“三公”开晒第三年

文/胡洁人

“三公”开晒第三年

文/胡洁人

政府部门行政成本过高、“三公”支出不透明，一直是社会关注的焦点。7月上旬，国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》，要求2013年各省级政府全面公开省本级“三公”经费，并争取在2015年之前实现全国市县级政府“三公”经费全面公开。力求加大尺度、严格执行，寄期望于将“三公”经费全面公开。

“三公”消费中的公款出国（境）旅游、超标购置公车与公车私用、公款大吃大喝是典型的腐败行为，长期以来饱受社会舆论诟病，引起百姓不满甚至对官员产生怨愤。虽然在很长一段时间内，“三公”经费作为包含在政府财政预决算内的经费，被列为“国家机密”，但从近年开始，中央部门已经逐步加大措施，遏制不正当的“三公”经费，把其作为廉政建设的重要部分。这是打造“阳光政府”、法治政府的重要一步，也是必经之路。

公开“三公”经费的政策变化

2011年5月4日，国务院常务会议要求98个中央部门要公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况，地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，做好部门预算、“三公”经费等公开工作。这一要求拉开了公开“三公”经费的序幕。

2012年4月，国务院再下“三公”经费公开的令箭，这一次直指省级政府。4月18日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，要求省级政府两年内全面公开“三公”经费。国务院对2012年中央部委“三公”经费的公开做了更为严格的要求，要求部委公开财政部批复的全部预算表格，并细化到款级科目，有关教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障支出等要细化到项级科目。国务院常务会议还要求，中央部门要细化“三公”经费的解释说明，公开车辆购置及保有量、因公出国(境)团组数及人数、公务接待有关情况，公开行政经费支出情况。

2012年10月1日起，《机关事务管理条例》开始实施，根据该条例，县级以上政府需将“三公”经费纳入预算管理，并定期公布。超预算开支“三公”、购建豪华办公用房、安排与业务工作无关的出国考察等情形，情节严重的将面临撤职处分。这也是我国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规。这进一步显示了中央严控“三公”经费的决心和力度。

特别地，自2013年以来，全国已有30多个省份陆续出台了落实中央八项规定实施细则，而限制“三公”消费无疑成了八项新规中最重要，也是公众最期盼的内容。“舌尖上的腐败”、“公车超标”、“公款消费”等老百姓长久以来所最痛恨，又根深蒂固的现象，在近段时间内有了很大的改善。

梳理这些政策，我们可以看到，目前，我国正在将财政信息公开的重点由中央部门逐渐向省一级及以下层面推进。特别是今年7月初印发的《当前政府信息公开重点工作安排》，第一次将“三公”经费全面公开的范围扩大到县级政府，并给出了具体时间表。

这种推进的速度和力度非常令人振奋，但同时，财政部财科所副所长白景明也指出：“越到基层，改革的难度越大。”我们应当对市县级政府公开“三公”经费的难度有充分的认识，并做好相应的准备。

中央部门“晒账本”

2013年7月18日，90多个中央部门集中公开2012年部门决算报告，拉开了2013年中央部门“晒账本”的大幕。其中有87个中央部门公布了“三公”经费支出情况。大部分中央部门压缩了“三公”经费支出，国税系统在这方面的减支更是超过7000万元。

根据2012年中央决算报告,2012年中央单位“三公”经费支出合计74.25亿元,比预算数减少5.59亿元。其中,公务接待经费14.13亿元，比预算数减少0.78亿元；因公出国(境)经费19.45亿元,比预算数减少2亿元；车辆购置及运行费40.67亿元,减少2.81亿元。

节支最“大户”国税系统作出说明称，“省钱”的主要原因是由于2012年国税系统公车治理，减少了车辆更新。当年，国税系统的公车开支比预算减少了超过5500万元；此外出国、接待费用也分别压缩了350余万元、1500余万元。另外，国家邮政局、农业部、公安部也是三公经费压缩比较大的部门，决算比预算数减少的额度分别为6989.69万元、6280.15万元、2734.31万元。也就是说，光这四个部门就压缩了超过2亿元的“三公”经费开支。

今年是中央部门推进决算公开的第三个年度，相比较于前两年，今年的决算报告形式更加完善，内容也更加细化，可以说有着明显的改善。

决算报告对于公开内容列出了目录。大部分部门的决算表包括六个，分别为公共预算收入支出决算总表、公共预算收入决算表、公共预算支出决算表、公共预算财政拨款支出决算表、政府性基金预算支出决算表、“三公”经费财政拨款支出预决算表。同时，决算报告还包括“2012年度部门决算情况说明”、“名词解释”等，进行补充说明和解释，让人能够更好地了解报告内容。

从公布内容来看，比去年详细不少。以率先公布决算报告的中国气象局为例，报告中“三公”经费的内容占了十分之一，与2011年度报告相比，更多用图像、图表的形式形象化地表现“三公”经费预算、支出情况，并增加了预决算数据对比表格，支出项目也详细列出了出国的团数、人次，公车保有和新购买的数量以及价格，公务接待大致包含的内容等。

但仍有一些语焉不详或让人费解的地方。根据新华社记者的观察，虽然2012年中央部门的公务接待费比预算减少了0.78亿元，但公务接待费究竟怎么花的却很少说明清楚。

例如，2012年，交通运输部公务接待费支出相较预算有超过10%的缩减。但其决算情况中对公务接待费支出结算情况却只有一句说明：“公务接待费支出939.37万元。主要用于对外开展合作交流和智力引进工作、与国内相关单位业务交流等发生的接待支出。”以寥寥数语简单概括、只见开支总额不见支出方向的公务接待费说明在已公布决算情况的中央部门中不在少数。

