在法治框架内改革创新——《关于促进改革创新的决定（草案）》提请初审

文/朱 琦

在法治框架内改革创新
——《关于促进改革创新的决定（草案）》提请初审

文/朱 琦

要不要改革创新？改革创新遇到制度障碍怎么办？改革创新不成功怎么办？4月17日，提请市十四届人大常委会第三次会议初次审议的《关于促进改革创新的决定（草案）》试图回答这三大疑问，以解决上海改革发展中的突出问题。常委会组成人员在审议中指出，改革创新需要法治保障，也需要在法治的框架下开展，这样才能充分释放“改革红利”。

促进改革创新：采取何种价值取向

改革开放，不进则退。当前，上海正处在加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，国际国内环境发生深刻变化，自身发展面临严峻挑战。改革创新已成为上海谋求新发展、实现新突破的根本所在。在这样的背景下，以法规性文件形式促进本市改革创新，彰显上海对改革创新的激励力度和坚强决心。

市政府法制办主任刘华介绍，《决定（草案）》一方面是要将上海改革创新的好经验、好做法制度化、法规化，另一方面，针对改革创新工作中存在思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等突出问题，通过建立工作机制，激发全社会改革创新的积极性和创造力。

《决定（草案）》采取了人大决定的体例，但与传统的人大决定有所区别，内容上虚实结合，既有宣示性口号表明激励改革创新、宽容失败的积极姿态，也对遇到制度障碍的法治解决路径、政府改革创新的职责和程序、激励保障和责任豁免等内容作了具体规定。

在审议中，常委会组成人员指出，上海要当好中央要求的全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持先试先行，不断突破制约发展的瓶颈障碍，不断拓展率先发展的优势空间。制定《决定（草案）》，明示改革创新的法治路径，以制度创新保障和推动转型发展，对于凝聚社会各方共识，营造有利于改革创新的社会氛围和制度环境，支持、促进、引导和规定上海改革创新工作，具有重要的现实意义。

这个决定的价值取向该是什么？早前，在《决定（草案）》解读会上，市人大常委会主任殷一璀就向《决定（草案）》的起草者提出了这样一个问题。这也成为审议中委员们关注的话题。林化宾委员指出，《决定》的价值取向应进一步明晰，一是要立足于整个社会的改革创新；二是要立足政府职能转变，为市场、社会更好地服务，政府职能转变在客观上将促进改革创新；三是要加强法治，建设法治政府，既要倡导宽容失败，又要依法办事。吕贵委员也认为，《决定》在价值取向上应着力于在推进改革创新中健全、完善法规和规章，加快政府职能转变，努力建设法治政府、责任政府、服务政府。

改革创新与制度规范：关系如何处理

改革创新不可避免地会遇到法律、法规、规章、政策等制度层面的“羁绊”。改革创新和遵行法律，是改革实践中经常碰到的一对“矛盾体”。一些委员在审议中坦言，改革创新有时会碰到制度层面的“玻璃门”，一些条条框框使得改革创新举步维艰，但由于缺乏路径指引，多数情况下研究研究就作罢了，对内容滞后、规定不合理的制度，不知道如何突破。如何将改革创新与坚持法治“两手抓”，《决定（草案）》针对不存在法律制度障碍和存在法律制度障碍两种情况，设计了不同的改革创新路径。

对于不存在法律制度障碍的，《决定（草案）》鼓励大胆改革创新。这是其他省市改革创新促进法规没有明确提出的，成为《决定（草案）》的一个关键条款。它打破了传统行政法的主流观点，即“法无禁止即自由”仅适用于公民、法人和其他组织，而是强调改革创新主要是政府自身改革，定位在自我削权、自我革命，着眼于放松管制、减轻社会负担的语境之下，并不适用“法无授权即禁止”。

