公共保障性住房分配中寻租行为及其治理

■ 苟兴朝 罗富民（乐山师范学院 四川乐山 614004）

我国经济发展整体水平较低的现实决定了不可能实行普惠制保障模式，可用于住房保障的资源数量极其有限，保障性住房市场也一直处于供不应求状态。那么，如何科学高效地将有限住房保障资源配置给迫切需要的贫困群体，不仅关系到住房保障资源充分利用，而且还关乎到住房保障制度的可持续性以及社会公平。

目前，我国住房保障分配理论研究明显落后于住房保障实践，还不能有效指导当前的实践工作。关于住房保障分配的最新研究成果有：魏丽艳（2012）认为，在逐步完善准入分配制度的同时，健全符合当地经济发展水平和生活水平的退出机制，在“入口”和“出口”两个环节加强管理，履行地方政府责任，最终实现制度创新与社会公平理论的有机结合。戚瑞双（2012）通过对北京市现有保障性住房及其退出机制的梳理，提出了建立政府监管与社会监督相结合的保障性住房监管体系与退出条件。蔡玉峰（2009）从政府住房保障是一种有限行为、政府保障对象有特定的群体、政府保障的动态特征以及廉租房保障实施的可持续性几方面探讨了廉租房合理退出的必然性，分析了廉租房住户难以退出的原因以及廉租房退出机制的形成。吴迪等（2011）对保障性住房违规出租问题的成因进行了探究，构建了违规发生路径模型，指出市场利差是发生违规的源动力，同时运用合作博弈模型对该问题的管理制约因素进行了推导，指出了在政策中增补对违规承租者的违规惩罚将更有助于遏制违规出租现象。

上述研究都遵循着相同的范式：在指出当前保障性住房分配中存在问题基础上，分析成因并研究对策，而且研究也不够深入，因此，它们对实践的指导作用有限。保障性住房分配中主要涉及到三个利益主体：住房保障主管部门、保障房现使用者和不符合条件的保障房申请者，它们都是理性的经济人，都追求效用最大化，都是保障性住房分配中租金的追逐者。因此，以寻租理论为指导，深入分析三个利益主体的寻租行为特点及其相互影响，可更深入地探究当前保障性住房分配中的违规行为，并可提出针对性较强的治理措施。

公共保障性住房分配中的寻租行为分析

“租金”的初始含义专指地租，即土地作为一种生产要素投入而应该获得的报酬。在传统的李嘉图学派的经济租金概念中，租金是永远没有供给弹性的生产要素的报酬。马歇尔对李嘉图学派的租金概念做了引申，用以泛指各种生产要素的租金，即超过机会成本的剩余。在现代西方经济学中，租的概念已被扩展到经济租的范畴，租金就是由于某种天然的或人为的原因，使生产要素供给量的扩大受到限制，从而使其市场价格长期稳定地高于成本而形成的一种长期超额收入。所谓“寻租”，从广义上讲，是指人类生活中非生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种为维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租者在寻租活动中所采用的手段，通常有以下两种：通过游说、贿赂、拉关系走后门等手段直接获得租金；通过各种手段改变政策环境，以达到寻租目的。寻租活动将给社会带来诸如资源浪费、生产萎缩、分配不公等不良后果。

在公共保障性住房分配中涉及到的利益主体有地方政府、保障房现使用者和不符合保障房条件的申请者。由于公共保障性住房受政策优惠，相比于同地段同品质住房价格更为便宜，保障性住房价格与市场价格的差价就形成“租”。在市场经济环境下，无论是政府、企业，还是消费者个人都符合“理性经济人”假设，都追求自己的利益最大化。因此，在公共保障性住房分配中，地方政府官员、保障房现使用者和不符合条件的申请者都受利益的驱使追逐“租金”。

在当前公共保障性住房分配中，地方政府处于重要地位，肩负着认定保障对象、制定分配办法、清理超出申请条件拒不腾退者以及其他监督管理等重要职责。在法制不够健全的情况下，权力和腐败往往是一对孪生姐妹。“大权在握的政府官员极有可能受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众利益的行为”（海登海默，1990）。地方政府住房保障主管部门或者街道办事处或者镇政府都是由具有经济理性的官员组成，经济收入是他们效用函数的重要组成部分。由于公共保障性住房价格十分低廉，加之需求远远大于供给，为数众多的保障房申请者都希望尽快得到住房，因此他们将采取一切可能手段（包括伪造证明、谎报家庭收入，或者直接向住房保障管理部门官员行贿等）申请保障房。当地方政府官员意识到保障性住房需求者众多，而且这些需求者愿意付出一定的经济代价得到住房时，他们发现掌握保障房资源、垄断保障房分配权利可以为自己捞到好处，他们就会采取诸如放松对申请人资格的审查、在抽签摇号中做手脚、或者对逾期不腾退保障房者不予清退等手段进行“设租”或者“创租”以收受贿赂。

