包括可变规模报酬下的纯技术效率值和规模效率值。总体效率由纯技术效率和规模效率两部分构成，其中纯技术效率表征了投入资源的使用效率，表现了资源提供者的经营管理水平；规模效率是待考察对象是否达到了适度的规模。计算结果见表2。从结果可以看出：

表2 2010年公共文化服务效率

1．全国公共文化服务效率偏低。全国平均的总体效率水平是0．622，属于明显没有效率。对该效率进一步分解，发现纯技术效率是0．920，属于边缘非有效率；规模效率是0．672，属于明显没有效率。这说明当前我国的公共文化事业没有达到帕累托最优效率的主要原因是公共文化规模过小，投入产出不足。当前，全国有25%的图书馆无购书经费，全国农村平均一个村一年还看不上半场戏。因此虽然我国文化事业费总量持续快速增长（2010年达323亿元），人均文化事业费大幅提高（2010年全国平均24．11元），但是文化事业费占财政支出的比重仍然偏低；与潜在需求相比，文化投入总量仍然严重不足，制约了文化事业的快速发展。而且缺乏效率的地区都处于规模报酬递增（IRS）状态，说明这些地区增加1单位投入能产生大于1单位的产出。因此今后还需要继续增加文化投入，提供更加丰富的公共文化产品，满足文化民生的需要。

2．公共文化服务效率的地域特征明显。在我国大陆31个省、自治区、直辖市中有5个地区提供的公共文化服务相对与其他各个省市自治区是有效率的，包括上海、江苏、浙江、安徽和河南（见表3）。广东省属于边缘非有效率地区，稍作调整就会达到有效率状态。效率值最低的几个地区是黑龙江、青海、西藏、吉林和内蒙古。分类结果显示出明显的地域特征，东部沿海地区和中部效率相对较高，西部和东北地区效率相对较低。这与地区经济发展水平、自然条件以及人口构成有直接关系。

3．西部地区公共文化规模效率低。处于明显非有效率的西部地区，其分解的效率值无一例外都是规模效率小于纯技术效率，甚至青海、宁夏、海南、贵州和西藏的纯技术效率值为1，是有效的，但是规模效率却很低，说明其规模并不适当。“十一五”以来，国家文化事业资金向西部欠发达地区倾斜，在中央转移支付的支持下，青海、宁夏和西藏的人均文化事业费分别为73．07元、38．85元和70．12元，均高于全国平均水平，但是其文化发展水平与东部相比仍然存在较大的差距。影响其公共文化效率的主要原因是从事公共文化服务的人员和机构偏少，文化活动的人次和文化活动的场次相对其他地区偏少。这一方面说明西部地广人稀，文化活动开展困难的事实，另一方面也反映了这些地区基层文化设施网络覆盖面窄，县级文化馆、乡镇综合文化站等群众文化实施载体发展不足，公共文化服务体系有待于完善的现实。

表3 地区公共文化服务效率分类

4．演出场次偏少是导致部分东部地区效率低的主要原因。据张仁寿（2011）等人的研究，广东、山东、上海、河北和湖南在以产业增加值、生产税净额以及盈余衡量的文化产业绩效方面相对于其他地区是有效的［2］。但是在公共文化服务绩效方面除上海外，广东、山东、河北和湖南还有改进的空间。通过DEA差额变数分析，可以看到这几个地区在公共文化产出方面应着重增加的是文化活动的场次（见表4），特别是艺术团体的表演场次和艺术场馆的表演场次。例如，2010年，东部地区的江苏有艺术表演团体407个，共表演7．486万场，平均每个艺术团体年表演184场；而广东有艺术表演团体397个，共表演4．152万场，平均每个艺术团体表演105场。江苏有艺术表演场所201个，年演出22．172万场，平均每个场馆年演出1103场；而山东有表演场所91个，年演出2．13万场，平均每个场馆年演出234场，河北113个场馆年演出137场，湖南63个场馆年演出409场，山东、河北、湖南等地的平均每个场馆的年演出场次明显少于江苏、广东等地。此外，山西、江西、湖北等地也是文化活动场次供给不足，而北京则需要增加文化活动的人次。因此，文化机构提高生产能力和服务水平，一方面需要提高艺术团体和艺术场馆的演出频率，多提供质优价廉的文化产品和服务；另一方面需要增加艺术团体和艺术场馆数量，扩大文化总量供给。

五、结论

本文基于DEA方法对我国大陆31个省、自治区、直辖市2010年的公共文化投入与产出进行数据包络分析，从定量角度综合评价了各个省市自治区的公共文化绩效，并对分析结果展开对比、分类和原因探讨，主要结论整理如下：

1．全国公共文化服务需进一步加大投入和扩大产能。全国平均的规模效率小于纯技术效率，显示出当前我国的公共文化事业规模过小，投入不够，产出不足。而且未达到有效的地区均为规模报酬递增状态，因此需要继续加大文化投入，扩大产能，提供更加丰富的公共文化产品，满足文化民生的需要。

2．西部与东北文化发展水平与东中部相比仍然存在较大的差距。从分析结果来看，有效率的单位都集中在东中部地区，而效率最差的地区均为西部和东北地区。西部和东北地区总体经济社会发展水平不及东部，以及受自然环境和文化发展理念等的影响，其文化发展水平也落后于东部沿海和部分中部省市。

表4 部分地区文化产出差额分析

3．西部基层公共文化服务亟待加强。绩效较差的西部地区普遍公共文化规模不适当，文化活动的人次和文化活动的场次相对其他地区偏少。此现象是由于这些地区基层文化设施网络覆盖面窄，县级文化馆、乡镇综合文化站等群众文化实施载体发展不足，公共文化服务体系有待于完善。

4．部分东部地区公共文化活动产出有待进一步提高。在广东、山东、湖南和河北等文化产业较发达的地区，公共文化服务产出还不足。这种不足主要体现在文化活动场次上，特别是这些地区的艺术表演团体和艺术表演场所的文化供给应该进一步向江苏和浙江等先进省份看齐。

“十二五”期间，是我国推动社会主义文化大发展大繁荣的重要时期，是完成党的十七届六中全会提出的“完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务的”时期。因此，急需摆脱思想上重经济、轻文化，设施上重建设，轻使用，活动上重形式，轻效果的痼疾，以高度的文化自觉重视文化建设，特别是加快推进公共文化服务体系建设，保证文化事业资金投入持续稳定增长，合理布局公共文化设施，实现基层文化设施网络全覆盖，提高公益性文化组织的生产能力和服务水平，从而为人民群众提供高效、满意的公共文化服务。

［1］中华人民共和国文化部财务司．“十一五”以来我国文化事业费投入情况分析［EB／OL］．［2012－12－11］．http：／／www．ccnt．gov．cn／sjzz／jhcws／cwswhtj／201101／t20110105＿86171．html．

［2］张仁寿，黄小军，王朋．基于DEA的文化产业绩效评价实证研究以广东等13个省市2007年投入产出数据为例［J］．中国软科学，2011（02）：183－192．

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