而率先公布决算报告的中国气象局也被揪出了“毛病”，中国气象局2012年对报废的22辆公务用车予以处置更新支出286.07万元。其3277个预算单位公务用车保有量为4614辆。公车购置及运行费完成预算的98.65%。然而对比2011年，同样是3277个预算单位，公务用车保有量却是3380辆。这多出的1000多辆车从何而来令人疑惑，气象局并未作出说明。

此外，国土资源部、国家发展改革委、商务部、司法部等部门的2012年度决算报告都被指出有值得推敲的地方。

经费压缩的背后

2012年，大多数中央部委主动压缩了“三公”经费，这让公众感到欣喜。然而，审计署于6月24日发布的一份报告——《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》，公布了57个中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果。这份审计报告暴露出了“账本”中没有“晒”出来的一些问题。

根据审计结果，转嫁会议费、出国费的现象非常普遍。除监察部外，几乎每个部委都存在着转嫁问题，转嫁对象一般是下属单位或其他单位。

例如，工信部部本级将四个会议的70.24万元支出转嫁给其他单位，向其他单位转嫁因公出国（境）支出5.02万元；民政部14个会议由地方承担会议费158.98万元；人社部19个会议存在超标准支付会议费或由地方负担会议费的问题，涉及金额165.22万元；交通部将46个会议的费用支出358.46万元转由所属单位及其他单位承担，向所属单位转嫁因公出国（境）支出19.56万元；水利部有三个会议的23.53万元会议费支出转嫁给其他单位，向下属单位转嫁因公出国（境）支出11.28万元；国家税务总局有八个会议由下属机构和地方单位承担会议费42.41万元；国家安监总局将11个会议的45.18万元支出转嫁下属单位，将30个会议的373.74万元支出转嫁其他单位；国家质检总局局本级将七个会议的212.26万元转嫁下属单位……

另外，因公出国（境）费用超标的情况也比较严重。大多数部委都在因公出国费用上被审计出了这样那样的问题，有的是超过规定天数，有的是超过规定人数，有的是擅自增加出访城市，还有的擅自延长境外停留时间……

例如，2012年，外交部部本级有七个因公出国（境）团组超标准列支70.1万元，外交部本级超范围列支出国费用1396.29万元，此外，2012年，外交部本级有56个因公出国（境）团组未纳入年初计划；财政部61个因公出国（境）团组未纳入年初计划；人社部47个因公出国（境）团组存在超过规定人数天数问题；国家税务总局13个因公出国（境）团组存在超过规定天数的问题；国家安全监管总局三个因公出国（境）团组存在超天数、人数等问题，两个因公出国（境）团组擅自增加出访城市；国家民航局有91个因公出国（境）团组存在超过规定出访人数、擅自延长境外停留时间问题；国家能源局有11个因公出国（境）团组存在超过规定出访天数、擅自延长境外停留时间问题；国资委无预算列支因公出国（境）经费312.4万元……

最后，在审计结果中，公款私用、挪用社保基金、动用机动费等问题仍存在于个别部门，涉及的金额高达几千万元甚至上亿元。2012年，商务部部本级未经批准，将已按审计决定收回的滚存结余款920万元拨付机关服务局，用于支付所属单位职工拆迁补偿款；社保基金会于2011年和2012年分别向贵州棚户区改造和云南老鹰地一期工程两个项目发放信托贷款15.22亿元，截至2012年底，有2.75亿元被项目业主单位挪用于其他项目；2012年，社保基金会投资的铜川矿务局棚户区改造项目信托贷款中，有11亿元被投向“四证”不齐项目。

期待监督和问责落地

信息不透明、监督力度不够、问责机制不健全是“三公”经费居高不下的重要原因。

我国有《政府信息公开条例》，规定“凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开”。

而2012年国务院出台的《机关事务管理条例》对“三公”经费的支出引入了问责机制：对超预算、超标准开支公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费，或者挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行、因公出国(境)的，安排与本部门业务工作无关的出国(境)考察或者培训的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。可以说，我国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规，有望以制度之“严”“刹”停“三公”经费的奢侈与浪费之风。

但是，仅仅有政策层面的规定还远远不够，对“三公”经费的监督和问责距离全面落地还是有一定距离的。

我们看到，目前对“三公”公开的监督主要来自相关的政府部门自身，如财政部、监察部、审计署等，这些政府部门的监督虽然起到了相应的效果，但也存在着问题和隐患，国家行政学院教授竹立家就指出：“自体监督，其局限性显而易见，由于缺乏外在的监督压力，监督效果大打折扣。”

其实，监督应当是多层面的，全国人大应当担负起职责，对于“三公”经费的预算、决算审计予以介入，对“三公”消费的真实性、实效性进行质询；公众和媒体的监督也必不可少。

此外，现行《预算法》内容还比较粗糙，操作性也不够强，被法律界认为约束力低下，是造成各级政府预算编制粗糙的一个重要因素。加快《预算法》的修改已成为当务之急。

做好“三公经费”公开和监督工作具有非常积极的意义和社会影响。一方面，为政府由领导型向服务型转变增添了新的内涵，因为为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务是服务型政府的基本要求。政府运行离不开经费保障，但花钱必须办事，必须讲求效率。人民评价“三公”的一个最直观的标准，那就是“三公”经费有多少是花在为人民服务上，有多少是花在为政府部门及其工作人员自己服务上。政府花了多少钱，为百姓办了多少事，这是衡量一个政府公共服务是否优质高效的重要标准。另一方面，公开“三公”为有效进行民主监督创造了重要平台。权力不受监督，必然导致腐败。权力接受监督需要创造一定的条件，公开就是重要一环。

【本文是教育部重大攻关项目“提高教育系统廉政文化建设实效性和针对性研究”（课题号:12JZD047）阶段性成果之一】

编辑：郑宾 393758162@qq.com