防治地面沉降有了法制保障

文/毛新民

防治地面沉降有了法制保障

文/毛新民

地面沉降是上海最主要的地质灾害，具有缓变性和不可逆转性。地面沉降防治是一项关系本市城市发展和安全的战略性、基础性工作，一直备受关注。在历经5个月的审议、修改后，4月17日，《上海市地面沉降防治管理条例》经市十四届人大常委会第三次会议表决通过，将于7月1日起施行。作为跨届立法项目，条例的顺利出台，既为市十三届人大常委会的立法工作划上了一个句号，也为市十四届人大常委会的立法工作开了个好头。条例在草案的基础上新增了地面沉降灾害应急处置、地面沉降防治规划控制等内容，并对阻断降水目的含水层施工方法的运用与管理、重大市政工程设施地面沉降实时监测与防控等作了修改。条例充分体现了地面沉降灾害防治坚持预防为主、避让和治理相结合和全面规划、突出重点的原则，将为本市地面沉降防治工作提供重要的法制保障。

强化灾害应急处置

灾害应急处置是灾害防治的重要组成部分。做好灾害应急处置工作，是各级人民政府及其有关行政管理部门应尽的责任。根据有关法律和国务院《地质灾害防治条例》等行政法规的规定，县级以上地方人民政府及其有关部门，应当拟订本行政区域的突发性地质灾害等突发重大自然灾害应急预案，建立健全应对突发重大自然灾害救助体系和运行机制，规范应急救助行为，提高应急救助能力，最大程度地减少人民群众生命和财产损失，维护社会稳定。在上海，人口聚集、建筑稠密，灾害应急处置容不得些许差池。因此，很必要在条例中对各级人民政府及其有关部门切实履行灾害应急处置职责提出要求，以体现“以人为本”的精神。为此，条例根据委员审议意见，新增一条作为第六条，规定：“市和区、县人民政府及其有关部门应当按照有关防灾应急预案的要求，及时处置因地面沉降引发的地质灾害事故，采取工程治理或者搬迁避让措施，保证受灾居民的生命和财产安全。”

合理控制开发强度

随着改革开放步伐的加快，上世纪八十年代末上海就进入了城市建设快速发展期，在黄浦、浦东陆家嘴、静安、徐家汇等中心地区，密集高大建筑群如雨后春笋般地矗立起来。根据2012年福布斯中国内地摩天大楼数量排行榜，上海已经拥有130座超过100米高的摩天大楼，位居全国第一。一幢幢高耸云天的摩天大楼，在不断刷新城市高楼记录的同时，也对地面沉降防治形成了新的挑战。在审议中，有些委员提出，区域性不均衡沉降与密集高大建筑群的建设有关，应当进行规划控制。专题论证中专家认为，密集高大建筑群的建设对地面沉降的影响主要有三个方面：一是深基坑降水引起周边地面沉降，这类问题较多，沉降量也较大。二是深基坑开挖时侧面土体向坑内移位引起周边地面沉降，这是无法避免的，但是在现有技术和施工工艺条件下，是可以控制的，由此发生的事故多为偶发。三是建筑物地基基础沉降引起的周边地面沉降。尽管本市高层建筑均采用桩基础，其单体总沉降量一般不超过10厘米，但密集高大建筑群的建筑荷载以及地下空间的大规模开发都会对地面沉降产生叠加效应，需要控制区域容积率和地下空间开发规模，关注区域密集施工活动。为此，条例新增加一条作为第八条，规定：“市规划国土资源行政管理部门编制城乡规划应当充分考虑地面沉降防治要求，合理控制开发强度，避免和减轻地面沉降造成的损失”，对地面沉降防治的规划控制提出了原则要求。

推行阻断降水目的含水层施工方法

经过长期控制地下水开采和实施地下水回灌，过度抽取地下水导致地面沉降的状况在本市基本得到了控制。当前，建设工程深基坑作业大量降排水引发地面不均衡沉降，已经成为地面沉降防治工作的难点，也是本次立法拟要解决的重点问题。在建设工程的深基坑施工作业过程中，采用降排水法施工可分为两种类型：一种是阻断降水目的含水层的降排水作业，另一种是不阻断降水目的含水层的降排水作业。阻断降水目的含水层，可以有效避免形成以基坑为中心的地下水水位下降漏斗，防止周边地面沉降；不阻断降水目的含水层的降排水施工作业，则容易导致基坑周边范围内水位下降，引发地面沉降，并因不均匀沉降导致周边建筑下沉和墙体开裂。

采用阻断降水目的含水层施工方法，是草案为减少深基坑降排水施工对地面沉降造成影响的核心制度设计之一。根据草案规定，地面沉降重点防治区内采用降排水法施工的深基坑工程，只要具备阻断降水目的含水层地质条件的，就应当采取阻断降水目的含水层的施工方法。在审议中，有些委员提出了不同意见，他们认为这一施工方法缺乏实践基础，不宜大范围强制推行；相关制度设计与建设工程的行政管理没有衔接，操作性不强，需要加以完善。专题论证中专家认为，采取阻断降水目的含水层施工方法有一定的合理性，但在考虑地质条件的同时，还应当综合考虑技术条件和经济条件；目前实践不多，强制推行应当慎重；采用这一施工方法，在专家评审后，还要纳入施工图设计文件审查范围。为此，条例对草案相关内容作了三点修改：一是谨慎推行阻断降水目的含水层施工方法，将“具备地质条件”这个单一的刚性条件修改为“需要阻断降水目的含水层”这个综合的柔性条件，且由专家根据工程具体情况在危险性评估时提出建议，在深基坑设计施工方案评审时进行认定。二是要求深基坑工程设计施工方案经专家评审认定后，还应当按照规定进行施工图设计文件审查，将这一施工方法的运用，纳入了建设工程的相关行政管理程序之中。三是删除草案中对应的处罚规定，强调重点依靠相关行政管理综合手段，而非单纯的行政处罚来推行这一施工方法。

实施地面沉降实时监测

重大市政工程，是指易受地面沉降影响的轨道交通、高铁、磁浮、高架道路、越江隧道、跨海跨江桥梁、防汛墙、海堤、高压油气管道等线状市政工程。这些工程是保证城市生活正常运转的生命线，是维系城市功能的基础性工程。地面不均匀沉降将会影响和危害这些设施的安全运行，甚至可能引发危及人民生命财产安全的事故。要防止重大市政工程设施发生灾害事故，需要坚持预防为主，防治结合的原则，需要把实时监测与防控放在首要位置。草案虽然对重大市政工程设施运营监测作了规定，但只有两点内容：设施运营管理单位和市规划国土资源行政管理部门开展监测网联测，以及进行监测数据和分析报告的共享，却没有对实时监测所必需的预警标准和预警机制作出规范。为弥补草案规定的缺陷，适当充实重大市政工程设施地面沉降实时监测的内容，根据委员审议意见，条例在第二十八条第一款规定：“市规划国土资源行政管理部门应当设立重大市政工程设施地面沉降预警标准，与运营单位共同建立地面沉降监测与安全预警机制，提高安全运营保障能力。”