胡鞍钢、康晓光（1994）认为，在市场经济转型中，价格双轨制是造成广泛寻租活动的根本原因。经济租金等于市场价格与官方价格之间的差价。只要存在价格双轨制，就会产生经济租金，激励拥有权利的官员和拥有金钱的寻租人共同参与和分享经济租金。经济租金越高，寻租激励就越大。保障性住房在价格上受到政府保护，购买或租赁价格远远低于同区位、同户型的普通商品房价格。同时，近年来我国房地产价格不断飙升，各地住房价格收入比远远超出中低收入家庭居民可承受能力，加之住房租赁市场价格水涨船高，在给普通消费者带来巨大的经济压力同时又刺激着他们的投机心理。在经济压力或投机心理或二者共同作用下，大量不符合保障房申请条件者将通过比如伪造证明谎报收入骗购或骗租或者直接向住房保障管理人员行贿等手段进入保障房市场以获取“租金”。不符合保障房申请条件者的这一行为即为“寻租”。保障房出售价格或租赁价格越低，寻租动力就越大，而其寻租动机无外乎两个：以较低的经济付出满足自我居住需求；以市场租金或售价转租或转售获取巨大利差。

保障房现使用者在其收入水平提高或家庭结构发生变化时，通常有三种选择：按照住房保障管理部门规定主动腾退保障性住房、继续占用保障性住房、或者转租转售保障性住房。对于转租或转售保障性住房的情形，吴迪，高鹏，董纪昌（2009）认为，有两个主要因素导致保障性住房违规出租：生活配套设施缺乏和地段户型利差诱惑。生活配套设施是指，由于保障性住房区域缺乏与该区域保障居住群体经济能力及生活习惯相匹配的生活设施而导致的相对缺乏。这一情况降低了低收入群体的居住满意度，也诱发了他们转租或转售保障房的冲动。另一方面，地段户型利差是当前保障性住房违规出租或转售的直接原因。当保障房市场租金或者售价远远高于承租者或购买者租赁或购买价格时，保障房现使用者发现转租或转售保障性住房有利可图，他们就会转租或转售自己从政府手中申请得来的保障房，自己再到市场上租赁价格较低的住房，从而获得利差。为了获得利差，这部分保障房使用者或故意隐瞒自己家庭收入或家庭结构变动情况，或逃避接受年审，或在住房保障管理部门要求腾退时找各种借口继续占用保障性住房。保障房现使用者转租或转售保障性住房的行为也可视为寻租，此时的“租金”包括以较低代价占用保障性住房和转租或转售保障房获得的利差。

公共保障性住房分配中寻租行为的相互作用分析

前文对公共保障性住房分配中地方政府管理部门、保障房现使用者和不符合条件的申请者的寻租行为进行了分析。实际上，这些寻租行为之间是相互作用相互影响的关系。地方政府官员的寻租（创租）行为与不符合申请条件者的寻租行为相互影响，保障房现使用者的寻租行为与不符合条件的申请者寻租行为之间也是如此。

就地方政府管理部门与不符合条件的申请者而言，一方的寻租行为既是对方寻租行为的原因又是对方寻租行为的结果，即互为因果。地方政府官员不“创租”或“设租”，不符合条件的申请者就不会寻租，相反，没有不符合条件的申请者的寻租，地方政府官员也就不会“创租”。地方政府官员是理性的经济人，也具有追求自己效用最大化的动力。在保障性住房分配中，一方面，他们故意透露房源紧张的信息，提醒申请者轮候时间将会很漫长，暗示那些急需住房的申请者向其行贿；另一方面，他们有选择性地放松对保障性住房申请者的资格审查，向那些不符合条件的申请者收受贿赂。然而，地方政府官员的“创租”行为也面临着较大风险。如果其行为败露，他们将被行政处分，严重者将被绳之以法。那么，地方政府官员到底是否采取“创租”行动，就取决于其创租行为得到的收益与被发现违规违法后付出的代价之比。如果付出的代价比创租行为的收益大，他们将选择放弃创租。同时，地方政府官员“创租”行为激励的大小还在一定程度上取决于那些不符合条件申请者者人数和贿金的多寡、寻租意愿的强弱，不符合条件的申请者人数越多、愿意支付的贿金数量越大、寻租意愿越强烈，他们的创租行为激励就越大。相反，不符合条件的申请者是否采取寻租行为，或者寻租意愿的强弱也受地方政府官员创租行为的影响。如果地方政府官员通过各种渠道释放严格审查申请资格的信息，而且在分配实践中也真正做到了秉公执法，那么，不符合申请条件者将根据成本收益相较原则，在感知到违规购买或租赁保障房的巨大风险时将“望而却步”，其寻租行为激励就大大降低。

