浅析防止利益冲突制度下我国的反腐败问题

俞上标

一、防止利益冲突制度的理论内涵和制度属性

所谓“利益冲突”，是指国家公职人员的私人利益与其行使公共权力、履行公共职责时所代表的公共利益相冲突、相违背、相矛盾的情况、状态和行为。国外学术界关于“利益冲突”问题的研究，主要从行政伦理学的视角进行研究。美国的特里·L·库珀教授就是从行政伦理学的角度阐述了利益冲突的概念，他认为，行政伦理的基本问题是权力与利益的关系问题，正是这种关系“导致可能发生的两种类型的冲突：即利益冲突和各种权力来源之间的冲突”。利益冲突就是“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”。这种由于伦理困境而导致的利益冲突是危害政府廉洁形象和合法性首要消极因素。所以防止利益冲突的主要途径就是培养公务员的职业价值观和业务能力。美国政治学教授马国泉认为所谓的利益冲突是指公务员的社会关系、金钱财产往来或个人信念有可能妨碍他从公共利益出发，依照法律秉公办事，影响“廉政的罪魁祸首之一就是利益冲突”。因此他认为，解决利益冲突问题，首先要对利益冲突实施道德管理，进行专业精神教育，组织道德教育和公民道德文化教育，使国家公职人员树立正确的行政伦理价值观，形成内在约束机制，服务于公共利益。

按照西方伦理学的观点，公权和私利之间的利益冲突虽然并不直接表现为腐败，但公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义等问题背后都有一个共同的根源即利益冲突。有学者总结了防止利益冲突的制度属性、制度特征和制度功能。首先，防止利益冲突制度是一种防微杜渐的廉政制度，是基于行政道德伦理层面的国家公职人员诚信制度。其次，防止利益冲突制度是对公权和私利的行为作出原则性界定，是具有广涵意义的基础性制度。最后，防止利益冲突制度是围绕权力和利益之间关系作出的制度安排，是预防腐败的前瞻性制度。综上所述，利益冲突是指利益主体为了私利而侵犯了公共利益的一种状态和行为。而防止利益冲突制度则是为了防止利益主体为谋取达私利而侵害公共利益的约束行为所制定的各种制度规范。

二、当代我国腐败问题及国际社会防止利益冲突治理

1.当代我国腐败问题

我国正处于转型时期，也是受腐败现象困扰最严重时期。“透明国际”组织的廉政报告显示：我国的清廉指数1995年为2.16分，1996年为2.43分，处于极端腐败的范围。1997年为2.88分，1998～2011年在3.1～3.6分之间，全球排名在第70～79位之间，2004年之后虽然我国的廉政指数有所上升，但仍属于腐败比较严重的国家。有学者将腐败概括为传统腐败和非传统腐败。传统腐败的典型形式是以权谋私和权力寻租甚至设租，特点是单纯的权力滥用，主要是权力持有者利用手中持有的权力为自己谋取私利。非传统腐败产生的实质就是国家公共权力与社会私有资本相结合。还有学者将腐败分为公务腐败和共谋性腐败。公务腐败是一种没有贿赂的腐败行为，是指公职人员开始在公务活动中挥霍、吃喝、大讲排场甚至在执行公务时较多出现玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊等行为。共谋性腐败是指原存在于体制内的腐败监督与其他部门沆瀣一气，对外共同谋取非法利益的现象。

第一，遏制腐败势头是巩固党执政地位的政治任务。2011年7月1日，胡锦涛同志《在庆祝建党90周年大会上的讲话》中尖锐地指出“反腐败斗争形势依然严峻、任务仍然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会失去人民的信任和支持”。2009年初，新华网、人民网、中国政府网三大网站分别做了一次民意调查，问题是2009年民众最关心的大事，结果三大网站排名第1位的都是反腐倡廉。另据《法制日报》、法制网最关注的“两会”热点问题，结果2008、2009、2010连续3年“反腐倡廉”位居榜首。这些数据说明我们广大人民群众对腐败现象深恶痛绝。第二，腐败现象不断出现新特点。2011年7月，最高人民法院发言人介绍了当前职务犯罪的4个特点：一是多为贪污受贿犯罪，占犯罪总数的84%；二是涉及领域广泛，权力集中部门多发；三是犯罪数额巨大的案件时有发生，“窝案”、“串案”频发；四是作案手段隐蔽化、智能化、期权化。第三，腐败数额巨大，给国家造成的损失惊人。杭州市原副市长许迈永“卖地索来1.45亿”。苏州市原副市长姜人杰单笔受贿8240万元。江苏一国有企业干部隋利华个人受贿百万元，导致国有资产损失近亿元。腐败分子给国家造成的损失和政治影响，无疑是巨大的。第四，现行防腐制度严重滞后。最高人民检察院反贪局负责人在分析当前贪污贿赂多发高发原因指出，一些环节的监督制约机制还不够健全，没有形成一个科学、完备、有效的监督体系。