对于存在法律制度障碍的，《决定（草案）》也同样明确了三条法治路径。遇到国家层面的制度障碍，要积极争取国家给予本市先行先试的特殊政策；贯彻落实改革创新政策；与国家有关部门沟通，获得国家授权先行先试。发挥浦东新区综合配套改革试点的政策平台作用。需要本市给予制度保障及授权试点的，若需要修改、废止本市相关地方性法规、规章，且亟需在立法程序之前先行实施的改革创新，应获得市人大常委会、市政府批准；改革创新涉及地方性法规、规章明确禁止限制规定的，市人大、市政府应当及时通过修改、废止相关地方性法规、规章予以支持保障；本市地方性法规、规章未有规定，但改革创新需要立法保障和支撑，且改革创新事项属于本市事权范围的，市人大常委会、市政府应及时制定地方性法规、规章。

这是《决定（草案）》的核心内容之一，旨在引导全社会的改革创新遵循法治路径，运用法治方式破解改革创新所遭遇到的制度障碍难题。

如何处理好改革创新和法治之间的关系，成为常委会审议中的焦点问题。“改革创新中到底会遇到哪些法律障碍，有哪些法律禁区，哪些可以突破，哪些目前暂时还不适宜，这些都需要进一步完善。”丁伟委员指出，《决定（草案）》要坚持法治原则，尊重法律权威，遵循法定程序和法治方式，这一原则应作为下一步修改、完善草案和相关条款的原则，确保在维护国家法制统一的前提下，在法治的框架下，更好地处理改革创新与国家法律的关系。张耀伦委员认为，改革创新，既要法制保障，又要坚持依法办事，对于适用“法无禁止即自由”的原则容易引起误解误读，社会上也存在担忧，改革需要突破原有规范，但也需要规范程序，上海要处理好这两者间的关系。

免责宽容：能否解决改革创新动力问题

当前，改革创新动力不足，究其原因，满足现状、害怕风险、利益羁绊、观念陈旧等因素，让一些改革创新的主体不想改、不敢改、不愿改。为了解决创新动力不足问题，让改革创新者消除思想上的顾虑，大胆改革创新，营造良好的社会氛围，《决定（草案）》设置了激励保障措施和免责条款。其中，“责任豁免”是又一关键条款，其界定了免责的构成要件，即按照本决定规定的程序决策、实施而未实现预期目标的改革创新，且部门、个人未牟取私利；免责内容包括在绩效考核中不作负面评价，不追究行政责任以及其他法律责任。

在审议中，“免责”条款成为争议较大的内容。常委会组成人员指出，允许试错，宽容失败，让勇于创新者免于“后顾之忧”，将对改革创新起到极大鼓舞和振奋作用，在一定程度上撬动改革的深入推进，但其中也蕴含了一丝隐忧：“免责”的兜底性条款，会不会诱发一些不负责任的轻率改革？“符合程序”、“未牟私利”等门槛设定，太过抽象和宽松，在实际操作中，容易被套用到一切“改革举措”上，使豁免变成“万金油”。

史秋琴委员就指出，“宽容失败”也是一种权力，这种“容错”的度在哪里，应该予以把握。如何界定“失败”，程维明委员建议予以进一步明确，强调一项改革措施的出台必须经过一定的程序和较为充分的论证，如果没有实现预期目标，且未牟取私利的，才能宽容失败。陈兆丰、沈志先等委员不约而同地指出，“不予追究行政责任及其他法律责任”中“其他法律责任”的范围过大，地方立法似乎有“越权”之嫌，建议增加“法律法规有规定，从其规定”等类似表述，避免地方性法规与上位法冲突。李鸣委员建议，宽容失败除了要豁免责任，还应加上“财损核销”等内容，把“人”和“物”的问题都解决好。钟燕群副主任指出，“责任豁免”条款要有规定的范围和限制，其内容表述应更严谨些，“既要打破思想禁锢，使改革者发挥聪明才智，还要符合法治思维、依法治市，在操作时还要下功夫”。