类似地，保障房现使用者和非法承租者之间，若没有前者的为了追求经济利差的“创租”行为，也就没有后者的非法承租行为，相反亦是。符合条件的申请者在成为现使用者后，如果自身的经济条件发生变化，他们将把自己承租或者购买的保障性住房进行转租或者转卖，以获取利差。根据马斯洛需求层次理论，人对生活资料的诉求是由低到高成阶梯状递进的。由于获得了超越自身现阶段需求的居住条件，同时又受到来自不断高涨的生活成本压力，因此，从人的本性出发会希望降低一部分居住条件来换取一部分其他生活水平的提高。经济条件恶化、生活成本压力增大是保障房现使用者转租或转售保障房的内生因素，巨大利差的诱惑是其转租或转售保障房的外生因素。正因为保障性住房具有价格或租金较为低廉而居住品质与普通商品房相差无几的特点，成为了众多普通消费者竞相追逐的抢手货。当保障房现使用者发现转租或转售保障房可以获得巨额利差时，他们会选择违规出租或出售以套利。利差越大，租赁或买卖市场需求越大，保障房现使用者违规出租或出售保障房的动力就越大。当然，他们最终是否选择违规出租或出售保障房，还取决于他们对自己行为风险大小的评估：保障资格被取消、退回所租赁或购买的保障房、被处以罚款以及个人信用受损等等。其违规出租或出售保障房所遭受的损失越大，获得的效用（主要是经济利差）越小，则其违规出租或出售保障房的激励就越小，反之，越大。就违规承租或购买者（即不符合条件的申请者）而言，其动机有二：自住和转租或转售获取利差。保障性住房租金或价格与市场上同类同品质的普通商品房价格或租金相差越大，保障房市场上违规出租或出售者越多，违规承租或购买者认为花较小的代价就可以满足自住需求或者赚取更多利差，其违规承租或购买的动力就越大。同样地，违规承租或购买者也面临着系列风险：在违规承租或购买行为被查处后缴纳的罚金、被查处后已付出的租金或购买金无法收回或者即使收回也要付出较大的谈判成本以及被追究法律责任等。

公共保障性住房分配中寻租行为的实证研究

前文分析的保障性住房主管部门与不符合条件的申请者的寻租行为之间相互影响相互作用就是一种博弈关系。因此，我们可以博弈论为视角对政府管理部门与不符合条件申请者寻租行为相互影响关系进行了实证分析。

令局中人1为不符合条件的申请人，局中人2为政府保障性住房管理部门（以下简称为管理部门）；局中人1有两个纯策略：申请（寻租）和不申请；局中人2也有两个纯策略：严格审查和放松审查（创租）。同时假设：首先，局中人1申请保障性住房的概率为P1，则不申请的概率为1-P1；局中人2严格审查的概率为P2，则放松审查的概率为1-P2。其次，局中人1知道自己的类型但不知道局中人2的策略选择，而局中人2不知道局中人1的类型（即是否为符合条件的申请者）。再次，假定局中人1先采取行动（申请或不申请），局中人2后采取行动（严格审查或放松审查）。

表1 保障房申请者与政府管理部门的博弈矩阵

根据以上假定，则这个博弈为不完全信息动态博弈。在不完全信息动态博弈中，局中人自己知道自己的类型，其它局中人不知道；局中人的行动有先后，后行动者能够观察到先行动者的行动，但不能观察到先行动者的类型；每个局中人的行动是类型依存的，传递着有关自己类型的某种信息，后行动者就可以通过观察到的先行动者的行动来推断其类型或修正对其类型的先验信念（概率分布），然后选择自己的最优行动。