2.国际社会防止利益冲突治理

（1）美国立法把重点放在三大领域。美国的防止利益冲突法主要包括：①官员财产申报制度。官员财产申报制度是指公职人员依法在法定时间、向法定机构报告个人及家庭财产和收入，在法定媒体上公布或允许公众查阅，瞒报、谎报者承担相应责任的法律规范。②防止利益冲突制度。美国刑法规定了“利益冲突犯罪”即是“任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有关着财产利益的特别事项，违者单处或并处10000美元以下罚金或者两年以下监禁”。③违法惩罚制度。美国法律规定，审查机关收到官员的财产申报后应进行严格的审查；还规定了利益冲突犯罪是指公职人员违反从政道德，在利益冲突事件中出卖或危害国家利益的行为。

（2）俄罗斯立法对受贿者进行重罚。2008年初，梅德韦杰夫就任俄总统不久，成立直属总统的反腐败委员会，该委员会每周开一次例会。不久，梅德韦杰夫签署了《反腐败法》。之后他提议俄国杜马起草关于对受贿行为进行数倍罚款的法案。该法案规定，受贿金额在3000卢布以内的，受贿人将会被处以50万卢布的罚款，在3年到10年内不得担任某些特定的职务。数额较大的，受贿者本人及其家属的财产将被没收。另外，明确要求国家公务人员每年如实申报本人及配偶和未成年子女的收入和财产情况，纳税情况也将受到核查。

（3）日本立法规范公务员管理。伦理是传统日本人生活的核心观念和基础，伦理法和伦理规程，是日本政府制定的重要反腐败法规。日本于1999年通过《国家公务员伦理法》，2000年4月1日正式实施。该法禁止公务员同与工作有厉害关系的人来往，禁止与厉害关系人就餐等。相应地为保证该法的施行，日本设伦理监督官，负责指导所在部门公职人员遵守伦理规范并提出建议，建立和完善公职人员遵守伦理规范的保障制度。

（4）澳大利亚把公共权力关进笼子里。责任性、透明性、公正性是澳大利亚政府为防止腐败而坚持的三个重要原则。在遵循三个重要原则的过程中，澳大利亚联邦公务员管理委员会、各独立反腐败机构以及媒体、社会公众对腐败行为齐抓共管，形成了内部与外部、行政与司法、官方与民间既相互支持又相互制约的有效监督机制。全方位、立体化的监督充分体现了把公权力关进笼子里的理念，有效防止了政府官员的腐败。

三、国际社会防止利益冲突制度建设经验对我国反腐败建议

首先，把防止利益冲突制度，纳入国家廉政制度顶层设计之中。分析我国目前反腐倡廉制度建设存在的问题，一个重要的方面，就是缺乏一部基础性法规。近年出台的许多“禁止”、“不准”，只是治标，而非治本；只是应急之计，而非根本之策。针对这个问题，应把防止利益冲突制度作为反腐倡廉建设的基础性制度，纳入国家法律体系之中。应结合我国反腐倡廉建设的具体实际和目标任务，用国家立法的形式对利益冲突加以科学的界定，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，这就要把防止利益冲突制度纳入国家廉政制度顶层设计之中。

其次，推进反腐倡廉建设法制化，加快防止利益冲突法及相关法律立法工作。只有依法治国才是推进反腐败工作必要的也是最为重要的前提和基础保障。具体说：一是要尽快制定出台《防止利益冲突法》、《反腐败法》，将现行党纪条规，行政规章上升到国家法律的高度，使反腐败工作真正纳入到有法可依、依法治理的法治轨道。二是要提高立法质量。在立法起草过程中，应当充分发扬民主，在法律案提交全国人民代表大会审议表决之前，应该广泛征求法律专家和社会各界的意见和建议，同时，对腐败治理有效的国家和地区如美国、日本以及我国香港等在关治理腐败方面的法律进行合理移植，从而制定出真正有价值高质量的反腐败专门法律。

再次，依法治官，实行“重典治吏”。当前我国推进反腐败工作要正本清源，重点就应该依法治官。官治则民治，民治则国治。因此，党员干部和国家公职人员利益必须公开，特别是财产公开，是防止利益冲突的一项基础性措施。当前，要从赋予财产申报制度，扩大公职人员财产公开范围、完善财产申报种类等方面入手，不断完善我国的财产公开制度，扩大申报内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。另外，对违法贪渎腐败行为一律追究，做到有法必依违法必究，严惩贪污腐败行为。

最后，加强廉洁文化建设，营造廉洁从政、贬斥贪污腐败文化氛围。在反腐倡廉建设中，社会文化心理氛围是一种软环境，潜移默化地渗透于公职人员和人民群众的思想意识中，从而主导着人们对腐败的认识和态度。由于我国封建社会持续两千多年，“贪渎文化”在我国社会根深蒂固，在这种文化背景下，像现今社会中的公车私用、公款旅游等利益冲突行为并不为社会所不齿，甚至为人们所羡慕和追求。要反腐败，就必须反对腐败文化，要遏制腐败，就必须铲除滋生腐败的文化根基。为此，应以廉洁文化建设为基础，在社会各个层面努力创设一种崇尚廉洁从政、贬斥贪污腐败的社会文化，在社会心理上形成对利益冲突行为“零容忍”态度，为廉洁从政营造良好的社会文化氛围，真正使反腐倡廉获得社会文化心理的支持。

（作者单位：广西师范学院 经济管理学院）