假设局中人1申请保障房的成本为C1，局中人2严格审查的成本为C21，放松审查时的成本为C22，显然，由于要搜集申请者的相关信息，严格审查时的成本大于放松审查时的成本，即C21>C22。S1为局中人1通过申请保障性住房所获得的收益，不申请保障性住房时收益为0 。明显地，只有当S1> C1时，局中人1才会申请保障性住房。F为局中人1被发现违规申请时所交罚金。S21为局中人2严格审查时所获得的收益（声誉收益和罚没收入），S22为局中人2放松审查时的收益（节约的审查成本C21-C22和得到的贿金）。局中人2放松审查时的损失为声誉损失，即-S21。那么，当不符合条件者采取申请行为、政府管理部门采取严格审查时，申请者的收益为-FC1，政府管理部门的收益为F+S21；当不符合条件者采取申请行为、政府主管部门采取放松审查行为时，申请者的收益为S1-C1，政府主管部门的收益为-C22-S21；当不符合条件者不申请、政府主管部门采取严格审查时，申请者的收益为0，政府主管部门的收益为-C21；当不符合条件的申请者不申请、政府主管部门采取放松审查时，申请者收益为0，政府主管部门收益为-C22。由此，我们可以得出，局中人1和局中人2的支付矩阵如表1所示。

由表1可得出，如果管理部门严格审查，不符合条件的申请者就会放弃申请；当管理部门放松审查时，不符合条件的申请者又将选择申请策略，从而形成了一个循环。因此，此时并不存在纯策略意义下的纳什均衡，而存在混合策略意义下的纳什均衡。由上述博弈矩阵得出，当管理部门严格审查时（P2=1），政府主管部门的期望收益为：

当政府放松审查时（P2=0）时，政府主管部门的期望收益为：

当不符合条件者申请策略时(P1=1)，申请者的期望收益为：

当不符合条件者不申请策略时（P1=0），其期望收益为0。

根据混合策略模型的求解原理，则有：

求得：

混合策略意义下的纳什均衡为：

由上述分析可以看出，当（C21-C22）值越小（一般情况下，一定时间内政府审查申请者资格的技术条件不变，因此审查成本C21不变；那就只有当C22越大，即政府放松审查时付出的审查成本和因审查不力社会公众给予的舆论压力导致的声誉损失越大，C21-C22才会越小）、不符合条件的申请者在被发现违规时的罚金越多、管理部门因严格审查所获得声誉收益（公众的好评和上级的奖励）越大，不符合条件的申请者提出住房保障的申请的概率就越小。换言之，只有当社会舆论给管理部门玩忽职守徇私舞弊行为造成的压力越大、上级部门对管理部门违规违纪行为的处罚力度越大、不符合条件者被发现违规申请后被处罚金越多，政府主管部门才会主动放弃寻租行为，尽职尽责地做好保障性住房申请者的资格审查工作，那些不符合条件者也才会选择放弃申请保障性住房。

公共保障性住房分配中寻租现象的治理

首先，对于滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的地方政府官员，应依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，用提高违纪违规成本方式减少管理部门的徇私舞弊和贪赃枉法。其次，完善轮候制度，公开分配信息。保障性住房管理部门应建立房源管理制度，包括房源筹集管理、登记管理、公布管理、分配管理和回收管理等制度。要将保障性住房的地段、户型、面积、价格、交付期限及供给对象和数量及时向社会公布，便于各方监督和需求者的选择，同时也可使中低收入者形成稳定预期（魏丽艳，2012）。此举旨在减少保障房分配中管理部门与申请者之间的信息不对称，杜绝住房保障管理部门利用信息优势进行创租行为的发生。再次，明确保障房退出范围、规范退出程序、加强日常动态监管。对于违规出租或出售保障性住房的申请者，在给予严厉的经济处罚时并考虑给予其刑事处罚；对于违规承租或购买者，加大处罚力度，使其因得不偿失而不得不放弃寻租行为。最后，当条件成熟时，以货币配租模式代替实物配租模式。事实上，大多数寻租行为都发生在实物配租环节，而且比起货币配租模式实物配租模式退出成本较高。因此，结构性矛盾是保障房市场主要矛盾时，可以实行货币配租模式，从而减少分配中的寻租现象。

1.魏丽艳.保障性住房公平分配的准入退出机制研究[J].东南学术，2012(3)

2.戚瑞双.北京现有保障性住房退出机制分析[J].商业研究，2012(7)

3.蔡玉峰.廉租房退出机制探讨[J].管理世界，2009(10)

4.吴迪，高鹏.保障性住房违规出租问题的博弈分析和治理研究[J].管理评论，2011(2)

5.许云霄.公共选择理论[M].北京大学出版社，2006(1)

6.胡鞍钢，康晓光.以制度创新根治腐败[J].改革与理论，1994(3)